Chapitre IX – Gestion du régime d’aide juridique

I. INTRODUCTION

La Loi de 1998 sur les services d’aide juridique, promulguée en grande partie à la suite des recommandations du rapport McCamus, a créé Aide juridique Ontario (AJO), un organisme public quasi indépendant, responsable de la prestation des services d’aide juridique dans la province.  Avec la disparition de l’ancien modèle de gestion en vertu duquel le Barreau du Haut-Canada administrait la majorité des volets du programme, la gestion du régime d’aide juridique en Ontario entrait ainsi dans une nouvelle ère.

Au cours de mes consultations, je n’ai entendu aucun argument en faveur d’un retour à l’ancien modèle et aucune proposition sérieuse visant à adopter un modèle de gestion radicalement différent. En réalité, au Canada et ailleurs, la tendance est nettement à la constitution d’organismes publics quasi indépendants pour gérer les programmes d’aide juridique1. Il n’en reste pas moins qu’il est possible d’apporter des changements mineurs au modèle de gestion actuel pour en améliorer les résultats. Je traite plus loin d’un certain nombre de possibilités, divisant grosso modo les questions en deux grandes catégories, soit celles relatives à l’administration interne d’AJO et celles relatives à ses relations extérieures avec diverses parties intéressées.

II. GESTION INTERNE

a) Efficience administrative

Pendant les premières années après la création d’AJO, c’est le défi de taille que représentait la transition d’un système administré par le BHC à un système administré par le nouvel organisme public quasi indépendant qui a surtout préoccupé, comme on peut s’en douter, les cadres supérieurs de la société. Il y avait de multiples défis à relever, dont la négociation d’un nouveau protocole d’entente avec le ministère de Procureur général, l’élaboration d’un processus financier plus rationnel afin de contrôler les dépenses (budgets fixes plutôt que budgets sans limites), le passage d’un système fondé sur le papier à l’époque précédente à un système de traitement des demandes de certificats d’aide juridique et des paiements moderne et intégré et à la pointe de la technologie de l’information du 21e siècle, l’intégration, voire dans certains cas le remplacement, du personnel qu’employait le Barreau dans la nouvelle société, et la négociation d’un protocole d’entente (PE) avec l’Association of Community Legal Clinics(association de cliniques juridiques communautaires) pour rendre le réseau de cliniques juridiques plus cohérent et plus responsable. Depuis huit ans, la plupart de ces tâches ont été réalisées avec une grande efficacité, et les cadres supérieurs d’AJO méritent à cet égard d’être vivement félicités.

Récemment, les médias, dans l’exceptionnelle couverture qu’ils ont consacrée à l’affaire Wills, ont insinué,au moins par induction, qu’AJO en tant qu’organisme public avait perdu le contrôle de ses finances2. Selon mon évaluation de l’administration interne d’AJO et d’autres examens plus approfondis3, je crois que cette insinuation est sans fondement. Dans l’affaire Wills, une ordonnance inhabituelle du tribunal exigeait que le ministère du Procureur général finance la défense d’un homme qui n’était pas admissible à l'aide juridique, ce qui a créé confusion et ambiguïté pour savoir qui était responsable de contrôler les frais juridiques des avocats de la défense, coûts qui allaient devenir faramineux. Le ministère du Procureur général, le tribunal ayant prononcé l’ordonnance, ou Aide juridique Ontario? Selon moi, cette affaire constitue une anomalie et ne risque guère de se reproduire.  En effet, le ministère du Procureur général et AJO ont récemment conclu un protocole sur la gestion et le contrôle des dépenses des avocats de la défense dans un procès criminel au cas où le tribunal prononcerait une telle ordonnance. Après une étude plus systématique du contrôle qu’AJO exerce sur ses dépenses, on peut raisonnablement conclure qu’elle surveille minutieusement ses dépenses dans les divers domaines d’activités où elle se concentre, sans oublier qu’elle est assujettie à des vérifications régulières du Vérificateur général. En fait, au cours de mes consultations, cliniques juridiques communautaires et avocats qui acceptent des certificats d’aide juridique se sont souvent plaints qu’AJO est encline à la microgestion de ses dépenses et exige trop de documents et de pièces justificatives sur les dépenses. Je ne sais pas vraiment si ces critiques sont justifiées ou pas. Ce que je sais, c’est qu’elles vont totalement à l’encontre des insinuations selon lesquelles AJO a dans l’ensemble perdu le contrôle de ses dépenses. Certaines inquiétudes, touchant généralement l’impressionnante hausse du coût des grands procès criminels dans les dernières années, sont toutefois fondées et exigent qu’on y prête attention (comme j’en parle en détail plus loin).

Outre ces questions, il ne fait aucun doute que la gestion interne d’AJO pourrait faire l’objet d’autres améliorations. Il serait très souhaitable de rationaliser le processus de demande et de délivrance des certificats en ayant d’une part davantage recours aux technologies de l’information et en les décentralisant, et en simplifiant d’autre part les  critères d’admissibilité, ce qui aiderait à tempérer le genre de situation que l’on observe très souvent dans les affaires criminelles, à savoir des comparutions et des ajournements à répétition, dus dans de nombreux cas au retard pris par AJO pour délivrer les certificats. Dans les observations qu’elle m’a adressées, AJO déclarait avoir la ferme intention de réaliser des gains d’un pour 100 par an en efficience et en productivité au cours des cinq prochaines années (ce qui représente presque 20 millions de dollars) grâce à quelques meilleures méthodes de gestion, dont :

  • un service-conseil téléphonique,
  • la Demande-Éclair de Certificat en ligne (DÉCLIC) et des changements apportés aux processus,
  • une meilleure coordination des services des cliniques juridiques,
  • l’amélioration de la gestion des certificats pour les autres affaires au civil,
  • le projet d’environnement sans papier,
  • le déménagement du bureau provincial,
  • la révision de la conception du système de gestion de contenu et de source,
  • l’optimisation de l’usage des bureaux et du personnel grâce au partage ou au déménagement des bureaux,
  • la révision des critères d’admissibilité financière et la modification des procédures,
  • la réduction des créances douteuses au chapitre des contributions des clients.

C’est un engagement auquel AJO doit être tenu, comme je l’explique ci-dessous.

En plus de poursuivre énergiquement ces efforts d’efficience interne, il y a plusieurs autres secteurs qui, à mon avis, exigent qu’on y prête davantage attention.

b) Innovation dans les modalités de prestation de services

Comme je l’ai expliqué plus en détail au chapitre VII, AJO doit se montrer beaucoup plus novatrice et mettre à l’essai diverses modalités de prestations de service visant principalement deux objectifs, soit une intégration plus complète des services d’aide juridique, en passant d’un système de prestation de services cloisonné à un système qui offre plusieurs points d’entrée simples ou des modes de prestation de services à guichet unique, et l’assurance qu’une gamme importante de services d’aide juridique soit offerte, sans conditions de ressources, à tous les Ontariens. Bien entendu, l’innovation et l’expérimentation ne sont pas toujours garantes du succès. Et si l’innovation et l’expérimentation n’entraînent que des succès, c’est qu’elles restent insuffisantes. En cas de déceptions et d’échecs, la société doit les reconnaître franchement, sans les minimiser, et chercher sans cesse d’autres moyens de remettre l’ouvrage sur le métier.

c) Innovation dans la structure tarifaire

Si comme je l’ai proposé précédemment, la responsabilité de la gestion des tarifs pour le volet « certificats » du système est confiée à l’avenir à AJO, il faudra trouver une méthode novatrice et expérimentale pour déterminer le niveau et la structure des tarifs dans divers contextes afin d’offrir les services nécessaires, en quantité suffisante et de la qualité voulue; on pourrait ainsi considérer des honoraires forfaitaires, fixer différents taux horaires pour différentes catégories de service en vue de régler les écarts entre l’offre et la demande, fixer différents tarifs pour différentes localités (là encore pour redresser le déséquilibre entre l’offre et la demande) ou structurer les tarifs pour répondre aux besoins individuels des clients. Compte tenu de l’importance grandissante accordée au règlement rapide des plaintes dans le système judiciaire, il faudrait qu’AJO voie en quoi la structure des tarifs peut favoriser l’atteinte de cet objectif.  Elle pourrait mettre à l’essai un système de délivrance de certificats visant la médiation, des conférences de règlement ou des travaux préalables à l’instruction, en particulier pour les affaires relevant du droit de la famille.

d) Assurance de la qualité

Même si AJO a fait d’indéniables progrès en instaurant d’importantes mesures de contrôle de la qualité dans le système, dont les critères de qualification pour devenir membres des divers groupes (p. ex., droit pénal, droit de la famille, droit de l’immigration) d’avocats inscrits sur les listes d’aide juridique, ces formes de contrôle ne sont guère utiles pour traiter la question des compétences par la suite. Si AJO a en place un système de traitement des plaintes, il semble, toutefois, que la clientèle le connaisse mal.  En outre, je ne comprends pas très bien personnellement la procédure que suit AJO après réception d’une plainte. Le rôle respectif d’AJO et du Barreau du Haut-Canada quant aux mesures de discipline à prendre, le cas échéant, contre des fournisseurs de services d’aide juridique participant aux divers programmes dont AJO est responsable reste ambigu. Même s’il peut convenir qu’AJO renvoie devant le Barreau du Haut-Canada les plaintes les plus graves d’inconduite flagrante pour que celui-ci les examine et prenne, s’il y a lieu, les mesures disciplinaires voulues, dans la mesure surtout où il applique maintenant un programme plus proactif4 d’assurance de la qualité, il faudrait qu’AJO ait au moins une procédure bien définie lui permettant d’exclure les avocats qui se sont qualifiés antérieurement et figurent sur la liste de l'aide juridique, en attendant que le Barreau du Haut-Canada impose d’autres sanctions. Même si je ne recommande pas pour l’instant l’adoption du système très proactif, systématique et onéreux de contrôle des fournisseurs de services d’aide juridique par leurs pairs qui a été récemment mis en place au Royaume-Uni, une forme plus ciblée d’inspection professionnelle pourrait se justifier lorsque les plaintes du public ou des irrégularités dans la facturation laissent à penser qu’un examen plus précis des dossiers d’un avocat de l’aide juridique s’impose pour déterminer s’il convient de le garder sur les listes d’AJO ou de renvoyer son cas devant le Barreau du Haut-Canada pour que ce dernier effectue une enquête approfondie et prenne les mesures disciplinaires voulues. De toute évidence, on ne peut restreindre la plus grande institutionnalisation de ce genre de procédure de traitement des plaintes aux avocats figurant sur la liste de l'aide juridique. Il faut l’appliquer également aux plaintes portées contre d’autres avocats et parajuristes diplômés des cliniques d’aide juridique, ainsi qu’aux avocats de service. Un protocole d’entente entre AJO et le BHC concernant divers aspects de l’assurance de la qualité contribuerait à dissiper les ambiguïtés existant à propos des différentes sphères de responsabilité.

En ce qui concerne les cliniques juridiques, celles-ci ont mal réagi en général aux efforts déployés par AJO pour mettre en place une forme d’assurance de la qualité à l’échelle du réseau. Il s’agit manifestement d’une question délicate. D’une part, les cliniques, qui sont chacune gérées par un conseil d’administration se composant soit de membres de la collectivité soit de la clientèle, fixent leurs propres priorités, et ont dans l’ensemble la ferme intention de préserver leur autonomie institutionnelle. De surcroît, compte tenu de leurs différents mandats, priorités et groupes de clients, il est inutile d’essayer de leur imposer un modèle de rendement standard orienté sur les résultats. D’autre part, il serait puéril de croire que les 80 cliniques (ou n’importe quel groupe de 80 organismes de toutes sortes) fonctionnent toutes de façon optimale, efficace et efficiente. AJO a donc la légitime responsabilité de veiller à ce que les sommes allouées aux cliniques soient dépensées à bon escient. Les similarités entre les fonctions et les groupes de clients des diverses cliniques ne manquant pas, il est possible de procéder à des comparaisons, non pas dans l’optique de prendre des mesures punitives (sauf dans des cas extrêmes), dont réductions ou retenues de fonds, mais plutôt pour apporter les mesures correctives pouvant s’imposer. Il semble donc qu’il y ait d’amples possibilités pour trouver un terrain d’entente et mettre en place des stratégies d’assurance de la qualité dans le réseau des cliniques d’aide juridique.

e) Gestion des causes majeures

Le programme de gestion des causes majeures (GCM) d’AJO concerne les grandes causes criminelles pour lesquelles on prévoit des coûts beaucoup plus élevés que ceux des tarifs maximums de l’aide juridique. Il vise à contrôler les coûts en mettant en place des dispositifs de surveillance spéciaux des procédures de la gestion des cas et de la planification budgétaire. Le programme s’applique à toutes les causes pour lesquelles le montant total des honoraires et des débours est susceptible de dépasser 20 000 $ (ou 30 000 $ pour les accusations de meurtre avec préméditation ou d'homicide involontaire), et à toutes les causes où il y a plusieurs accusés et pour lesquelles le montant total des honoraires et des débours est susceptible de dépasser 50 000 $. En vertu de ce programme, l’avocat de la défense est tenu d’assister à une réunion de gestion de cas avec le directeur régional d’AJO pour déterminer le budget de la procédure. Ces plafonds et certains éléments de la procédure visant l’établissement du budget sont aujourd’hui prévus au règlement5.  Compte tenu du phénomène grandissant des « méga-procès », AJO a instauré un niveau additionnel de vérification pour les cas les plus coûteux du programme.  Depuis 2001, les causes susceptibles de dépasser 75 000 $ sont soumises au Comité des exceptions pour qu’il les examine avant l’établissement du budget. Le Comité des exceptions, qui se compose d’éminents avocats au criminel, aide AJO en examinant la nature et la complexité du dossier et en lui recommandant un budget approprié. Les membres du Comité des exceptions travaillent bénévolement.

Au fil des ans, le coût des causes majeures a régulièrement augmenté, devenant le fardeau le plus lourd (22 %) dans le budget d’AJO réservé aux certificats d'aide juridique pour les infractions criminelles, alors qu’il représente seulement 7 pour 100 de son budget total. Les cas les plus coûteux, soit ceux renvoyés devant le Comité des exceptions, représentent 1,5 pour 100 du budget total d’AJO.  Le nombre de causes traitées dans le cadre du programme de gestion des causes majeures est relativement faible par rapport au nombre total de causes dont s’occupe AJO, soit environ 1 500 dossiers actifs à tout moment et 500 dossiers menés à bonne fin tous les ans.

Voici les prévisions d’AJO en ce qui concerne le programme de gestion des causes majeures pour l’exercice financier 2007-2008

Année financière 2007-2008

Coût total
(en millions de $)

Pourcentage du budget total

Nombre de certificats

Pourcentage de certificats

Coût moyen des causes*

Budget total d’AJO

350

 

 

 

 

Budget des certificats

175

50

110 351

100

1 734

Certificats en matière criminelle (sauf GCM)

75

21,4

 66 800

60,5

1 288

Programme de gestion des causes majeures

25

7,1

1 500**

1,4

39 206

« Causes majeures ordinaires »

20

5,7

1 000**

0,9

26 160

Causes du Comité des exceptions

5

1,4

500**

0,5

71 125

Armes et gangs

 

 

 

 

33 466

Autres dossiers

 

 

 

 

71 740

Méga-procès

 

 

 

 

249 041

* Fondé sur 12 mois depuis décembre 2007. Le coût des dossiers GCM se fonde sur les 517 dossiers menés à bonne fin de décembre 2006 à décembre 2007.
** Fondé sur le nombre moyen annuel de certificats de CGM.

Ce qui suit est une répartition des certificats, selon le coût, des 517 dossiers menés à bonne fin de décembre 2006 à 2007.


Coût et nombre de dossiers

Plus de
500 000 $

250 000 $ -500 000 $

100 000 $ -250 000 $

 75 000 $ - 100 000 $

50 000 $ -75 000 $

25 000 $ -
50 000 $

Moins de
25 000 $

1

7

19

26

53

153

255


D’après les données, on voit donc que le coût des certificats en matière criminelle (sauf les GCM) se monte à 1 288 $, alors que le coût moyen des causes majeures ordinaires s’élève à 26 160 $ et que celui des causes du Comité des exceptions est de 71 125 $.  En 2006-2007, sur les 24 millions de dollars dépensés dans les causes majeures, les causes ordinaires ont coûté 19 millions et les causes du Comité des exceptions 5 millions, le coût des méga-procès représentant la moitié de cette somme.

Au cours de mes consultations, plusieurs groupes ont dit craindre que ces dépenses faramineuses détournent les ressources des autres clients et services de l’aide juridique. Deux associations, l’Association du Barreau de l’Ontario et la County and District Law Presidents’ Association ont suggéré que le financement des causes majeures se fasse hors du régime d’aide juridique. Si je comprends leur inquiétude, leur idée va à l’encontre de certaines recommandations générales que je fais dans le présent rapport. À mon avis, il est en effet important d’avoir un seul organisme qui soit responsable de tous les volets du régime d’aide juridique et rende des comptes. Si, dans le budget total de l’aide juridique, les causes majeures n’en représentent qu’un pourcentage minime, les dépenses que ces causes relativement peu nombreuses occasionnent montrent qu’AJO devrait y porter attention.
Il est non seulement évident que les causes majeures sont en recrudescence, mais aussi que le coût de certains types de causes (p. ex., armes et gangs) augmente de façon disproportionnée. Le nombre des causes comptant plusieurs accusés explique aussi le nombre de certificats délivrés pour les causes majeures. Ainsi, de 2002-2003 à 2006-2007, le nombre d’accusés auxquels un certificat a été délivré en vertu du programme des causes majeures a plus que doublé, passant de 515 à 1 048.

Ces tendances ont attiré l’attention d’AJO et du gouvernement provincial. Dans le cadre du nouveau financement de 51 millions de dollars accordé à l’aide juridique, dont il est question antérieurement, le gouvernement a investi 15 millions supplémentaires dans le programme de gestion des causes majeures afin que la demande de certificats pour les procès criminels compliqués ne porte pas atteinte aux autres services. AJO a également mis en œuvre des mesures pour renforcer la surveillance et améliorer la reddition de comptes dans la gestion des causes majeures.

AJO a ainsi récemment établi de nouvelles politiques de responsabilisation, en vertu desquelles le vice-président doit approuver par écrit toutes les instances renvoyées devant le  Comité des exceptions. Les directeurs régionaux sont autorisés à approuver les budgets des dossiers que ne traitent pas le Comité des exceptions ainsi que les augmentations budgétaires lorsque surviennent des développements imprévus dans une cause. Si l’augmentation budgétaire est importante, le vice-président doit obligatoirement l’approuver. AJO a aussi travaillé de concert avec les avocats de la défense qui représentent des coaccusés dans des dossiers relevant du programme des causes majeures afin de les inciter à examiner diverses options susceptibles de réduire les délais et les chevauchements dans les causes où plusieurs avocats examinent de nombreuses preuves. Dans certains cas, on s’est procuré un programme électronique de tri ou on a pris des dispositions pour qu’un seul avocat procède à la révision initiale des preuves et en fasse le tri, ce qui permet que les avocats individuels des coaccusés passent moins de  temps à cette tâche.  Autre important pas en avant : les politiques d’AJO récemment approuvées visant à réduire le nombre des changements d’avocats et leurs coût. Les changements fréquents d’avocat au cours d’une instance causent non seulement d’importants retards, mais coûtent aussi très cher à AJO et aux autres participants au système judiciaire. Conformément à ces nouvelles politiques, lorsque la requête de changement d’avocat est accueillie, l’avocat sortant doit transmettre le produit de son travail, qui doit être valable et utilisable, à celui qui le remplace. Enfin, AJO a approuvé une proposition visant à suivre un processus plus structuré lors des réunions des membres du Comité des exceptions, dont meilleurs soutien et analyse de la part des cadres supérieurs et meilleures lignes directrices relatives à la prise de décisions. Je crois savoir que les avocats de la défense qui traitent avec eux tiennent en haute estime les membres du Comité des exceptions et que ces derniers se conduisent avec professionnalisme et intégrité dans leur fonction. D’après les données d’AJO, le Comité des exceptions recommande des budgets qui sont en moyenne inférieurs de presque la moitié à ceux que lui proposent les avocats qui se présentent devant lui. Les membres du Comité des exceptions offrent bénévolement un service de grande valeur dans l’intérêt public. À mon avis, il conviendrait de les rétribuer quelque peu.  Compte tenu du niveau de financement présenté au début du présent chapitre, je crois également qu’il conviendrait que les cadres supérieurs d’AJO participent davantage aux activités du Comité des exceptions et soient investis d’un pouvoir clairement défini en ce qui a trait à l’approbation des budgets. AJO pourrait peut-être aussi examiner si le Comité des exceptions peut tirer parti des compétences d’autres professionnels, comme les vérificateurs et les experts-comptables.

On avance quelquefois que l’inexpérience et le manque de professionnalisme de l’avocat de la défense sont à l’origine de la longueur et des coûts de certaines causes parmi les plus compliquées.6  La Criminal Lawyers Association(CLA) m’a laissé entendre qu’en raison des bas tarifs horaires, ce sont de plus en plus les avocats les moins expérimentés qui acceptent les causes d’aide juridique, car les avocats les plus chevronnés hésitent de plus en plus à consacrer tout leur temps à un seul long procès.  Résultat : il faut beaucoup plus de temps pour mener à bonne fin les causes, en particulier celles qui sont complexes, comme les méga-procès au criminel.  Selon le juge Moldaver, des arguments futiles contraires au devoir de l’avocat envers le tribunal ont indûment prolongé de nombreux  procès. La County and District Law Presidents’ Association et la Criminal Lawyers Associationont toutes deux recommandé l’instauration d’un taux horaire plus élevé pour encourager les avocats plus expérimentés à accepter des cas complexes.

Je ne doute pas que l’expérience d’un avocat joue un rôle dans le bon déroulement d’un procès. Les procureurs de la Couronne que j’ai consultés me l’ont confirmé.  Toutefois, les données d’AJO à ce propos ne soutiennent pas la théorie qui veut que les avocats chevronnés n’acceptent pas de causes majeures. J’ai aussi noté que les normes régissant les avocats inscrits sur les listes d’aide juridique d’AJO pour les « affaires criminelles extrêmement graves » exigent que ces avocats comptent cinq années d’exercice pendant lesquelles ils ne se sont occupés que d’affaires criminelles, en plus d’une vaste expérience des procès criminels dans un certain nombre de domaines, dont procès devant jury, voir-direscomplexes et contestations relatives à l’application de la Charte. En me fondant sur ces données, je ne peux dire s’il y a lieu d’établir un sous-groupe d’avocats inscrits sur les listes d’aide juridique assujetti à des critères plus rigoureux pour traiter les dossiers du Comité des exceptions, ou peut-être les méga-procès, mais c’est une possibilité qu’AJO pourrait étudier. Comme pour toutes les normes régissant les avocats inscrits sur les listes d’aide juridique, celles-ci garantissent un certain niveau d’expérience au départ. Comme je l’ai toutefois signalé précédemment dans la partie sur l’assurance de la qualité, les normes régissant les avocats inscrits sur les listes d’aide juridique sont en elles-mêmes peu utiles pour traiter la question de la compétence a posteriori.Dans le même ordre d’idées, je ne suis pas persuadé qu’un tarif plus élevé s’appliquant uniquement aux causes majeures garantit que les avocats les plus compétents et les plus chevronnés acceptent d’y participer.

Dans l’ensemble, il me semble que la gestion du programme des causes majeures fonctionne assez bien, mais qu’elle se heurte à des défis croissants pour ce qui est des causes majeures et complexes.  Les mesures (signalées précédemment) qu’a récemment prises AJO pour mieux surveiller la gestion des causes majeures et accroître la responsabilisation semblent être fortement axées sur les étapes préliminaires. AJO n’a pas encore mis en place de moyens pour surveiller les progrès d’une instance au cours de son déroulement, ce qui lui permettrait de savoir si des problèmes surgissent et de régler immédiatement ces derniers et, surtout, d’étudier la conduite d’une instance une fois qu’elle est terminée. AJO doit jouer un rôle beaucoup plus important dans la procédure et ne pas se contenter d’établir un budget au départ et de payer les comptes à l’arrivée.  Afin de remplir convenablement ce rôle de surveillance, AJO devrait prévoir effectuer des analyses des instances en cours de traitement, assister invariablement aux réunions qui précèdent l’instruction et à d’autres importants moments de la procédure, et exiger que les avocats lui fassent régulièrement rapport sur l’état d’avancement de l’instance.

Dans les observations qu’elle m’a présentées, AJO a signalé certains progrès à cet égard. Une politique et un protocole relatifs aux « attentes des avocats » ont été récemment établis, exigeant que les avocats traitant des causes majeures fournissent régulièrement des rapports, des devis et une facturation à jour, et informent régulièrement le directeur régional de l’aide juridique dès que certaines circonstances pourraient avoir des incidences sur les coûts de l’instance. AJO est également en train d’instaurer une nouvelle exigence, soit la préparation d’un budget séparé pour les motions préalables au procès dans les causes majeures, ce en raison du coût important qu’elles représentent dans le cadre du  programme des causes majeures. Au chapitre des approbations budgétaires, un examen des motions préalables au procès devra également montrer le bien-fondé de ces dernières.  En vue de prouver qu’une motion constitue une dépense des fonds publics admissible, il faudra établir qu’elle a des chances raisonnables d’être accueillie et qu’elle pourrait être présentée par un client privé payant. Il s’agit de deux bonnes initiatives et je sais qu’AJO examine d’autres mécanismes pour mieux surveiller les procédures judiciaires, une idée que j’appuie sans réserve.

Dans la partie sur l’assurance de la qualité, je recommande à AJO de mettre en place un processus bien défini pour retirer, le cas échéant, les avocats inscrits des listes de l’aide juridique et de conclure un protocole d’entente avec le Barreau en ce qui concerne les plaintes déposées contre des avocats. Les deux recommandations s’appliquent également au programme des causes majeures. Dans le cadre d’un contrôle par les pairs plus ciblé, que je propose également dans un chapitre précédent, il se peut que les dossiers du Comité des exceptions se prêtent à un tel exercice. Le Comité des exceptions constitue déjà une certaine forme de contrôle par les pairs et il est très respecté. Son rôle peut être étendu de façon à y inclure une fonction d’évaluation, à divers stades de la procédure judiciaire ou à la fin d’un procès, ce qui permettrait d’étudier le déroulement d’une cause et son résultat. S’il me fallait défendre l’augmentation du taux horaire ou l’établissement d’une prime pour les causes majeures, je dirais qu’il vaudrait peut-être mieux que l’une ou l’autre s’applique au stade de l’évaluation. De cette façon, elle ne servirait pas d’appât pour attirer les avocats les meilleurs et les plus chevronnés, mais récompenserait une gestion efficace et compétente des cas. Sur recommandation du Comité des exceptions,  AJO pourrait octroyer la prime à son gré.

Je note, enfin, que le procureur général a récemment demandé à l’honorable Patrick Lesage, c.r. , et au professeur Michael Code de diriger un examen des procédures de traitement des affaires criminelles complexes et de grande envergure, et de recommander des solutions en vue d’accélérer le traitement des dossiers par le système de justice et de le rendre plus efficace.  Un sujet de l’enquête portera sur les moyens d’optimiser l’utilisation efficace des ressources du système de justice.  Je m’attends donc que le rôle qu’AJO peut jouer pour atteindre cet objectif soit examiné.

f) Une fonction de recherche en matière d’accès à la justice

Le rapport McCamus envisageait un rôle de premier plan pour AJO dans les recherches portant sur l’accès à la justice7. Le rapport donnait plusieurs raisons pour justifier ce rôle. Premièrement, même si les réformes de l'aide juridique, dont changements dans la composition des modèles de prestation, permettent dans une certaine mesure de réaliser divers gains en efficience dans l'utilisation des ressources d'aide juridique, le rapport indiquait que ces gains seraient probablement faibles par rapport à ceux qui pourraient être réalisés en améliorant l'efficience et l'efficacité du système judiciaire sous-jacent grâce à des réformes appropriées touchant le fond et la procédure. Deuxièmement, l'aide juridique offre une perspective unique sur le fonctionnement des diverses composantes de tout le système judiciaire. Troisièmement, en accordant une grande priorité à ce rôle d'agent de changement, outre le rôle évident qu’il joue en matière de droits et de besoins, le nouveau régime d’aide juridique acquerrait une nouvelle légitimité et raison d'être aux yeux des résidants et des contribuables de la province, lesquels pourraient alors considérer à juste titre les dépenses de l’aide juridique comme un investissement dans la qualité de la justice pour tous dans la province. Quatrièmement, en raison de la symbiose qui existe entre l'aide juridique et tout le système judiciaire, il faut mettre l’accent sur un autre aspect : nombre de réformes du système judiciaire global ne peuvent marcher que si les parties sont représentées légalement.

Je crois qu’il est juste de dire qu’AJO a très peu fait dans le domaine de la recherche, sauf demander à des bureaux du droit criminel d’effectuer des évaluations. Il s’agissait de l’une des préoccupations de la société au moment du passage de l’ancien régime au régime actuel (question que j’ai précédemment abordée). Récemment, AJO a nommé un directeur de la recherche stratégique, montrant ainsi que la recherche ne la laissait pas indifférente.  On peut aussi signaler que l’un des organismes d’aide juridique les plus réformistes au monde, la U.K. Legal Service Commission (par l’intermédiaire de son centre de recherches en services juridiques), jugeant qu’il s’agit de l’un de ses rôles principaux, a  pris d’importantes responsabilités en matière de recherche en publiant des études empiriques sur les divers obstacles empêchant un accès équitable à la justice.

En Ontario, dans le contexte actuel, il paraît incontestable qu’AJO devrait jouer un rôle important dans la recherche afin d’examiner les modalités de nouveaux mécanismes de prestation de services (ce qu’elle n’a pas vraiment fait jusqu’à présent). Par contre, l’idée selon laquelle AJO devrait soutenir des recherches sur des aspects de tout le système de justice ou des anomalies y existant susceptibles de faire obstacle à l’accès à la justice et d’augmenter le coût des services d’aide juridique en appliquant une solution symbolique et chère à la fin du processus alors que, dans le meilleur des mondes, c’est en amont qu’il faut intervenir, me paraît problématique. Si, à l’échelle des institutions, l’analyse de la répartition des responsabilités en matière de recherches sur les questions de l’accès à la justice n’est pas suffisamment fouillée dans le rapport McManus et si je reconnais qu’il ne serait pas normal qu’un organisme subventionné par l’État comme AJO joue le rôle de mouche du coche en exposant les anomalies et les carences de tout le système de justice et celui d’agent provocateuren exerçant des pressions pour que celles-ci soient corrigées, il n’en reste pas moins qu’elle pourrait participer de façon constructive à de telles initiatives de recherche. Comme je l’ai signalé précédemment, AJO supervise un système décentralisé de prestation de services d’aide juridique qui est, en puissance tout au moins, une source insoupçonnée de renseignements sur ce qui fonctionne bien ou moins bien dans le reste du système de justice. Il faut mettre en place des mécanismes qui permettent de recueillir ces renseignements et les porter à l’attention du ministère du Procureur général. Dans certains cas, le ministère et AJO pourraient parrainer conjointement des recherches sur les problèmes réels ou perçus dans les différents volets du système de justice. Si on compare l’expérience de divers régimes, on se rend compte que, si ces derniers effectuent des recherches axées sur la réforme de certains aspects du système judiciaire sans y faire participer activement les participants, mais les mobilisent plutôt après coup dans le cadre du processus de mise en œuvre de la réforme, celle-ci se solde souvent par un échec8.  Il est intéressant d’évoquer les initiatives en Ontario qui ont porté fruit à cet égard.  Par exemple, le concept des tribunaux unifiés de la famille (TUF), d’abord lancé à titre de programme pilote à Hamilton, ayant fait ses preuves, il a été appliqué dans plusieurs autres régions de la province (bien qu’on puisse regretter que cette expansion ait été interrompue en raison apparemment du refus du gouvernement fédéral de s’engager à allouer les ressources voulues à l’entreprise).

Le comité d’examen McCamus a indiqué dans son rapport que plusieurs secteurs du système de justice, notamment le système de justice pénale, les actions judiciaires relevant du droit de la famille et de l’immigration, dans lesquels il existe des anomalies ont été portés à son attention et que des parties qui connaissent d’expérience ces systèmes lui ont proposé d’y apporter diverses réformes. Quoique le groupe de travail n’ait pas tenté d’évaluer le bien-fondé de ces propositions, il signale que les idées pour améliorer le fonctionnement général du système de justice ne manquent pas. Ces idées relèvent souvent de l’expérimentation et ne nécessitent pas obligatoirement de grands chambardements dans tout le système, comme le Projet d'intégration du système judiciaire dans lequel s’est engagé le gouvernement de l’Ontario et qui a été un échec retentissant.

Indépendamment des mécanismes institutionnels qui conviennent pour promouvoir le type de recherche fondée sur l’expérience dans le tout le système de justice, trois éléments sont clairs : 1) il n’y a pas suffisamment de recherches de ce type en cours; 2) AJO a un rôle constructif et important à jouer dans de telles recherches, ne serait-ce que pour signaler à l’avance les défaillances du système, ou de manière plus ambitieuse, comme partenaire dans le parrainage de la recherche du ministère du Procureur général et des autres intervenants du système judiciaire (notamment la Commission du droit de l’Ontario récemment reconstituée); et 3) ces recherches devraient normalement faire partie du domaine public. Le parrainage ou le coparrainage d’une série de documents de travail sur l’accès à la justice, que le public pourrait consulter pour avoir connaissance des résultats de recherches axées sur des preuves, provoquerait davantage de discussions et de débats publics sur l’accès à la justice et la primauté du droit en tant qu’idéaux dans la province, et serait à ce titre une excellente initiative.

g) Rôle du conseil d’administration d’AJO

J’en arrive maintenant à la question du rôle que joue le conseil d’administration d’AJO en tant que dernier décideur dans l’administration du régime d’aide juridique. Comme je l’ai indiqué précédemment, personne n’a prôné pendant l’examen une révision radicale de l’actuelle structure de gestion en place à AJO.  De mon côté, si je ne pense pas qu’il existe d’arguments justifiant ce genre de révision, la structure du conseil d’administration et le système de nomination de ses membres pourraient sans doute faire l’objet de certaines améliorations. Toutefois, même si certains des intervenants que j’ai rencontrés me l’ont suggéré, je ne crois pas qu’il soit indiqué que le conseil d’administration compte des représentants des principaux intervenants du système auxquels un certain nombre de sièges seraient attribués et qui éliraient ou nommeraient leurs propres représentants à ces sièges ou fourniraient au procureur général une liste des noms parmi lesquels il serait tenu de choisir. Tout d’abord, au moment de la conception de la structure d’un tel conseil d’administration, il y aurait inévitablement d’interminables querelles pleines d’acrimonie pour déterminer qui devrait être autorisé à siéger au conseil, et à quel titre. Deuxièmement, il est indispensable que le conseil d’administration ait une optique large de son mandat, axée sur l’intérêt général. Or, un conseil représentatif militerait probablement exactement dans la direction opposée en encourageant un certain chauvinisme dans la promotion des intérêts des divers intervenants. À l’heure actuelle, le procureur général nomme cinq membres au conseil à partir d’une liste que lui fournit le Barreau du Haut-Canada (BHC). Cette pratique a été mise en place, semble-t-il, lorsque le BHC fournissait au procureur général trois noms pour chaque siège vacant parmi les cinq sièges du conseil attribués au BHC. Le procureur général nomme librement les cinq autres membres du conseil, sous réserve de respecter son obligation en vertu de la Loi sur les services d’aide juridique de veiller à ce que le conseil dans son ensemble ait des connaissances, des compétences et de l’expérience dans les domaines et les questions suivantes :

  • gestion des affaires,
  • fonctionnement des tribunaux judiciaires et administratifs,
  • fonctionnement des cliniques juridiques,
  • besoins juridiques particuliers et situation sociale des particuliers à faible revenu et des collectivités défavorisées.

Si certaines personnes que j’ai rencontrées m’ont laissé entendre qu’il était anachronique que le BHC ait la prérogative de nommer la moitié des candidats au conseil, ce point de vue ne me convainc pas. Il est primordial de maintenir, voire de consolider à l’avenir, l’engagement (déjà amoindri) des avocats praticiens envers le régime d’aide juridique. En veillant à ce qu’ils soient bien représentés au conseil, nous encourageons à mon avis l’atteinte de ce but, surtout si le procureur général a la latitude (comme c’est le cas à l’heure actuelle) de choisir les membres qu’il nomme à partir de la liste de candidats que lui propose le Barreau. Quant aux nominations libres que le procureur général doit faire en vertu de la loi, je crois que la qualité des personnes désignées, quoique généralement excellente, a été quelque peu inégale. Je remarque, en particulier, que le conseil d’administration d’AJO n’a jamais eu de membre possédant une grande expérience, que ce soit dans le secteur public ou dans le secteur privé, de la gestion d’importants programmes de dépenses de plusieurs millions de dollars, ce qui me semble très regrettable. À la U.K. Legal Services Commission, en revanche, la valeur de ce genre de nominations étant largement reconnue, celles-ci sont aujourd’hui courantes. Je remarque également qu’on se s’est pas assez attachés à ce que les intérêts et l’optique des demandeurs (par rapport à ceux des fournisseurs) soient bien représentés au conseil. Or, l’optique de cadres issus d’organismes comme Centraide pourrait être fort intéressante. De plus, si l’idée d’intégrer davantage les services juridiques et les services sociaux destinés aux Ontariens à faible revenu est acceptée, la nomination d’un haut-fonctionnaire du ministère des Services sociaux et communautaires, ministère chargé d’autres programmes sociaux destinés aux Ontariens à faible revenu, permettrait d’avoir une autre optique utile. On a aussi porté à mon attention le fait que le ministère du Procureur général n’a pas toujours été en mesure de nommer en temps opportun de nouveaux membres au conseil pour remplacer ceux dont le mandat avait expiré ou qui avaient quitté le conseil, en raison de leur départ à la retraite ou de leur démission.

Pour résoudre ces diverses questions, il serait peut-être utile que le procureur général envisage de former un Comité consultatif, qui pourrait se composer du sous-procureur général, du sous-procureur général adjoint responsable de l’aide juridique, du président d’AJO (sauf lorsque son remplacement est en question) et peut-être d’un éminent juge à la retraite, auquel incomberait la nomination des membres du conseil d’administration d’AJO et qui inviterait périodiquement la population à émettre des suggestions ou à présenter des candidats au conseil et convierait des particuliers à lui faire part d’idées inédites. Le Comité consultatif maintiendrait une banque de candidats qualifiés, de sorte qu’en cas de vacance au conseil, il ne faille pas lancer le processus de recherche à partir du début. Le comité consultatif pourrait alors proposer un certain nombre de candidats au procureur général avec une brève évaluation de leurs qualifications. Le procureur général aurait donc toute la latitude de choisir parmi les candidats qualifiés, y compris parmi ceux qu’il a lui-même proposés au comité. Il sera particulièrement important de renforcer le conseil d’administration de toutes ces différentes manières si, comme je l’ai proposé, hormis l’allocation des ressources à tout le régime d’aide juridique qui lui incombe à l’heure actuelle, lui est aussi confiée la gestion des tarifs.

h) Transparence et responsabilité

Je traite brièvement une dernière question : les activités et les prises de décisions d’AJO sont-elles suffisamment transparentes et justiciables par rapport aux préceptes actuels régissant une bonne administration publique? Premièrement, comme je l’ai déjà indiqué, le procureur général est responsable en dernier ressort de la nomination de tous les membres du conseil d’administration.  Deuxièmement, AJO doit publier un rapport annuel énonçant les activités qu’elle prévoit au cours de l’exercice ainsi que ses états financiers, lesquels sont assujettis à une vérification par le vérificateur général. Troisièmement, AJO négocie périodiquement un protocole d’entente (PE) avec le ministère du Procureur général. Conformément au PE, la société doit rendre compte de la façon dont sont dépensés les fonds publics et satisfaire à son mandat en fournissant au procureur général :

  • ses plans annuels d’activités;
  • des plans stratégiques pluriannuels;
  • un énoncé annuel de ses politiques et de ses priorités en matière de prestation de services d’aide juridique;
  • un énoncé annuel de ses politiques et de ses objectifs en matière de placement;
  • les ordres du jour des réunions;
  • les normes de rendement;
  • tout autre élément qu’exige le gouvernement.

AJO doit aussi fournir au procureur général des rapports financiers trimestriels sur son fonds de réserve pour éventualités. Quatrièmement, AJO est assujettie à un cycle budgétaire continu de trois ans, pendant lequel elle doit remettre chaque année au ministère du Procureur général ses prévisions budgétaires à des fins d’approbation. Enfin, au cas où le procureur général estime que le conseil d’administration ne s’acquitte pas comme il le doit de ses responsabilités, il a le pouvoir en vertu de la Loi sur les services d’aide juridique de dissoudre le conseil et de nommer un administrateur.

Il n’est pas évident que d’autres formes de transparence et de reddition de comptes s’imposent.  J’ai soulevé brièvement dans des discussions avec quelques groupes la possibilité de modifier la Loi sur les services d’aide juridique pour conférer officiellement au procureur général le pouvoir d’émettre des directives publiques.  Certains ministres peuvent déjà exercer ce genre de pouvoir à l’égard de certains organismes publics (des organismes de réglementation en général), c’est-à-dire qu’ils peuvent émettre une directive publique, qui est déposée devant la législature et est normalement assujettie à l’approbation du législateur, prescrivant à l’organisme de poursuivre certains objectifs en matière de politique. Cette idée n’a semblé susciter aucun enthousiasme ou appui, et je ne l’approfondirai donc pas ici.

III. GESTION EXTERNE

AJO est régulièrement en contact avec un certain nombre d’organismes externes ou d’intervenants. J’examine brièvement quelques-unes de ses plus importantes relations.

a) Cliniques communautaires d’aide juridique

Comme je l’ai précédemment signalé, il existe maintenant 80 cliniques d’aide juridique dans la province, dont 18 cliniques spécialisées. Bien qu’on parle en général du « réseau de cliniques », la question de savoir si les cliniques forment dans les faits9 une structure cohérente suscite des débats. Pour savoir si ces cliniques sont réparties au mieux dans toute la province et s’il y a une gamme idéale de cliniques spécialisées ayant des mandats appropriés, une évaluation continue s’impose, car on ne peut pas simplement présumer qu’il s’agit là du résultat optimal découlant des politiques adoptées ou des décisions prises dans le passé. Plus généralement et plus fondamentalement, la question se pose de savoir si les cliniques forment une structure cohérente pour assurer la prestation de services d’aide juridique aux personnes démunies de l’Ontario. Chaque clinique a un conseil d’administration dont les membres sont élus sur place et qui fixe ses priorités, et les cliniques protègent contre vent et marée leur autonomie institutionnelle, ce qui crée des tensions importantes avec AJO. Les cliniques ont tendance à se plaindre de la microgestion, des tracasseries administratives excessives, des efforts importuns d’AJO pour leur imposer des programmes d’assurance de la qualité. Elles regrettent aussi qu’AJO ne se rende pas suffisamment compte qu’il est important qu’elles fixent leurs propres priorités dans le cadre de leurs structures de gouvernance locales. De son côté, AJO considère qu’il serait irresponsable de sa part de s’acquitter des fonctions que lui confère la loi en se limitant à signer de temps à autre des chèques aux cliniques et à supposer que celles-ci dépensent l’argent à bon escient. Selon elle, donc, il y a lieu de mettre en place des mesures de base en matière d’assurance de la qualité, comme c’est le cas pour le système des certificats, et de s’assurer que les priorités fixées localement par les cliniques constituent tout de même un système cohérent de prestations de services, non seulement pour l’ensemble des différents services offerts par les cliniques elles-mêmes, mais aussi par rapport aux objectifs plus stratégiques des différents volets de tout le système mixte d’aide juridique qui s’est développé en Ontario au cours des décennies (bien qu’au coup par coup). Il est probable qu’à l’avenir il sera encore plus difficile de déterminer quel rôle stratégique doivent jouer les cliniques dans l’ensemble du régime d’aide juridique, si mes recommandations (développées précédemment dans le présent rapport) sont acceptées, car il se pourrait qu’il faille se concentrer davantage sur l’intégration des services ainsi que sur la prestation d’une gamme de services d’aide juridique sans examen des ressources pour tous les Ontariennes et Ontariens. En poursuivant ces deux objectifs, les cliniques deviennent un élément constitutif déterminant de ce concept plus élargi des services d’aide juridique.

Au tout début, AJO a négocié un protocole d’entente (PE) avec l’association des cliniques juridiques communautaires de l’Ontario qui régit les relations entre AJO et chaque clinique du réseau. Toutefois, ce PE respecte un modèle normalisé et pourrait ne pas être suffisamment adapté au rôle distinctif et particulier de chaque clinique. En vertu de la Loi sur les services d’aide juridique, AJO a le pouvoir d’imposer des conditions au financement des cliniques, conditions qui peuvent être considérées comme limitant l’autonomie des cliniques pour déterminer leurs priorités en matière de service. Il est probable que l’imposition unilatérale, de haut en bas ou de manière contraignante de ces conditions par AJO est une source de graves frictions avec les cliniques. Il paraît donc impératif qu’AJO et l’association des cliniques juridiques communautaires, et probablement les cliniques individuelles, dialoguent continuellement et discutent à fond de leur rôle respectif dans l’ensemble du régime d’aide juridique, selon une vision stratégique plus large. Même si ce dialogue risque d’être tendu à certains moments, je ne vois pas comment AJO et les cliniques peuvent l’éviter, compte tenu de leurs responsabilités.

b) Sociétés étudiantes d'aide juridique

Au cours de l’exercice financier 2006-2007, sur les quelque 3 800 étudiants en droit inscrits dans les six facultés de droit de l’Ontario, 985 ont participé au programme des sociétés étudiantes d’aide juridique. Les six cliniques d’étudiants en droit de la province se sont plaintes, parfois avec raison, qu’on les considère comme des acteurs mineurs ou périphériques dans le régime d’aide juridique de la province, et qu’elles sont quelquefois traitées moins favorablement en terme d’allocation budgétaire que les autres cliniques juridiques communautaires, en dépit de leur rôle de fournisseurs de services et d’enseignants auprès de la prochaine génération d’avocats des services juridiques, des fonctionnaires, des juges, des politiciens et des universitaires, double rôle qui absorbe beaucoup de leur temps. De plus, les sociétés étudiantes d'aide juridiqueprotestent, encore une fois avec quelque raison, qu’AJO n’apprécie pas suffisamment le rôle directeur qu’elles jouent dans la promotion d’une plus grande intégration des services d’aide juridique. Aide juridique Ontario aurait intérêt à se préoccuper davantage de sa relation avec les sociétés étudiantes d'aide juridique et à mieux définir le rôle qu’elles peuvent jouer et joueront dans l’ensemble du régime d’aide juridique de la province. De moins, AJO ne devrait pas traiter les sociétés étudiantes d'aide juridique moins favorablement que les cliniques dans ses allocations budgétaires; une subvention annuelle modeste, pour permettre au personnel dirigeant des sociétés étudiantes d'aide juridique de se rencontrer et de discuter des pratiques exemplaires et des défis communs, serait une façon de reconnaître le rôle unique qu’elles jouent dans le régime d’aide juridique.

c) Pro Bono Law Ontario

Créé il y a une huitaine d’années, Pro Bono Law Ontario est un organisme privé, à but non lucratif, dirigé par des juges et des avocats plaidants, qui, en appliquant des critères d’admissibilité relativement peu exigeants et souples, vise à convaincre des avocats du secteur privé d’offrir volontairement des services juridiques, surtout au civil, à des personnes impliquées dans des poursuites civiles devant la Cour des petites créances ou la Cour supérieure. Jusqu’à présent, Pro Bono Law Ontario a lancé à petite échelle une série impressionnante de programmes pilotes, qui fait appel aux services bénévoles d’avocats de cabinets importants, en particulier à Toronto. AJO travaille en partenariat avec Pro Bono Law Ontario à quelques-unes de ses initiatives, ce qui laisse entrevoir la possibilité d’associations encore plus ambitieuses à l’avenir,  en particulier dans le secteur des procès au civil, secteur qui, hormis les affaires relevant du droit de la famille et du droit de la pauvreté, dont s’occupent les cliniques, échappe largement au régime d’aide juridique. AJO devrait s’orienter à l’avenir vers une utilisation plus stratégique de ses ressources en formant des partenariats avec des organismes à but non lucratif et des organismes communautaires, comme Pro Bono Law Ontario.

d) Fondation du droit de l'Ontario

La Fondation du droit de l'Ontario, en vertu de ses statuts, doit remettre 75 pour 100 de ses recettes annuelles à AJO. Comme ces recettes représentent les intérêts sur les fonds fiduciaires des avocats, elles sont fonction du volume des activités économiques de la province et des taux d’intérêt en vigueur, et par conséquent très variables; au cours des dernières années, les revenus ont varié de 20 à 50 millions de dollars par an, ce qui a forcé quelquefois AJO à réduire abruptement en cours d’année les dépenses liées à la délivrance des certificats, car la Fondation du droit de l'Ontario ne lui versait pas autant qu’elle escomptait.  Ces modifications soudaines de la politique ne sont souhaitables ni pour les clients ni pour les fournisseurs de services. Selon AJO, la Fondation du droit de l'Ontario ne se montre pas disposée à parler des prévisions des recettes. Quant à la Fondation du droit de l'Ontario, elle reproche à AJO de ne pas avoir adopté non plus de modèle des revenus prévisionnel ou de modèle de pondération et, accessoirement, de compter le un modèle de prévisions élargi élaboré au gouvernement de l’Ontario. AJO et la Fondation du droit de l'Ontario pourraient entretenir des rapports de collaboration pour élaborer un modèle quelconque de prévisions (comme le reconnaît AJO dans les observations qu’elle m’a faites).

Hormis des prévisions plus précises des revenus en provenance de cette source, AJO pourrait également garder un fonds de réserve pour éventualités, en prévision de fluctuations à court terme des revenus. À l’heure actuelle, AJO maintient un fonds de réserve pour éventualités d’environ 20 millions de dollars. Étant donné que dans le passé les revenus qu’AJO a reçus de la Fondation du droit de l'Ontario ont été très variables, ce fonds de réserve n’est peut-être pas suffisant compte tenu des fluctuations des revenus en provenance de la Fondation du droit de l'Ontario, et à plus forte raison des fluctuations de demandes de certificats. Les demandes de certificats augmentent en cas de ralentissement économique, alors que les revenus en provenance de la Fondation du droit de l'Ontario baissent. Ces questions exigent qu’AJO y prête plus sérieusement attention à l’avenir qu’elle ne l’a fait jusqu’à présent. 

e) Barreau du Haut-Canada

En sa qualité d’organisme de réglementation de la profession d’avocat en Ontario, le Barreau du Haut-Canada (BHC) joue plusieurs rôles importants dans la structuration des services d’aide juridique fournis aux citoyens de cette province. En plus de son rôle dans la nomination des cinq membres du conseil d’administration d’AJO, les autres politiques qu’il poursuit ont des conséquences directes sur le fonctionnement des programmes d’aide juridique. J’ai signalé ci-dessus que le BHC est le principal responsable de l’administration du système disciplinaire des avocats, et qu’à cet égard les rôles respectifs d’AJO et du BHC dans le maintien de normes de qualité adéquates comportent des ambiguïtés, auxquelles les deux organismes devront rapidement trouver une solution à l’avenir, peut-être en négociant un protocole d’entente. De plus, le BHC est devenu depuis peu responsable de la réglementation des parajuristes, notamment en délivrant des permis aux nouveaux techniciens. Les parajuristes jouant à l’heure actuelle un rôle important dans la prestation des services d’aide juridique, il incombe donc à AJO et au BHC de s’assurer conjointement que toutes les occasions de faire pleinement appel à cette précieuse ressource humaine sont saisies.

f) Ministère du Procureur général

J’ai signalé précédemment divers points importants d’interaction ou d’intersection, présents ou potentiels, entre AJO et le ministère du Procureur général – en particulier, les mécanismes d’obligation de rendre des comptes et les responsabilités en matière de recherche. Toutefois, la relation la plus importante d'AJO est sa relation financière avec le ministère du Procureur général et, par l’intermédiaire du ministère, le conseil des ministres et le gouvernement de l’Ontario. Si, comme je le propose, la gestion des tarifs est confiée à AJO, cette relation deviendra encore plus cruciale. Je suppose que, pour le moment tout au moins, les critères d’admissibilité financière et les modifications apportées à ces critères continueront de relever de la responsabilité du ministère du Procureur général et du gouvernement de l’Ontario, comme c’est le cas pour d’autres programmes sociaux se fondant sur des critères de revenus, quoique cela n’interdise pas et ne doive pas interdire un processus permanent plus rationnel de révision de ces critères et une participation importante d’AJO au processus.

Pour ce qui est des critères d’admissibilité, des tarifs et de la rétribution des avocats salariés, les rajustements pourraient être apportés tous les trois ans, alors que les autres pourraient être traités dans les prévisions budgétaires annuelles. À mon avis, dans l’intérêt de la transparence et de l’obligation de rendre compte, AJO et le gouvernement, à la suite des révisions triennales des critères d’admissibilité, des tarifs et des salaires du personnel, devraient rendre public le dossier des dépenses additionnelles présenté par AJO, de sorte que les citoyens de la province puissent déterminer si la réponse du gouvernement convient ou pas. Afin de réduire la portée des négociations annuelles concernant les augmentations budgétaires, un engagement global par le gouvernement de maintenir au moins le niveau actuel du budget en termes réels sur un cycle de trois ans en l’augmentant au moyen des taux d’inflation appropriés, moins 1 pour 100 pour refléter la promesse d’augmentation de productivité d’AJO, ferait en sorte qu’AJO aurait le fardeau de justifier les augmentations demandées au-delà de ce niveau, soit en invoquant les changements dans la demande ou l’offre des services couverts, ou des innovations proposées dans les services.

Ces réalignements annuels de l’enveloppe budgétaire d’AJO, en fonction de l’inflation, réduiraient davantage le nombre de facteurs à évaluer lors des révisions triennales, le taux d’inflation ayant déjà été pris en compte dans les ajustements budgétaires annuels.

Finalement, afin de parer contre toute désaffection de la part des principaux intervenants du régime d’aide juridique à l’égard de l'idéal de l'égalité devant la loi, je recommande que tous les cinq ans environ, et en principe avant un changement à la direction d’AJO (nomination d’un nouveau président), le procureur général ordonne la tenue d’un examen similaire à celui que j’ai entrepris, et que ce dernier serve de contexte pour trouver un nouveau président (comme c’est le cas dans plusieurs autres institutions du secteur public, notamment les hôpitaux et les universités). Évidemment, de telles révisions doivent faire partie du domaine public, de sorte que l’ensemble des citoyens de l’Ontario puisse recevoir un bulletin périodique faisant état des réalisations du régime d’aide juridique dans sa poursuite de son l'idéal de l'égalité devant la loi.

g) Le gouvernement fédéral

Le gouvernement fédéral exerce des compétences de premier plan dans le secteur du  droit criminel, du droit de la famille et du droit de l’immigration; pourtant, depuis une dizaine d’années, il s’est de plus en plus délesté de la responsabilité qui lui revient d’assurer l’accès à la justice dans ces domaines du droit, ce qui se traduit par une baisse réelle de son aide financière au régime d’aide juridique de l’Ontario. Le gouvernement fédéral octroie à l’heure actuelle 16 millions de dollars de moins (en dollars indexés) au régime d’aide juridique de l’Ontario qu’il y a dix ans. De plus, le gouvernement provincial a récemment annoncé un investissement additionnel de 51 millions échelonné sur trois ans. Il faudrait que le gouvernement provincial exerce des pressions sur le gouvernement fédéral pour qu’il remplisse ses responsabilités et prenne en charge une importante part des fonds supplémentaires nécessaires au financement d’un régime d’aide juridique fort et durable en Ontario.


  1. Voir Ron Daniels et Michael Trebilcock, Rethinking the Welfare State: The Prospects for Government by Voucher (London: Routledge, 2005) c. 5.
  2. Dans un rapport publié le 26 février 2008, l’ombudsman de l’Ontario a conclu que des changements structurels étaient requis à AJO pour assurer une gestion adéquate des dossiers sans certificat, mais il a noté qu’AJO semblait être sur la bonne voie. Voir « Le fiasco de l’affaire Wills » - Enquête sur le rôle d’Aide juridique Ontario dans le financement de la défense au criminel de Richard Wills, Rapport de l’ombudsman, février 2008, pages 83-84.
  3. Voir Deloitte et Touche, Program Evaluation of the Administrative Components of Legal Aid Ontario, mars 2003.
  4. Voir Michael Trebilcock, « Regulating Legal Competence, » (2001) 34 Revue canadienne du droit de commerce 444.
  5. Règl. Ont. 107/99, art. 5.
  6. Voir le juge Michael Moldaver, “Long Criminal Trials:  Masters of a System They are Meant to Serve” (2006) 32 C.R. (6th) 316; Michael Code, “Law Reform Initiatives Relating to the Mega Trial Phenomenon”.
  7. Chapitre 6.
  8. Voir Malcolm Feeley, Court Reform on Trial: Why Simple Solutions Fail (N.Y.: Basic Books, 1983).
  9. Voir Deloitte, Community Legal Clinics and Student Legal Aid Services, octobre 2004.