Chapitre VIII L'avenir du système de certificats : La gestion des tarifs de l'aide juridique

I. INTRODUCTION

Au cours de mes consultations auprès de groupes d’intervenants, aucune question n’a fait l’objet de plus d’attention et de critiques que la gestion des tarifs de l'aide juridique, soit plus précisément les taux horaires et, dans une moindre mesure, le temps maximal alloué à des instances judiciaires particulières et les allocations maximales s’appliquant aux déboursements et aux déplacements. De toute évidence, leur taux de rémunération horaire suscite chez les avocats du secteur privé acceptant des certificats d’aide juridique un sentiment de colère, auquel s’ajoutait un sentiment d'aliénation à l’égard du régime d’aide juridique. Ces avocats expriment non seulement ouvertement leurs opinions, mais ils n’hésitent pas non plus à quitter de plus en plus le régime. En ce qui concerne donc les départs, l’expression des insatisfactions et la fidélité1, le système de certificats est mal en point. Le fait que les avocats du secteur privé soient de moins en moins disposés à fournir des services d'aide juridique remet fondamentalement en question la viabilité du régime d’aide juridique actuel. Cette question urgente nécessite une attention immédiate. Dans le cadre de mon mandat, je dois examiner « des solutions de rechange au processus actuel d'établissement des tarifs, dont des méthodes pour procéder régulièrement à une évaluation du taux horaire de rémunération des avocats qui fournissent des services d'aide juridique en vue de le fixer ou de le modifier. »

Les tarifs de l'aide juridique existent depuis longtemps en Ontario. On en trouve un examen détaillé dans le rapport préparé en 2000 par le groupe de travail Holden-Kaufman pour Aide juridique Ontario, et un court résumé dans l’annexe au présent chapitre (ainsi qu’un examen succinct d’expériences comparables ailleurs). En bref, le tarif de l'aide juridique a été établi par la Loi de 1967 sur l'aide juridique pour payer à même les deniers publics les honoraires des avocats qui offrent des services d'aide juridique dans le cadre du système de certificats. On visait à faire correspondre approximativement le tarif aux modestes honoraires que les avocats comptaient à un client qui avait les moyens de les payer, mais qui aurait eu des difficultés à payer un montant supérieur (« test du client ayant des moyens modestes »). Avant la mise en place du réseau de cliniques vers la fin des années 1970, le modèle fondé exclusivement sur les certificats (judicare) était le seul mode de prestation de services d'aide juridique.

Le tarif, le nombre maximal d’heures allouées pour régler diverses instances et les allocations maximales s’appliquant à différentes dépenses connexes, comme les déboursements et les déplacements, sont énoncés dans un règlement compliqué adopté par le lieutenant-gouverneur en conseil. Bien que le tarif et sa structure aient été périodiquement révisés, de longues périodes se sont souvent écoulées sans qu’ils fassent l’objet d’un examen en profondeur. Ainsi, de 1987 à 2001, les tarifs horaires des avocats fournissant des services d'aide juridique n’ont pas changé. Toutefois, au cours des dernières années, les tarifs ont augmenté d'environ 16 pour cent à la suite de plusieurs petites modifications. En 2006-2007, les tarifs s’appliquant aux services d'aide juridique dans le cadre du programme de certificats étaient les suivants :

  • Première catégorie (0 – 4 ans) 77,56 $
  • Deuxième catégorie (4 – 10 ans) 87,26 $
  • Troisième catégorie (+ 10 ans) 96,95 $

Dans les observations que j'ai reçues et lors des consultations que j’ai tenues avec différents groupes d’intervenants, il a été constamment question de l'insuffisance de ces tarifs horaires.  Par ailleurs, compte tenu de la complexité croissante d’un grand nombre de causes traitées en vertu du programme de certificats d'aide juridique, un certain nombre d’inquiétudes ont été exprimées quant au nombre maximal d’heures de travail autorisé pour différentes instances judiciaires, en vertu du règlement fixant les tarifs (une question que je ne me sens pas d’examiner en détail dans le présent document).

Dans ses observations, Aide juridique Ontario a souligné que les faibles tarifs ont une incidence sur le nombre d’avocats qui accepte de participer au régime. De 1999 à 2007, le nombre des avocats du secteur privé qui fournissent des services d'aide juridique a continué de diminuer, nonobstant l’augmentation des tarifs et du nombre de certificats délivré  pendant ces années.

  • De 1999-2000 à 2006-2007, le nombre d'avocats que rémunère Aide juridique Ontario a accusé une baisse de 16 pour cent (de 4 932 à 4 119).
  • De 1999-2000 à 2006-2007, le nombre de criminalistes que rémunère Aide juridique Ontario a accusé une baisse de 14 pour cent (de 2 875 à 2 460).
  • De 1999-2000 à 2006-2007, le nombre d'avocats spécialistes du droit de la famille que rémunère Aide juridique Ontario a accusé une baisse de 29 pour cent (de 2 964 à 2 109).

Selon les données d’Aide juridique Ontario, le nombre d’avocats qui fournissent des services d’aide juridique « diminue » aussi considérablement à mesure que ces derniers acquièrent de l'expérience. Encore une fois, cette tendance est surtout marquée dans le domaine du droit de la famille. Ainsi, en 1999-2000, il y avait dans la « première catégorie » (de 0 à 4 ans d'expérience) 855 avocats qui fournissaient des services d'aide juridique relevant du droit de la famille par voie de certificats par rapport à 722 avocats dans la  deuxième catégorie (de 4 à 10 ans d'expérience). En 2006-2007, il y avait seulement 392 avocats comptant de 4 à 10 ans d’expérience qui fournissaient des services d'aide juridique relevant du droit de la famille par voie de certificats, ce qui représente une baisse de 46 pour cent.

Les statistiques sur l’ancienneté et une analyse de la « composition des participants » (quantité de travail effectuée selon les différentes catégories d’avocats qui font du travail d'aide juridique) montrent à quel point la viabilité du programme de certificats, surtout dans le domaine du droit de la famille, est en danger. Les données d’Aide juridique Ontario montrent qu’un petit nombre d’avocats spécialistes du droit de la famille assure la majorité des services d'aide juridique dans ce domaine. En 2006-2007, on peut dire que seuls 11 pour cent des avocats spécialistes du droit de la famille que rémunère Aide juridique Ontario comptaient un nombre important de clients de l'aide juridique, puisqu’ils ont accepté plus de 60 certificats au cours de l'année (une moyenne de plus de cinq certificats par mois). En revanche, 60 pour cent des avocats spécialisés dans le droit de la famille que rémunère Aide juridique Ontario ont accepté moins de 12 certificats pendant l’année (une moyenne de moins d’un certificat par mois.) Dans le domaine du droit criminel, les données d’Aide juridique Ontario montrent qu’un assez grand nombre d’avocats criminalistes chevronnés assure la majorité des services d'aide juridique relevant du droit criminel. En 2006-2007, 22 pour cent des criminalistes que rémunère Aide juridique Ontario avaient un grand nombre de clients de l'aide juridique, c’est-à-dire qu’ils ont accepté plus de 60 certificats pendant l'année. Par contre, 50 pour cent des avocats criminalistes que rémunère Aide juridique Ontario ont accepté moins de 12 certificats pendant l’année.

Dans les deux cas, Aide juridique Ontario compte sur un petit nombre d’avocats chevronnés pour assurer la majorité des services d'aide juridique. Dans le domaine du droit de la famille, plus de la moitié (52 pour cent) des avocats qui compte un bon nombre de clients de l'aide juridique a plus de 10 ans d'expérience. Dans le domaine du droit criminel, le pourcentage est plus élevé (61 pour cent).

Le fait d’utiliser un petit nombre d'avocats chevronnés pour assurer la majorité des services dans le cadre du programme de certificats d’aide juridique pose des risques, même si l’on tient compte des avantages que comportent leur expérience et compétences spécialisées. Il suffirait d’une légère baisse du nombre d’avocats pour que les services offerts aux clients en pâtissent beaucoup. La perte d’un grand nombre d'avocats dans les petites collectivités ou dans les communautés rurales entraînerait donc de graves conséquences.

En outre, les données indiquent, ce qui est aussi important, que le régime d’aide juridique n'attire pas suffisamment de jeunes avocats pour remplacer les avocats chevronnés qui représentent aujourd’hui la majorité des avocats avec lesquels Aide juridique Ontario traite. La situation est particulièrement grave dans le domaine du droit de la famille. En 2006-2007, il y avait en Ontario 58 avocats spécialistes du droit de la famille dans la première catégorie et 56 dans la deuxième (moins de dix ans d'expérience) qui comptaient un bon nombre de clients de l'aide juridique. En d'autres termes, il y avait une centaine de jeunes avocats spécialistes du droit de la famille en Ontario qui comptaient un bon nombre de clients de l'aide juridique. Ce chiffre est minuscule, si on considère la superficie et la diversité de l’Ontario. En revanche, il y a un plus grand nombre de jeunes avocats criminalistes qui a un bon nombre de clients de l’aide juridique. En 2006-2007, il y avait 214 criminalistes appartenant à ces catégories (105 pour la première et 109 pour la deuxième).

Afin de donner un aperçu de la situation, le budget d’Aide juridique Ontario se monte à environ 325 millions de dollars, le programme de certificats lui en grugeant 60 pour cent par an (environ 200 millions de dollars). En vertu de la Loi de 1998 sur les services d'aide juridique, qui a créé Aide juridique Ontario, le mandat de l’organisme est « de créer et d’administrer un système efficient et efficace par rapport au coût pour fournir des services d’aide juridique de haute qualité aux particuliers à faible revenu de l’Ontario » et « de tenir compte du fait que les avocats du secteur privé jouent un rôle de premier plan dans la prestation de services d’aide juridique dans les domaines du droit criminel et du droit de la famille » et « que les cliniques jouent un rôle de premier plan dans la prestation de services d’aide juridique dans le domaine du droit de la pauvreté ».

En outre, toujours à propos des tarifs actuels, je note qu’en 2000 le groupe de travail Holden-Kaufman (dont j’ai fait partie à titre de directeur de la recherche) a découvert en élaborant divers indicateurs de comparaison quantitatifs que les tarifs horaires de l'aide juridique indexés sur l’inflation avaient continué à baisser depuis la restructuration des tarifs en 1986 et qu’ils n’avaient jamais atteint, si l'on tenait compte de l'inflation, les niveaux antérieurs à 1974. Le rapport soulignait également qu’au cours de cette période, le revenu moyen net des avocats du secteur privé travaillant à leur compte en Ontario et celui d'autres professionnels du secteur juridique, comme les juges nommés par le gouvernement fédéral ou provincial ou les avocats de la Couronne, ont enregistré une forte hausse. En outre, le rapport indiquait que, d’après un sondage mené auprès d’avocats du secteur privé, le tarif de l’aide juridique s’appliquant à de nombreux services pris en charge par le programme de certificats est très (voire dans certains cas extrêmement) inférieur aux tarifs des avocats qui fournissent des services similaires à des clients aux modestes moyens. Le rapport souligne aussi qu’en Ontario, le nombre d’avocats en exercice par tranche de 10 000 habitants est passé de 11,1 en 1978 à 14,8 en 1999, alors que celui des avocats rémunérés par Aide juridique Ontario dans le cadre du programme de certificats est tombé de 6,0 à 3,6 au cours de la même période. Fort de ces données, le groupe de travail Holden-Kaufman a recommandé d’augmenter les tarifs et de les fixer à de 105 $ à 140 $ l’heure, selon l’expérience des avocats qui offrent ces services. Depuis 2002, la hausse de 16 pour cent des tarifs a permis de limiter le tendance à la baisse, mais ne l’a d’aucune manière retournée.

Dans l’analyse de rentabilisation de la réforme des tarifs qu’elle a présentée au Procureur général en novembre 2001, Aide juridique Ontario soulignait que les organisations membres du groupe de travail sur le tarif de l’aide juridique, y compris l’Association du barreau de l’Ontario, la County and District Law Presidents Association et les Criminal, Family and Refugee Lawyers Associations, proposaient de faire passer le tarif de 100 $ à 120 $ l’heure, selon le nombre d’années d'expérience. À cette époque, Aide juridique Ontario avait demandé de faire passer le tarif de base qui prévalait jusque-là de 1987 (67 $ l’heure) à de 85 $ à 105 $ l’heure, selon le nombre d’années d'expérience. Comme on l’a indiqué précédemment, les tarifs actuels se situent entre 77,5 $ et 96,95 $ l’heure, selon le nombre d’années d'expérience. Si le tarif de base de 67 $ avait été indexé sur l’inflation, il aurait été d’environ 100 $ en 2002.

En ce qui concerne les questions relatives aux tarifs, j'accepte en tant que principe le concept de l’équité et celui de l’efficacité pour fixer des tarifs appropriés, comme le propose le rapport du groupe de travail Holden-Kaufman de 2000 :

Quand on réfléchit au niveau approprié du taux horaire de l'aide juridique par opposition à sa structure (p.ex., nombre maximal d’heures pour chaque service, application de tarifs forfaitaires, honoraires d'avocat ou rémunération à la journée), on peut adopter l’optique « équité » ou « efficience », voire les deux. Nous sommes influencés par les deux.

Du point de vue de l'équité, on pourrait dire qu’il est injuste que le tarif horaire que touchent les avocats actuels de l'aide juridique baisse sans cesse, alors que les honoraires des avocats du secteur privé ou la rémunération des juges nommés par le gouvernement fédéral ou provincial, des avocats de la Couronne et d'autres avocats qui travaillent pour le gouvernement et des médecins augmentent. On demande donc à des avocats qui ont à cœur d’aider certaines personnes parmi les plus défavorisées de notre société de faire, en raison de leur engagement, des sacrifices financiers que la plupart des avocats du secteur privé ou des avocats et des juges du secteur public n’ont pas à faire.

Du point de vue de l'efficacité, les préoccupations que suscitent le niveau des tarifs ne doivent pas viser à comparer équitablement les avocats de l’aide juridique et des autres groupes de professionnels, mais plutôt à déterminer les effets à court et à long terme de la rémunération inadaptée des avocats de l’aide juridique par rapport aux avocats qui poursuivent d'autres carrières dans le secteur public ou privé. Il est probable que ces effets incitatifs touchent les avocats qui fournissent actuellement des services d'aide juridique et d’autres avocats qui pourraient en fournir à l'avenir. En ce qui concerne les avocats qui fournissent à l’heure actuelle des services d'aide juridique, une diminution des tarifs de l'aide juridique pourrait en pousser un nombre croissant à accepter des clients leur versant des honoraires plutôt que des clients de l'aide juridique. On peut penser que les avocats débutants qui veulent se spécialiser dans des domaines du droit couverts par le régime d'aide juridique (p.ex., droit criminel, droit de la famille et droit de l'immigration), ont plus de temps disponible et un petit nombre de clients leur versant des honoraires, soient disposés au cours des premières années de l’exercice de leur profession à accepter des clients de l'aide juridique à un tarif faible, car il ne leur en coûte pas grand-chose. Cependant, une fois qu’ils acquièrent de l'expérience, établissent leur réputation, ont une clientèle payante suffisante et n’ont presque plus de temps libre, ils quittent en grand nombre le marché des services d'aide juridique, car il leur en coûte davantage d’accepter des clients qui y sont admissibles.

Cependant, les avocats plus âgés qui ont acquis au fil des ans de l’expérience dans certains domaines du droit que prend en charge le programme d'aide juridique, comme le droit criminel et le droit des réfugiés dans lesquels les clients payants représentent un pourcentage minime par rapport à ceux requérant ce genre de services juridiques, pourraient bien continuer à fournir des services d’aide juridique, malgré la diminution des tarifs. Le temps qu’ils ont consacré à acquérir des compétences spécialisées et les dépenses qu’ils auraient à engager pour en acquérir de nouvelles, ajoutés à leur engagement envers un domaine précis du droit et les besoins particuliers des clients, peuvent amener ces avocats à continuer à participer au régime d’aide juridique. Dans certains cas, les avocats plus âgés qui ont beaucoup de temps libre et un petit nombre de clients payants peuvent être disposés à offrir des services d'aide juridique à des tarifs bas (en raison du faible coût de la renonciation), mais on peut se poser des questions sur la qualité de leurs services. En revanche, pour les avocats expérimentés et compétents qui offrent des services d'aide juridique dans des domaines du droit dominés par les clients de l’aide juridique, le régime d'aide juridique et les gouvernements qui le financent peuvent être les principaux acheteurs de services juridiques (Aide juridique Ontario est le principal acheteur de services juridiques) et peuvent réduire les tarifs d’aide juridique sans grande conséquence.

À mon avis, cependant, il faudrait être aveugle pour appuyer une telle approche, car  beaucoup d’étudiants se lançant dans des études de droit et qui, après leur admission au Barreau, envisagent divers domaines de spécialisation, peuvent être influencés dans leur choix par l’écart entre les tarifs de l'aide juridique et les taux de rémunération dans le secteur privé ou le secteur public. Bref, ce qu’il peut en coûter de se spécialiser dans des domaines du droit dominés par les clients de l'aide juridique au regard d’autres possibilités de carrière sûres peut exercer une influence sur le choix d’une carrière.

Par conséquent, si on maintient à long terme des tarifs de l'aide juridique inférieurs à la  rémunération des avocats du secteur privé et des emplois juridiques dans le secteur public, il est probable que le nombre et la qualité des avocats qui fournissent des services d'aide juridique aux personnes le plus démunies de la société diminueront.

Dans le cadre de mon mandat, j'ai décidé de diviser les questions en trois grandes catégories : a) qui devrait fixer le tarif? (y compris les taux horaires, les heures de travail et les allocations), b) quelle méthode devrait-on utiliser pour fixer le tarif? et c) comment peut-on initialement équilibrer quelque peu le système de certificats pour qu’à l’avenir les rajustements soient cumulatifs et souples?

II. QUI DEVRAIT FIXER LE TARIF ?

À mon avis, l’attribution des responsabilités pour établir le niveau et la structure des tarifs de l'aide juridique est totalement insatisfaisante. Comme Aide juridique Ontario et le ministère du Procureur général se partagent la responsabilité de la modification des tarifs, aucun des deux organismes n'a pu se doter de la capacité technique pour analyser à l’échelle de l’institution les tendances et les facteurs permettant d’établir un niveau et une structure de tarifs appropriés. La modification des tarifs ne suit pas de calendrier fixe. Dans le passé, le tarif a été occasionnellement changé à la suite d’une crise survenue dans le régime, y compris lorsque des avocats de l'aide juridique ont exercé des moyens de pression. Les critères servant à évaluer et à expliquer les tarifs proposés sont confus et mal formulés. Comme le règlement du gouvernement prescrit les tarifs, le processus pour le modifier est lourd et long et ne satisfait pas à ce besoin de souplesse, d’innovation et de dynamisme qui devrait caractériser la gestion des tarifs. Dans d'autres provinces et pays, notamment en Colombie-Britannique, au Royaume-Uni et dans la plupart des États australiens, l'administration des tarifs est confiée à un organisme d’aide juridique quasi indépendant auquel incombe la gestion du régime d’aide juridique. Je recommande qu’en Ontario cette responsabilité soit confiée à Aide juridique Ontario. Le système actuel est désuet, car il remonte à la période où le barreau du Haut-Canada administrait le régime d’aide juridique et où le principal mécanisme dont disposait le gouvernement pour contrôler ses enjeux financiers en vertu du système était le contrôle du tarif.  Il aurait été irresponsable de la part du gouvernement d’investir le Barreau du Haut-Canada, alors que c’est lui qui régit les avocats du secteur privé de l’Ontario, du pouvoir de fixer les tarifs que lui-même appliquerait aux services d'aide juridique. Évidemment, la crise du début des années 1990 a montré que cette forme de contrôle des enjeux financiers du gouvernement était insuffisante pour les dépenses de l'aide juridique, étant donné le nombre illimité de certificats qui pouvaient être délivrés dans le cadre du système. Je conviens que la prudence sur le plan financier exige que le budget d’exploitation d’Aide juridique Ontario soit fixe, bien qu’il puisse être modifié périodiquement, et qu’un système ouvert, axé sur la demande soit inacceptable (avec raison) aux yeux de tous les gouvernements de l’Ontario, indépendamment de leurs tendances politiques.

Cependant, Aide juridique Ontario n’est pas le Barreau du Haut-Canada.  D’ailleurs, si la gestion du régime d’aide juridique du Barreau du Haut-Canada a été transférée à un organisme public quasi indépendant, doté d’un conseil d'administration plurilatéral dont la majorité des membres ne font pas partie de la magistrature, c’était surtout pour qu’un plus large éventail de perspectives publiques soit représenté dans l’administration du régime d’aide juridique de la province. Selon moi, le fait de confier l’administration des tarifs à Aide juridique Ontario ne signifie pas pour autant que l’organisme ou quiconque prenant des décisions en son nom peut fixer les tarifs à sa discrétion et envoyer ensuite la facture au gouvernement. Cela ne respecterait pas le principe selon lequel le budget d’exploitation d’AJO doit être fixe, bien que périodiquement renégociable. Cependant, le fait de donner à Aide juridique Ontario le pouvoir de gérer les tarifs comporte plusieurs avantages. Le premier est que la direction d’Aide juridique Ontario sera davantage motivée à gérer tout le budget du mieux possible, alors qu’actuellement, 60 pour cent de ses dépenses restent hors de son contrôle. La société aura également plus envie de faire montre d’un sens de l’innovation dans son administration interne et en ce qui concerne d’autres modes de prestation de services. Le deuxième avantage, Aide juridique Ontario pourra être plus souple, dynamique et novatrice et sera en mesure de mettre à l’essai différentes structures tarifaires, dont honoraires fixes pour certains services, différents tarifs horaires en fonction de différentes catégories de services, différents tarifs horaires à différents endroits de la province et tarifs qui encouragent une prestation de services juridiques plus holiste répondant à l'ensemble des problèmes de chaque client. Le troisième avantage, en confiant à Aide juridique Ontario la gestion des tarifs, on augmentera l’obligation de rendre compte au public des dépenses liées aux ressources de l'aide juridique, car on éliminera, ou réduira au moins, les responsabilités ambiguës de chaque organisme. Le quatrième avantage, cela encouragera un règlement plus rapide du déséquilibre entre la demande et l’offre de services d'aide juridique et donnera à un seul organisme la responsabilité de développer les compétences techniques, ainsi que les compétences connexes, nécessaires pour assumer cette fonction de manière efficace au fil du temps.

III. COMMENT DEVRAIT-ON GéRER LES TARIFS ?

Dans le cadre de son budget, Aide juridique Ontario devrait, à mon avis, avoir le pouvoir de modifier les tarifs horaires ou les heures de travail et les allocations connexes en tout temps, si elle le juge opportun.  Il serait, toutefois, souhaitable de mettre en place un processus pour obtenir les commentaires des intervenants concernés avant d’apporter les modifications proposées. Évidemment, on doit trouver un équilibre entre souplesse et innovation, d'un côté, et stabilité et prévisibilité de l'autre, de manière que les avocats et leurs clients puissent faire confiance au système avec un certain degré de prévisibilité.

Cependant, comme ce degré de pouvoir discrétionnaire s’exercera dans le cadre de l'enveloppe budgétaire d’Aide juridique Ontario, l’établissement de cette dernière devient une question clé. Si je pose comme hypothèse (et je m’expliquerai plus tard) qu’à un moment donné, on a fixé les tarifs de manière appropriée, je recommande qu’Aide juridique Ontario et le ministère du Procureur général s'engagent à effectuer un examen des niveaux des tarifs et des structures tous les trois ans. Les méthodes pour effectuer cet examen périodique ont fait l’objet d’un vif débat dans les observations reçues et au cours des consultations avec les intervenants. Certains intervenants préfèrent un système d'arbitrage exécutoire. Je considère qu'un tel système n'est pas acceptable, du moins sans réserves, pour le gouvernement, car il ne pourrait pas maîtriser les rajustements du budget d’Aide juridique Ontario, ce qui représente un grand enjeu financier pour lui. Je conviens qu’au bout du compte ce sont les représentants élus qui doivent établir le budget d’Aide juridique Ontario. En outre, pour maintenir un équilibre entre le système de certificats et les services d’aide juridique fournis dans le cadre de différents modes de prestation de services, l’arbitre devrait aussi arbitrer les niveaux de salaires des avocats des cliniques et des avocats de service. Ou on devrait nommer d'autres arbitres à ces fins. Cependant, à un ce moment, Aide juridique Ontario aura confié la gestion du régime d’aide juridique (qui compte principalement les ressources humaines qu’il gère) à un ou plusieurs arbitres qui, en règle générale, ne connaissent pas les différents volets du régime d’aide juridique et les méthodes de communication aussi bien qu’elle (ou qu’ils devraient connaître pour remplir efficacement leur mandat.)

Des modifications à la proposition d'arbitrage exigeraient une certaine forme d'arbitrage obligatoire, mais Aide juridique Ontario et le gouvernement ne seraient pas tenus de le respecter. Je préfère une variante de cette proposition, selon laquelle tous les trois ans, Aide juridique Ontario et le ministère du Procureur général choisissent un enquêteur qui effectue une analyse quantitative en fonction d'un ensemble d’éléments de comparaison fixes, comme l’a fait le groupe de travail Holden-Kaufman.

Le choix d’éléments de comparaison adéquats est une question importante. L’incidence des taux d’inflation pourrait constituer la base de référence.  Toutefois, les éléments de comparaison doivent aussi inclure l’incidence des tendances sur le taux de participation des avocats ayant une expérience diverse dans la prestation de différentes catégories de services et dans les diverses régions de la province, ainsi que la recherche sur les tendances dans les honoraires facturés par les avocats pour des services similaires aux clients à faible revenu qui paient comptant. Je mettrai aussi l’accent sur un élément de comparaison que je considère crucial (et auquel on n’a pas prêté suffisamment attention jusqu’à présent), à savoir la comparaison entre le taux d’acceptation des certificats délivrés et la durée écoulée entre la délivrance des certificats et l’accusé de réception, par catégorie de service et par localité.  Cette analyse pourrait fournir des données essentielles sur le déséquilibre entre la demande de services d’aide juridique et la prestation de ces services, spécifiquement la souplesse de la prestation de services de l’aide juridique (p. ex., la réponse aux augmentations de tarif). Cette information est importante dans le cadre d’un processus d’examen rationnel. Les autres éléments de comparaison sont au mieux des remplacements indirects pour ces données importantes. L’ultime question intéressante et pertinente est : le marché de l’aide juridique est-il équilibré ou pas?

Le temps écoulé entre la demande et l’accusé de réception est important à au moins deux titres. Premièrement, l’importance du facteur temps dans les procédures judiciaires, particulièrement au tout début. Il est généralement important d’être représenté par un avocat dès que possible pour s’assurer que les délais sont respectés et les documents présentés en temps utile, et pour se protéger contre toute procédure par défaut, etc. Par conséquent, en règle générale, il est préférable de transmettre rapidement un accusé de réception du certificat d’aide juridique pour protéger le mieux possible les droits du client.

Deuxièmement, ces mesures sont des indices fiables de la facilité ou de la difficulté avec laquelle les clients de l’Aide juridique trouvent un avocat disposé à accepter un certificat. Bref, les données relatives aux demandes et aux accusés de réception indiquent la capacité ou l’incapacité du régime d’aide juridique d’avoir un nombre suffisant d’avocats pour répondre aux besoins de sa clientèle. D’autre part, une courte période entre les demandes et les accusés de réception donne à entendre que le régime d’aide juridique maintient un bassin suffisant d’avocats pour répondre aux besoins de cette clientèle. Réciproquement, une longue période entre les demandes et les accusés de réception donne à entendre que les clients éprouvent des difficultés importantes à trouver des avocats (p. ex., coûts importants de recherche, et le fait que le régime d’aide juridique ne dispose pas de suffisamment d’avocats pour répondre aux besoins de sa clientèle).

Voici les principales conclusions tirées des données que m’a fournies AJO :

  • 79 pour cent des demandes de certificats en matière criminelle sont acceptées; 21 pour cent sont refusées.
  • Parmi les demandes acceptées, 67,8 pour cent des certificats en matière criminelle reçoivent des accusés de réception dans les 14 jours et 81,8 pour cent dans les 30 jours.
  • 3,7 pour cent des certificats en matière criminelle ne reçoivent jamais d’accusés de réception.

Ces données montrent qu’environ les deux tiers des certificats en matière criminelle sont suivis d’un accusé de réception en temps opportun (moins de 14 jours).

  • 69,2 pour cent des demandes de certificat en matière familiale sont acceptées et 30,8 pour cent sont refusées.
  • Parmi les demandes acceptées, seulement 49,7 pour cent des certificats en matière familiale reçoivent un accusé de réception dans les 14 jours et 68,1 pour cent dans les 30 jours.
  • 7,9 pour cent des certificats en matière familiale ne reçoivent jamais d’accusé de réception.

Les données montrent que les clients de l'aide juridique en matière familiale éprouvent de grandes difficultés à trouver des avocats disposés à accepter leur certificat. Moins de 50 pour 100 des certificats en matière familiale sont suivis d’un accusé de réception en temps opportun (moins de 14 jours). Presque 8 pour 100 des certificats en matière familiale ne sont jamais suivis d’un accusé de réception.

Ces données, associées au taux très élevé des refus de demandes (30,8 pour 100), laissent pressentir un problème important d’accessibilité à l’Aide juridique en matière familiale.

Il est également important de noter que ces données sous-estiment probablement la période de temps écoulée entre la demande et l’accusé de réception, et le taux de refus des certificats en matière familiale. Cette situation est due au fait que dans certains bureaux régionaux d’AJO, partout en Ontario, une demande ne sera pas remplie, ou un certificat délivré, si on estime qu’aucun avocat de la région ne sera disposé à accepter des certificats.

Il est aussi très important de noter que nous ne disposons pas de tendances temporelles pour ces données, alors que ces dernières sont essentielles pour évaluer les tendances à long terme et pouvoir donc établir et maintenir un équilibre entre la demande et l’offre de services d’aide juridique, et redresser comme voulu les niveaux et la structure des tarifs. AJO doit régulièrement recueillir et diffuser ces données de manière systématique, cohérente et fiable.

Pour atteindre l’objectif de l’examen, il est important de souligner qu’il suffira d’analyser ces tendances depuis le dernier redressement triennal. Je ne peux trop insister énergiquement sur le fait que le processus d’examen périodique ne peut pas permettre aux parties intéressées de refaire en permanence le procès du passé et des tendances bien ancrées qui ont précédé la période de la révision triennale, ce qui déstabiliserait le processus d’examen et le rendrait dysfonctionnel.

Afin d’éviter de privilégier les services d’aide juridique fournis en vertu de certificats par rapport à d’autres mécanismes de prestation de service dans un système de prestation mixte, lequel, compte tenu des autres recommandations formulées dans le cadre de l’examen, se diversifiera probablement au fil du temps, il est important que l’enquêteur examine aussi les tendances dans la rémunération des avocats des cliniques juridiques et des avocats salariés, ainsi que les problèmes de recrutement et de maintien de personnel dans ce contexte, sans quoi les augmentations du tarif pourraient évincer les dépenses relatives à d’autres mécanismes de prestation de services. Il faut aussi qu’AJO et le ministère du Procureur général conviennent de points de comparaison adéquats pour les avocats salariés dans le mandat de l’enquêteur – les tendances observées au chapitre des salaires versés aux substituts du procureur général au cours des trois années précédentes (après l’élimination des points) est l’un des points de comparaison, mais les tendances en matière de recrutement et de rétention sont aussi cruciales.

Je dois ouvrir une parenthèse pour signaler les préoccupations que suscitent les conséquences de l’augmentation des droits d’inscription dans les facultés de droit de l’Ontario, et, par voie de conséquence, le niveau d’endettement des étudiants, sur la possibilité de ces derniers de poursuivre une carrière dans le domaine du droit de la pauvreté. Je demande avec insistance à toutes les facultés de droit de l’Ontario d’examiner à nouveau leurs programmes d’allègement de la dette en fin d’études et veiller à se montrer suffisamment généreuses pour que les étudiants puissent faire ce choix. AJO doit exercer des pressions sur les facultés de droit à propos de cette question.

Une fois l’examen de l’enquêteur terminé, il devrait être publié. AJO devrait s’en servir de base pour faire des propositions au ministère du Procureur général quant aux redressements à apporter à son cycle budgétaire continu pendant les trois années suivantes.  Les propositions budgétaires triennales d’AJO, accompagnées de justificatifs, devraient également être rendues publiques pour assurer transparence
et responsabilité en ce qui concerne les demandes d’AJO et les décisions du gouvernement à cet égard.  Toutefois, j’accepte qu’en fin de compte, le procureur général et ses collègues du conseil des ministres souhaitent, à juste titre, conserver la prérogative de fixer l’enveloppe budgétaire totale d’AJO et, donc, le genre de ressources qui pourra être attribué à ses diverses activités. C’est ainsi que cela doit être dans une démocratie représentative. Cette décision se fondera au moins sur des preuves et sera prise de façon transparente en fonction des conclusions de l’enquêteur.

IV. ATTEINDRE UN PREMIER ÉQUILIBRE

Comme je l’ai signalé auparavant, les dispositions précédentes présument de façon avisée que le système de certificats se trouve en situation d’équilibre à un moment donné, et que le seul enjeu est de le maintenir dans cet état au fil du temps et des redressements périodiques. Toutefois, à l’heure actuelle en Ontario, cette hypothèse étant presque certainement sans fondement, il faut équilibrer les divers volets du système avant que le processus de gestion tarifaire que j’entrevois puisse être correctement mis en application. Compte tenu de l’inflation, tout démontre que les taux actuels sont nettement inférieurs à ceux que pourraient justifier la plupart des éléments de comparaison, y compris un élément de comparaison aussi élémentaire que le maintien d’un niveau tarifaire constant au fil du temps. Comme je l’ai précédemment signalé, si on avait indexé le taux de base de 1987 (67 $) sur l’inflation, il aurait été de presque 100 $ de l’heure en 2002 (et d’environ 110 $ en dollars indexés en 2007).  Par conséquent, un taux de base nettement inférieur à cette fourchette (avec peut-être seulement deux niveaux d’expérience : d’un à 5 ans, et six ans et plus, de façon à encourager les avocats détenant une expérience moyenne à continuer de participer au système), risque d’émousser sérieusement l’engagement, déjà ténu, des avocats du secteur privé envers le régime d’aide juridique et d’exacerber l’injustice et l’inefficacité de la structure tarifaire actuelle.  Si on proposait d’effectuer d’autres études sur ces questions, les avocats de l’aide juridique y verraient une grave provocation et la énième tentative de renvoyer aux calendes grecques le règlement du problème (s’il y a règlement).

Les avocats de l’aide juridique avaleraient mal la pilule si on optait pour un point de départ de cet ordre, étant donné qu’il est nettement inférieur aux taux recommandés (de 105 $ à 140 $, ou de 120 $ à 160 $ en dollars indexés de 2007) par le groupe de travail Holden-Kaufman en 2000.  Même si je reconnais avec quelque réticence que ces taux ne sont ni financièrement ni politiquement réalisables (bien qu’ils se justifient dans le meilleur des mondes), ils représenteraient une importante augmentation par rapport aux taux actuels. En outre, pour des raisons que je souligne ici, une entente concernant de tels taux doit exclure la possibilité de remettre en question ou de discuter continuellement des tendances de passé. Les redressements périodiques devraient à l’avenir être seulement axés sur les tendances (pas sur les points de départ) des trois années précédentes, et pas sur la décennie, les deux décennies ou les trois décennies précédentes. Il serait utopique de penser à établir un processus de révision périodique sans fixer des points de départ ou des conditions de base acceptables, car, en réalité, en institutionnalisant trois débats annuels ouverts semblables à ceux qui ont eu lieu au cours des trois dernières décennies, exacerberait la désaffection existante à l’égard du système.

Je sais pertinemment que, pour combler le fossé entre les tarifs existants et des tarifs de base convenables et effectuer, en outre, une révision à la hausse des salaires des avocats salariés et de ceux des cliniques juridiques, qu’on applique ces augmentations immédiatement ou par étapes selon un calendrier relativement court (p. ex., trois ans), il faudrait que le gouvernement engage d’importantes dépenses additionnelles dans le régime d’aide juridique, alors même que l’économie donne des signes inquiétants d’affaiblissement. En outre, il est impossible de considérer ces dépenses séparément des autres éléments du système, en particulier l’abaissement des critères financiers d’admissibilité à un certificat augmentera probablement de façon importante la demande de certificats, laquelle, à son tour, exigera une rétribution nettement plus élevée qu’aujourd’hui si l’augmentation tarifaire est mise en application. Cependant, en abaissant les critères financiers d’admissibilité sans examiner si les fournisseurs de services répondront comme il le faut à la hausse de la demande, on se dirige tout droit vers une crise à l’avenir, car, qui dit, qu’une fois les certificats délivrés les avocats ne pourront ou ne voudront pas les accepter. En outre, un règlement plus proactif des problèmes relatifs à la qualité de la prestation des services d’aide juridique repose en partie sur les niveaux de rétribution. Par exemple, la mise en place stricte d’une certaine procédure d’évaluation par les pairs, même si elle ne cible que les fournisseurs d’aide juridique faisant les plaintes systématiques portées contre eux ou des irrégularités répétées dans leur facturation donnent à penser qu’ils devraient faire l’objet un examen plus approfondi, risque de réduire encore plus le niveau déjà ténu de l’engagement des avocats du secteur privé envers le système de certificats.  Par conséquent, faute de rétribuer adéquatement les services juridiques fournis en vertu des certificats, l’engagement envers la prestation de services de haute qualité garanti dans la Loi de 1998 sur les services d’aide juridique est aussi gravement compromis. Le régime d’aide juridique comprenant de nombreux éléments mouvants qui interagissent entre eux, il faut tous les garder à l’esprit lorsqu’on en révise un.

Certaines innovations dans la prestation de services dont j’ai parlé dans la partie précédente, notamment le fait d’encourager (et de financer) les cliniques pour qu’elles prennent en charge un nombre limité d’affaires relevant du droit criminel et du droit de la famille, l’augmentation du nombre des avocats de service, la publication d’information sur des sites Internet, la prestation de services sur la ligne de téléassistance par des avocats, ainsi que l’engagement pris par AJO d’augmenter la productivité d’un pour 100 par an au cours des cinq prochaines années peuvent sans aucun doute compenser certains des autres coûts dus à l’augmentation des critères d’admissibilité et des niveaux de rétribution des services juridiques fournis en vertu des certificats.  De plus, un effort concerté pour éliminer les anomalies existant dans tout le système judiciaire, anomalies qui engendrent ultérieurement des coûts pour les services d’aide juridique, alors que ces derniers pourraient être réduits si les problèmes étaient réglés en amont, laisse entrevoir des économies de coûts à long terme (qui deviennent en fait plus pressantes en vertu des présentes propositions). Toutefois, comme aucune donnée n’indique jusqu’à présent qu’on réaliserait d’importantes économies en remplaçant le système de certificats par un système fondé sur les bureaux dotés en personnel, ce dernier n’est donc pas la panacée.

Cela dit, impossible de contredire la conclusion selon laquelle un important apport de fonds s’impose pour donner une assise saine et durable au régime d’aide juridique de l’Ontario. Dans ce contexte, il est important de rappeler à nouveau les conclusions d’une étude récente de la Banque mondiale, selon lesquelles les éléments d’actifs les plus précieux des pays développés sont intangibles (80 pour 100) et comprennent principalement le capital humain (35 pour 100) et la qualité de leurs institutions (60 pour 100), particulièrement la qualité des institutions juridiques. Depuis quelques années, province a franchi un grand pas en augmentant ses investissements au chapitre du « capital humain ».  Il est donc peut-être temps de reconnaître qu’une hausse de nos investissements au chapitre des « institutions », notamment celles qui ont une incidence sur la force de notre engagement envers les idéaux d’accès à la justice et de primauté du droit, exige également notre attention.

CHAPITRE VIII – ANNEXE A
HISTORIQUE DU PROCESSUS D’ÉTABLISSEMENT DU TARIF EN ONTARIO

Le tarif de l’aide juridique de l’Ontario a toujours été établi par le gouvernement en vertu d’un règlement. Dans les premiers temps, le Barreau du Haut-Canada (BHC) proposait des modifications tarifaires, que le gouvernement étudiait. Le régime d’aide juridique devenant plus coûteux, les décisions relatives au tarif de l’aide juridique sont devenues de plus en plus controversées.

Lorsque le régime d’aide juridique a été créé en 1967, le Barreau a préparé un projet concernant le tarif, fixant les honoraires « approximativement au niveau des modestes honoraires demandés aux clients en mesure de payer, mais pour lesquels le paiement d’honoraires plus élevés représenterait une difficulté » (le critère dit du « client à faible revenu).2  Le gouvernement a accepté les honoraires proposés et les a entérinés dans un règlement. Le tarif établissait deux taux horaires différents, selon le tribunal devant lequel l’affaire était entendue et incluait des « honoraires forfaitaires » pour couvrir totalement certains frais juridiques. Les avocats de l’aide juridique retenaient, toutefois, 25 pour cent des honoraires à titre de don de charité obligatoire. Cette retenue devait prévoir, en partie, l’assurance du paiement par le régime d’aide juridique.

En 1973, le Barreau a recommandé une augmentation du tarif correspondant à l’indice des prix à la consommation. Le gouvernement a accepté cette modification. Le tarif a été augmenté en 1979, et trois différents taux horaires ont été créés, en fonction des années d’expérience de l’avocat dans le domaine du droit pertinent. Les avocats ayant moins de quatre ans d’expérience recevaient 48 $ l’heure; les avocats qui avaient de quatre à dix d’expérience touchaient 54 $ l’heure; et les avocats ayant plus de dix ans d’expérience 60 $ l’heure. La modification avait pour but d’inciter les avocats les plus expérimentés à participer au programme d’aide juridique.

Au début de 1983, le tarif a été à nouveau augmenté, mais pas autant que le recommandait le Barreau. En 1983, le Comité permanent de la procédure composé de tous les députés de l'Assemblée a recommandé une augmentation du tarif et l’élimination de la retenue de 25 pour 100 sur les honoraires, plaidant que le tarif n’était plus  adéquat. Le gouvernement a augmenté le tarif de 5 pour 100 et nommé un enquêteur pour examiner la question du tarif. L’enquêteur a recommandé une importante hausse du tarif, arguant que le tarif n’avait pas suivi le rythme de l’inflation, de l’augmentation des coûts de gestion d’un cabinet d’avocats et de la hausse des revenus dans le secteur des services juridiques et autres services professionnels. L’enquêteur a également recommandé une révision régulière du tarif et la présence d’un arbitre impartial pour régler les différends. Au cours des années suivantes, le gouvernement a éliminé les différents taux horaires s’appliquant aux différents tribunaux, réduit à 5 pour 100 la retenue sur les honoraires et augmenté le taux horaire à 67 $, 75 $ et 84 $ l’heure pour les trois niveaux d’expérience.

En 1992, en raison de l’important élargissement des critères d’admissibilité et de la huasse des coûts qui s’ensuivit pour programmes d’aide juridique, le gouvernement a commencé à introduire des mesures de compression des coûts, dont un  plafond conditionnel pour la retenue, allant de trois pour 100 pour les factures de 175 000 $ à 225 000 $ à 60 pour 100 pour celles supérieures à 350 000 $. En 1994, dans le cadre d’un protocole d’entente avec le Barreau du Haut-Canada, le gouvernement a négocié un financement de l’aide juridique fixe, ce qui a entraîné une baisse drastique du nombre d’affaires prises en charge par l’aide juridique et des coupures importantes dans les tarifs en vue de réduire de 22 pour cent le coût  moyen d’une instance.

Si les taux horaires du tarif eux n’ont pas changé, le nombre d’heures maximales autorisé pour chaque service a été par contre baissé au niveau moyen facturé pour ce type de service. Une faible mise en commun de fonds a été établie pour les paiements discrétionnaires excédant le maximum. De plus, les frais de déplacement ont été réduits et le paiement des honoraires de l’avocat présent au tribunal a été éliminé. Des compressions ont également été effectuées dans la portée de la couverture des certificats en général. En 1997, le nombre maximum d’heures a été augmenté pour certaines instances compliquées relevant du droit de la famille. En 1998, le régime d’aide juridique se trouvant en situation excédentaire, le gouvernement, après des négociations avec le Barreau, a apporté quelques améliorations au tarif. L’augmentation générale comprenait l’élimination de la retenue de 5 pour 100, la création de droits administratifs pour chaque certificat, un cachet de présence pour l’avocat de service, et deux heures supplémentaires pour la majorité des causes. Un nombre précis de services se sont vu accorder quelques heures supplémentaires et la couverture a été élargie à un nombre restreint de causes relevant du droit criminel et du droit de l’immigration.
Aide juridique Ontario (AJO) est créée en 1999. Peu après, en avril 2000, AJO commande une analyse indépendante du système tarifaire. Robert L. Holden et l’honorable Fred Kaufman sont chargés d’examiner trois questions : l’influence des tarifs sur la qualité des services d’aide juridique et sur leur accessibilité, la structure tarifaire et d’autres méthodes de facturation, ainsi que les modifications pouvant être apportées pour améliorer l’administration des tarifs3.

Le rapport Holden-Kaufman, publié en novembre 2000, concluait que le tarif de l’aide juridique était « totalement insuffisant », et recommandait des taux horaires allant de 105 $ à 140 $, ce qui correspondait aux tarifs horaires moyens facturés aux clients à faible revenu, réduits en raison de l’absence de créances douteuses, et reflétait une actualisation du tarif sur le taux d’inflation et l’augmentation du revenu moyen horaire net des avocats de l’Ontario depuis 19734.

En 2001, AJO a présenté au gouvernement une étude de cas sur la réforme du tarif, demandant une augmentation des taux du tarif de 85 $ à 105 $, laquelle se fondait sur le rapport Holden-Kaufman, et une autre étude effectuée par son personnel concernant la charge de travail des avocats, leurs frais généraux et leur empressement à accepter des travaux d’aide juridique5.

Ni le rapport Holden-Kaufman, ni l’étude de cas n’ont conduit à une modification des taux horaires. En avril 2002, les avocats au criminel d’Aide juridique de l’Ontario, dénonçant l’absence d’augmentation de leur taux horaire depuis 1987, ont organisé une journée de protestation, refusant ce jour-là de faire tout travail d’aide juridique. Cette journée a été suivie d’autres protestations, en particulier dans les régions de l’est et du nord de la province. Certains avocats de l’aide juridique ont carrément refusé de prendre des dossiers de l’aide juridique. D’autres ont décidé de passer moins de temps à des travaux d’aide juridique. L’Association du Barreau canadien a également annoncé que des causes types seraient présentées devant les tribunaux dans le but d’établir des droits constitutionnels concernant l’aide juridique. En réponse, le gouvernement de l’Ontario a annoncé une augmentation de 5 pour 100 du tarif de l’aide juridique. Les avocats de l’aide juridique ont dans l’ensemble mal réagi à cette augmentation et les protestations se sont poursuivies dans quelques communautés pendant plusieurs mois. En novembre 2002, le gouvernement a adopté la Loi de 2002 modifiant la Loi sur les services d’aide juridique qui exige qu’AJO tienne compte de la nécessité d’assurer un équilibre efficace entre les différentes méthodes de prestation de services d’aide juridique, dont l’augmentation du nombre d’avocats salariés. Au même moment, le gouvernement s’est engagé à accorder une nouvelle augmentation de 5 pour 100, qui est entrée en vigueur en avril 2003. En 2007, Aide juridique Ontario a exigé une autre augmentation de 5 pour 100 des tarifs. Le gouvernement a financé cette hausse « pour qu'il puisse continuer à y avoir un bon nombre d'avocats de haut calibre prêts à aider les Ontariens et Ontariennes à faible revenu ».

Si les taux du tarif ont essentiellement été rajustés en fonction du coût de la vie depuis la création d'Aide juridique Ontario, la perte de valeur du tarif entre la hausse du tarif de base en 1987 (67 $) et celle de 2002 a continué à choquer les avocats de l’aide juridique.  Si le taux de base de1987 avait été indexé sur l’inflation, il aurait été grosso modo de 97 $ en 2002.

CHAPITRE VIII – ANNEXE B
COMPARAISONS ENTRE DIVERSES COMPÉTENCES

Les provinces et les territoires du Canada utilisent une combinaison de modèles internes et externes pour assurer la prestation des services d’aide juridique. La Nouvelle-Écosse, l’Île-du-Prince-Édouard et la Saskatchewan utilisent un modèle de prestation de services par des avocats internes salariés, et font appel à des avocats privés en cas de conflits d’intérêts, de pénurie de personnel ou dans les causes criminelles où un choix d’avocats est exigé en vertu d’accords intergouvernementaux. L’Ontario, l’Alberta, la Colombie-Britannique et le Nouveau-Brunswick utilisent principalement un modèle de système d'aide juridique. Les autres (Terre-Neuve, Québec, Manitoba, Yukon, Territoires du Nord-Ouest et Nunavut) utilisent une combinaison des deux.  Presque toutes les juridictions ont créé un organisme indépendant du gouvernement et du Barreau de la province ou du territoire pour administrer l’aide juridique. Il y a peu de cohérence dans les tarifs au Canada, car les taux reflètent les différences dans le coût de la vie ou les priorités des gouvernements. Dans le passé, les taux du tarif étaient souvent fixés en fonction de ce qu’un avocat pouvait s’attendre à obtenir d’un client « ayant un faible revenu ». À mesure que le volume et les coûts de l’aide juridique augmentaient, les gouvernements ont commencé à chercher des moyens d’accroître au maximum le volume des services d’aide juridique qui peut être fourni avec un budget restreint. Les tarifs en sont arrivés à être fixés en fonction de l’offre et de la demande.

Selon la province, la méthode appliquée pour actualiser les tarifs varie. Dans la plupart des juridictions, l’organisme d’aide juridique consulte le Barreau et fait ensuite une proposition au gouvernement. C’est le gouvernement qui décide en dernier ressort d’apporter ou pas les changements. Au Québec, la loi exige que le gouvernement négocie périodiquement le tarif (tous les cinq ans environ) avec le Barreau du Québec. En Colombie-Britannique, au Nouveau-Brunswick et en Saskatchewan, l’organisme de l’aide juridique fixe les tarifs dans le cadre d’un budget global plafonné.

En 2002, le gouvernement de la Colombie-Britannique a réduit le budget de l’aide juridique de presque 40 pour 100, éliminant ainsi les services relevant du droit de la pauvreté ainsi qu’une partie importante de ceux relevant du droit de la famille.  Le tarif a été réduit de 10 pour 100 à l’époque. À la suite d’une période d’ajustement au budget réduit, la Legal Services Society de la Colombie-Britannique a pu augmenter le tarif en 2005.

Une seule province possède un mécanisme de révision régulier du tarif dans sa législation. La Loi sur la Société d’aide juridique du Manitoba6prévoit que le conseil d’administration de la Société d’aide juridique du Manitoba doit réviser le tarif tous les deux ans, en collaboration avec le comité consultatif. Le conseil transmet ensuite une recommandation et une explication au  ministre. Si la loi n’oblige pas le gouvernement à accepter les recommandations, elle donne toutefois l’espoir que la question sera étudiée.

L’Alberta a récemment apporté des modifications importantes à sa structure tarifaire. En Alberta,  Legal Aid Alberta recommande des modifications au tarif qui doivent être entérinées par le ministère de la Justice de la province. De récentes modifications ont été apportées en vue d’améliorer les prévisions budgétaires et d’assurer de bons résultats à la clientèle. Parmi les modifications approuvées en 2008, on note le regroupement des catégories relevant du droit civil pour que les avocats puissent utiliser leurs heures de façon plus souple, et, en matière criminelle, le passage d’un taux horaire à un tarif forfaitaire pour 12 causes. La Colombie-Britannique, le Manitoba, le Nouveau-Brunswick, le Québec, la Saskatchewan et le Yukon appliquent également des honoraires forfaitaires.

Des honoraires forfaitaires et des taux horaires offrent des avantages concurrentiels. Des honoraires forfaitaires peuvent inciter les avocats à planifier plus judicieusement leur budget et l’utilisation de leur temps; ils peuvent aussi motiver un règlement plus rapide des causes. Les taux horaires, quant à eux, peuvent constituer un important mécanisme d’assurance qualité, en incitant les avocats à redoubler d’efforts pour s’assurer que toutes les mesures appropriées ont été prises. Le défi pour les régimes d’aide juridique est d’équilibrer les mesures incitatives pour obtenir la meilleure qualité à moindres frais. En Ontario, les honoraires forfaitaires ont été éliminés en 1996 et remplacés par un plafond strict dans le cadre des compressions de coûts effectuées à l’époque. Cette réduction du nombre d’heures maximum dans le tarif est une mesure incitant les avocats à travailler plus efficacement. À l’heure actuelle, le tarif impose un nombre d’heures maximum pour tous les services, sauf en ce qui concerne la présence d’un avocat à l’enquête préliminaire ou au procès pour la plupart des actes criminels et certaines procédures criminelles accessoires.

Le Royaume-Uni a récemment adopté un système d’honoraires forfaitaires un peu différent. L’Angleterre et le pays de Galles, qui ont depuis longtemps le régime d’aide juridique le plus complet et le plus coûteux au monde, allouent 77,67 $ par habitant à l’aide juridique, par rapport à 27,47 $ en Ontario. Face à la hausse des coûts, l’Angleterre a cherché à modifier sa façon de payer les services d’aide juridique. En 2006, Lord Carter of Coles a publié une étude sur la manière dont la Legal Services Commission fournit des avocats aux services d’aide juridique relevant du droit pénal. Afin de réduire les pratiques non efficientes sans réduire la qualité des services, Lord Carter a recommandé un certain nombre de changements se fondant sur le marché en matière de recrutement.

En Angleterre, le premier changement a été le remplacement des taux horaires par une forme d’honoraires forfaitaires appelés « honoraires progressifs », soit des honoraires de base auxquels s’ajoute une prime qui est fonction de certains facteurs prédéterminés tenant compte de la complexité de la cause. Cette modification visait à récompenser les avocats faisant preuve d’efficacité et à réduire les frais de déplacement excessifs. Ce système d’honoraires progressifs se fonde sur de vastes analyses de cas qui ont montré qu’il existe un rapport le coût d’une instance et cinq facteurs : le type d’infraction, l’étape du règlement, la durée du procès, le nombre de pages de preuves de l’accusation et le nombre de défendeurs.

Le nouveau système d’honoraires visait à préparer le terrain à une seconde réforme qui devrait être adoptée en 2009. L’ « Offre de la plus grande valeur » requiert que les cabinets d’avocats soumissionnent pour un nombre fixe de causes dans certaines limites géographiques. Cette proposition a pour but d’encourager les fusions et de décourager les avocats généralistes d’accepter des causes criminelles.

Les avocats anglais se sont vivement opposés à cette proposition de l’« Offre de la plus grande valeur  », alléguant qu’elle découragerait les avocats à accepter les causes complexes. Les groupes représentant les minorités ethniques ont intenté des procédures pour bloquer les modifications, en faisant valoir que l’«Offre de la plus grande valeur » menaçait de façon disproportionnée les sociétés dirigées par des minorités, qui ont tendance à être plus petites, ainsi que les communautés qu’elles desservent. Alors que la proposition de l’«Offre de la plus grande valeur » a été largement critiquée, l’adoption de la structure des honoraires progressifs a fait, en revanche, l’objet de peu d’objections.


  1. Voir Albert Hirschman, Exit, Voice and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations and States. Cambridge (Mass. : Harvard University Press, 1970).
  2. Rapport Holden Kaufman, p. 9, citant les observations formulées par le Barreau à l’enquêteur, p. 11.
  3. Révision du tarif – Mandat du groupe de travail Holden-Kaufman, annexe A.
  4. Holden-Kaufman, p. 188 à 191.
  5. AJO, Étude cas sur la réforme du tarif de l’aide juridique, novembre 2001.
  6. C.P.L.M. c. L105, article 6.1