Chapitre III Le cadre légal de l’aide juridique en Ontario

Le rapport présentait une stratégie pour mettre en œuvre la réforme de la gestion proposée, dont établir la loi habilitante, trouver les personnes voulues pour siéger au premier conseil d’administration et travailler de concert avec le Barreau pour que la transition se déroule sans accroc.

Le rapport se termine par un résumé des quatre-vingt-douze recommandations.

I. GESTION

Comme le recommandait le rapport McCamus, la Loi a créé une société autonome pour fournir des services d’aide juridique dans toute la province. 

La Loi de 1998 sur les services d’aide juridique a créé Aide juridique Ontario, une société autonome sans but lucratif. Le mandat d’AJO est de mettre sur pied et de fournir d'une manière efficiente et efficace des services d'aide juridique de haute qualité aux Ontariennes et Ontariens à faible revenu par rapport au coût.  

La Loi établit un conseil d’administration pour Aide juridique Ontario, auquel incombe la gestion de la société. À partir d’évaluations des besoins actuels et futurs en matière de services d’aide juridique, le conseil d’administration élabore les politiques opérationnelles et les plans stratégiques. Le conseil d’administration prévoit également des normes de rendement et des mécanismes de contrôle de la qualité.  

La composition du conseil d’administration se fonde essentiellement sur les recommandations du rapport McCamus. Le conseil d’administration se compose du président et de dix membres réguliers, choisis par le procureur général à partir d’une liste de personnes recommandées par le Barreau du Haut-Canada.  Le président est choisi à partir d’une liste de personnes recommandées par un comité établi conjointement par le Barreau et le procureur général.

Lors du choix des membres du conseil d’administration, le procureur général veille à ce que le conseil dans son ensemble ait des connaissances, des compétences et de l’expérience dans les domaines et les questions suivantes :

  • gestion des affaires,
  • fonctionnement des tribunaux judiciaires et administratifs,
  • fonctionnement des cliniques,
  • besoins juridiques particuliers et situation sociale des particuliers à faible revenu et des collectivités défavorisées. 

Le procureur général doit également veiller à ce que le conseil d’administration compte des représentants des diverses régions de la province, et il doit nommer une majorité de  personnes qui ne sont pas avocats.
Les membres du conseil d’administration occupent leur poste pour un mandat de deux ou trois ans, et peuvent être reconduits dans leur fonction.  Pour protéger l’autonomie de la société, il ne peut être mis fin au mandat d’un membre nommé au conseil avant la date prévue de son expiration, si ce n’est pour un motif valable.

La Loi prévoit que le conseil d’administration établisse un comité de vérification et un comité des cliniques, se composant de ses membres.  En outre, le conseil d’administration doit former trois comités consultatifs, pour chacun des champs suivants du droit : le droit criminel, le droit de la famille, le champ de pratique des cliniques. Le conseil d’administration nomme aussi un président, qui est le chef de la direction de la société et auquel incombe la mise en œuvre des politiques du conseil d’administration.  Le président est membre non votant du conseil.

II. SERVICES D'AIDE JURIDIQUE

La Loi de 1998 sur les services d’aide juridiqueconfère de larges pouvoirs à AJO en ce qui concerne la conception et l’administration du Régime d’aide juridique en Ontario.  Cette indépendance permet à AJO de concevoir un système souple et novateur de services d’aide juridique et d’adapter ces derniers aux besoins divers et spéciaux de la population de la province.

Lors de la conception du programme d’aide juridique, AJO est tenue :

  • de déterminer les besoins des personnes à faible revenu et des collectivités défavorisées en Ontario;
  • d’établir des priorités en ce qui concerne les domaines juridiques et les instances judiciaires;
  • de déterminer les moyens qui conviennent pour fournir des services d’aide juridique dans chaque champ du droit ou type d’instance judiciaire.

La Loi exige aussi qu’AJO tienne compte du fait que les avocats du secteur privé jouent un rôle de premier plan dans la prestation de services d’aide juridique dans les domaines du droit criminel et du droit de la famille et que les cliniques jouent un rôle de premier plan dans la prestation de services d’aide juridique dans le domaine du droit de la pauvreté.   

L’article 13 de la Loi précise qu’AJO doit fournir des services d’aide juridique dans les champs du droit criminel, du droit de la famille et du droit de la santé mentale, ainsi que dans les domaines de pratique des cliniques.  L’AJO peut couvrir d’autres champs du droit civil, sous réserve que le gouvernement, en raison des pouvoirs qui lui sont conférés, n’exclut pas un domaine du droit civil ou un type d’action au civil, s’il le choisit.   

AJO est autorisée, dans ces limites, à fournir des services d’aide juridique en ayant recours à toute méthode qu’elle juge appropriée, y compris, sans toutefois s’y limiter :

  • délivrance de certificats aux avocats et fournisseurs de services;
  • passation de contrats de service regroupés avec des avocats ou des groupes d’avocats;
  • financement des cliniques;
  • fonctionnement de bureaux de services d’aide juridique;
  • financement de sociétés autochtones de services juridiques;
  • affectation d’avocats de service;
  • éducation juridique du public;
  • offre de conseils sommaires;
  • autorisation de services de règlement extrajudiciaire des différends.

Ce système mixte permet à AJO d’adapter ses services aux besoins des particuliers et des communautés qu’elle dessert et aux moyens financiers dont elle dispose.  

a) Avocats de service

Le rapport McCamus recommandait qu’une vaste gamme de services soit offerte dans le domaine du droit criminel et que le recours à des avocats de service soit élargi aux situations exigeant peu de préparation.  Le rapport recommandait un programme élargi d'avocats de service pour la prestation des services juridiques en matière familiale.

Les avocats de service aident les personnes sans représentation dans les tribunaux criminels, ainsi que dans les tribunaux de la famille et de la jeunesse.  En outre, ils donnent aussi des conseils et des renseignements juridiques en dehors du système judiciaire et se rendent dans des tribunaux seulement accessibles par avion dans les régions éloignées du nord de la province.

La Loi autorise AJO à employer des avocats de service et à conclure des contrats avec des avocats du secteur privé pour qu’ils travaillent à titre d'avocats de service.  À l’heure actuelle, AJO compte un réseau de plus de 130 avocats salariés et 1 700 avocats du secteur privé qui fournissent des services d’aide juridique.

Les règlements prévoient des catégories d’avocats de service et dressent la liste de leurs fonctions, dont l’aide qu’ils peuvent fournir à différentes étapes de la procédure.  En vertu des règlements, les avocats de service sont aussi tenus de présenter des rapports à  AJO et de lui demander l’autorisation de représenter des personnes munies d’un certificat qui étaient auparavant représentées par un bureau d'avocats de service.

b) Programme des certificats

Conformément au programme des certificats, l’un des 51 bureaux d’aide juridique de la province évalue l’admissibilité financière d’une personne. Si celle-ci est admissible, la personne peut alors s’adresser à un avocat qui accepte des causes d'aide juridique.  Ces avocats sont rémunérés en fonction du tarif prescrit par le règlement.  

Le programme des certificats est géré en vertu d’un mécanisme prévu par la Loi.  Conformément à la Loi, le conseil d’administration d’AJO doit diviser la province en régions désignées, puis former un comité régional dans chaque région et y nommer un directeur régional.

Le directeur régional dresse une liste des avocats et d’autres fournisseurs de service qui acceptent des certificats d'aide juridique. Le directeur régional étudie aussi les demandes de certificat. Une demande doit satisfaire aux exigences de la loi et des règlements, y compris aux conditions d'admissibilité financière, ainsi qu’aux exigences du conseil d’administration en matière de priorités et de politiques. Le directeur régional peut assortir un certificat, à sa délivrance, des conditions qu'il juge appropriées et peut, à n'importe quel moment, modifier ou annuler un certificat.

Le directeur régional doit renvoyer certaines décisions devant le comité régional, notamment les demandes de certificats en rapport avec une procédure d'appel.  Les certificats d’aide juridique à un groupe de particuliers ou à un particulier qui ne réside pas ordinairement en Ontario doivent être approuvés par le président de l’AJO.

Il incombe au comité régional de délivrer ou pas un certificat dans les cas que le directeur régional a renvoyés devant lui, d’entendre les appels de refus de la directrice ou du directeur régional de délivrer un certificat (avec possibilité d’un second appel devant une personne désignée par le conseil d’administration) et de s’acquitter d’autres fonctions que lui confie le conseil d’administration.

c) Bureaux dotés en personnel

Le rapport McCamus favorisait l'établissement d’un programme pilote de bureaux dotés en personnel pour fournir des services d’aide juridique dans les champs du droit criminel et du droit de la famille.  La loi autorise la création de bureaux dotés en personnel, et, à l’heure actuelle, il y a dans la province trois bureaux dotés en personnel se spécialisant dans le droit criminel, trois dans le droit de la famille et un dans le droit des réfugiés.  Les bureaux de droit de la famille et de droit des réfugiés sont devenus permanents, à la suite d’évaluations positives du programme pilote.  Une évaluation des bureaux du droit criminel a récemment été terminée.

d) Cliniques

Comme le recommandait le rapport McCamus, les cliniques continuent de jouer un rôle de premier plan dans la prestation de services d'aide juridique relevant du « droit de la pauvreté ».  Les cliniques sont des organismes indépendants à but non lucratif qui fournissent des services dans des domaines de l'aide sociale, du logement et des accidents du travail.

La Loi autorise AJO à fournir un financement aux cliniques pour une période d'au plus trois ans. Afin de décider si elle doit ou non fournir un financement à une clinique, AJO tient compte de certains facteurs, comme les besoins sur le plan juridique des particuliers ou des collectivités que servira la clinique, la rentabilité de fournir des services d'aide juridique par l'entremise de la clinique, le rendement antérieur de la clinique et des besoins sur le plan juridique d'autres collectivités qui ont fait une demande de financement.  Le financement doit se conformer aux exigences du gouvernement relatives à la comptabilisation des paiements de transfert.  En outre, AJO peut imposer d’autres conditions au financement, comme elle le juge opportun. 

En vertu de la Loi, AJO désigne une personne pour étudier les demandes de financement que présentent les cliniques.  Cette personne peut prendre une décision au sujet de la demande ou la renvoyer au comité des cliniques pour un examen plus approfondi.  Une clinique peut demander au comité des cliniques de réexaminer une décision.

AJO est tenue de surveiller le fonctionnement des cliniques.  Les cliniques doivent fournir à AJO des états financiers vérifiés, un sommaire des services d'aide juridique qu’elles ont fournis, un sommaire des plaintes qu’elles ont reçues et tout autre renseignement qui leur est demandé.  Le conseil d’administration d’AJO peut réduire ou interrompre le financement d’une clinique s’il estime que celle-ci n'observe pas la Loi ou les conditions de son financement.

Le conseil d’administration d'une clinique que finance AJO doit veiller à ce que la clinique observe la Loi, et surveiller les conditions de son financement ainsi que les normes de fonctionnement établies par AJO.  Il  doit également vérifier que la clinique fournisse des services d'aide juridique correspondant aux besoins de la collectivité qu’elle sert.  Il existe à l’heure actuelle 80 cliniques en Ontario.

III. FINANCEMENT

La Loi prévoit un mécanisme de financement qui suit essentiellement les recommandations du rapport McCamus, le financement étant octroyé dans le cadre de cycles de trois années consécutives et d’exigences relatives aux déclarations établies par la loi.
En vertu de la Loi, AJO doit soumettre à l’approbation du procureur général son budget annuel pour l’exercice suivant, budget qui doit comprendre les prévisions des budgets de fonctionnement des deux années suivantes. Une fois que le procureur général a approuvé le budget, celui-ci est porté aux prévisions budgétaires du ministère du Procureur général.

En vertu de la Loi, AJO a le droit de conclure des ententes avec d’autres entités pour recevoir un financement additionnel.  À l’heure actuelle, AJO a des ententes financières additionnelles avec le gouvernement fédéral et la Fondation du droit de l'Ontario.

Les contributions des clients représentent une petite portion du financement.  En vertu de la Loi, AJO peut exiger que l’auteur d’une demande s’engage à contribuer au paiement du coût des services d’aide juridique qui doivent lui être fournis. AJO évalue la capacité de contribution de l’auteur de la demande conformément à la Loi.  

Toujours en vertu de la loi, AJO a le droit de déduire du coût des services d’aide juridique une somme que l’auteur d’une demande a recouvrée à l’égard de l’affaire pour laquelle il a reçu des services d’aide juridique.  Les règlements prévoient des mécanismes pour calculer le montant qui sera versé à AJO.

III. RESPONSABILITÉ

Si, en vertu de la Loi, AJO est une société indépendante, le gouvernement reste responsable de l’utilisation des fonds publics. C’est la raison pour laquelle, aux termes de la Loi, la gestion financière d’AJO fait l’objet de certaines restrictions. La Loi comprend des critères s’appliquant au choix des banques et des agents en placements et exige, en outre, que le gouvernement approuve les opérations immobilières.  Le gouvernement peut aussi prescrire les pouvoirs en matière d’emprunt et de placement du  conseil d’administration.

AJO doit maintenir un fonds de réserve pour éventualités, que le gouvernement prescrit dans un règlement. Elle est tenue d’aviser le procureur général chaque fois qu’elle effectue un retrait de fonds et d’obtenir son autorisation pour effectuer un retrait supérieur à 5 000 000 dollars.

a) Exigences en matière de rapports

AJO doit remettre au gouvernement un rapport annuel qui comprend les états financiers de l’exercice vérifiés par le vérificateur général, un compte rendu de la nature et de la quantité des services d’aide juridique fournis au cours de l’exercice, une indication de la manière dont elle a satisfait à ses normes de rendement et tout autre renseignement que demande le procureur général.

Le procureur général et AJO doivent conclure un protocole d’entente tous les cinq ans, lequel exige que la société rende des comptes en ce qui concerne la dépense des fonds publics et la prestation de services d’aide juridique aux particuliers à faible revenu. Pour ce faire, elle doit fournir au  procureur général :

  • ses plans annuels d’activités;
  • des plans stratégiques pluriannuels;
  • un énoncé annuel de ses politiques et de ses priorités en matière de prestation de services d’aide juridique;
  • un énoncé annuel de ses politiques et de ses objectifs en matière de placement;
  • les ordres du jour des réunions;
  • les normes de rendement;
  • tout autre élément qu’exige le gouvernement. 

AJO doit aussi fournir au procureur général des rapports financiers trimestriels sur son fonds de réserve pour éventualités.

V. RÔLE DU GOUVERNEMENT

Outre ses responsabilités en matière de surveillance financière mentionnées ci-dessus, le gouvernement garde le pouvoir, en vertu de la loi, d’une part d’assurer une gestion responsable d’AJO en adoptant des règlements sur l'étendue des services d'aide juridique et, d’autre part, de nommer un administrateur temporaire.  

a) Règlements

En vertu de la Loi, le gouvernement garde le pouvoir de prendre des règlements sur un certain nombre de sujets importants, dont les conditions d’admissibilité financière à l’aide juridique et le barème tarifaire et les débours. De surcroît, le gouvernement peut contrôler l’étendue générale de l’aide juridique en excluant des domaines du droit civil ou des types de causes ou d’instances civiles. 

i) Admissibilité financière

Le gouvernement et AJO ont élaboré de concert les critères financiers de l’aide juridique, lesquels font partie du règlement du gouvernement.  En vertu du règlement, AJO examine quatre facteurs :

  • la cellule familiale de l’auteur de la demande pour déterminer quels membres de la famille devraient être inclus dans l’évaluation financière;
  • les biens dont dispose la cellule familiale;
  • le revenu de la cellule familiale; 
  • une comparaison ente le revenu et des biens et les exigences budgétaires de la cellule familiale.

ii) Tarif

Une série d’annexes au règlement pris en application de la loi établit le barème tarifaire et les débours, dresse la liste des services juridiques qu’exige chaque cause et indique le nombre maximum d’heures qu’un avocat a le droit de facturer pour chaque service. 

Il faut lire les annexes corrélativement à une série de notes dans le règlement qui traite des cas exceptionnels, dont représentation de plus d’un client ou recours à des avocats adjoints.

Depuis l’adoption de la loi, le tarif a été revu et augmenté à plusieurs reprises.  Toutefois, ni la Loi ni le règlement ne prévoient de mécanisme pour le revoir régulièrement.

iii) Portée de l’aide juridique

Le gouvernement n’a pas limité davantage les services d’aide juridique au-delà des interdictions prévues dans la Loi. La Loi interdit la prestation de services d’aide juridique dans :

  • une instance ayant trait à la diffamation;
  • des actions intentées pour donner suite à la plainte d’autrui;
  • une instance en recouvrement d’une amende lorsque l’instance peut être introduite par toute personne et que l’amende peut être payée, en totalité ou en partie, à la personne introduisant l’instance;
  • une instance en matière d’élections.

b) Administrateur temporaire

Si le procureur général estime que le conseil d’administration n’est plus en mesure de remplir son mandat, le gouvernement peut écarter temporairement le conseil d’administration de la société.  Le procureur général peut demander à la Cour supérieure de justice une ordonnance nommant un administrateur pour administrer AJO.  Le tribunal peut rendre l’ordonnance s’il est convaincu que la nomination est dans l’intérêt public et qu’elle est nécessaire pour garantir une prestation continue et efficace des services d’aide juridique.