Sommaire

Mandate

En août 2007, l’honorable Michael Bryant, procureur général de l’Ontario, a demandé à Michael Trebilcock, professeur à la Faculté de droit de l’Université de Toronto, d’entreprendre un examen du régime d’aide juridique de la province. Le professeur Trebilcock a succédé à John McCamus, professeur à la faculté de droit d’Osgoode Hall. Ce dernier ayant été nommé en juillet 2007 à la présidence d’Aide juridique Ontario, il n’aurait pas en effet été convenable qu’il poursuive l’examen d’un organisme désormais sous sa direction. L’honorable Chris Bentley a été nommé procureur général de l’Ontario en octobre 2007.

En vertu de son mandat, le professeur Trebilcock devait effectuer un examen du régime d’aide juridique en Ontario de 1999 à aujourd’hui, y compris une étude de la Loi de 1998 sur les services d’aide juridiqueet des règlements afférents. Dans le cadre de cet examen, il lui faudrait se concentrer sur les moyens et les capacités nécessaires pour optimiser l’efficacité de l’administration et la gestion du régime d’aide juridique, et étudier des solutions de rechange au processus actuel d'établissement des tarifs, y compris des méthodes pour procéder régulièrement à une évaluation du taux horaire de rémunération des avocats qui fournissent des services d'aide juridique en vue de le fixer ou de le modifier. En collaboration avec Aide juridique Ontario, lui incombait aussi spécifiquement la responsabilité d’étudier des pratiques exemplaires dans d’autres compétences, de prendre en compte le contexte historique du régime d’aide juridique en Ontario et d’organiser des consultations, comme il le jugeait opportun.

De mai à décembre 2007, une série de consultations a eu lieu auprès de divers groupes et particuliers (voir l’Annexe), tout d’abord sous la direction du professeur McCamus, puis du professeur Trebilcock. Une vingtaine d’observations écrites leur a été envoyée pendant cette période.

Le contexte (Chapitres II, III, IV et V)

Chapitre II : Le rapport McCamus, 1997

Le chapitre II explique brièvement le contexte dans lequel le comité d’examen McCamus a été nommé en 1996 et les grands thèmes de son rapport, paru en 1997. Le rapport McCamus recommandait que la gestion du régime d’aide juridique soit transférée du Barreau à un organisme indépendant établi par la loi.  Le rapport recommandait d’énoncer le mandat de l’organisme dans la loi habilitante et d’y préciser que celui-ci devrait dispenser des services juridiques dans le domaine du droit criminel, du droit de la famille, du droit de l’immigration et des réfugiés, et du droit des pauvres. 

Le principal rôle du gouvernement serait de nommer les membres du nouvel organisme et  de prendre la responsabilité politique de définir son mandat. Le gouvernement financerait l’organisme, mais lui laisserait la possibilité de choisir sa propre méthode pour fixer les priorités et assurer la prestation des services dans le cadre de son mandat.

Chapitre III : Le cadre légal

Au chapitre III, on examine brièvement les importants éléments de la Loi sur les services d’aide juridique, loi adoptée en 1998 par l’Assemblée législative de l’Ontario qui fait écho et entérine largement les recommandations formulées par le comité d’examen McCamus.

La Loi de 1998 sur les services d’aide juridique crée Aide juridique Ontario (AJO), une société autonome à but non lucratif.  Le mandat d’AJO est d’établir et d’administrer un système rentable et efficace qui procure des services d’aide juridique de qualité supérieure aux Ontariennes et Ontariens à faible revenu. Cette loi met en place un conseil d’administration pour Aide juridique Ontario, auquel incombent la gouvernance et la gestion de la société. Le conseil d’administration nomme un président, qui est le chef de la direction de la société et dont la responsabilité est de mettre en œuvre les politiques du conseil d’administration.

La Loi de 1998 sur les services d’aide juridique confère à AJO un pouvoir étendu pour concevoir et administrer le régime d’aide juridique en Ontario. Cette autonomie permet à AJO de concevoir des services d’aide juridique plus souples et novateurs. AJO peut, en outre, adapter ses services pour répondre aux divers besoins spéciaux que l’on trouve dans la province. En vertu de la Loi, AJO doit aussi tenir compte du fait que les avocats du secteur privé sont responsables de la prestation des services d’aide juridique dans le domaine du droit criminel et du droit de la famille, et que les cliniques le sont dans le domaine du droit des pauvres.  La Loi autorise AJO à employer des avocats de service et à conclure des contrats avec des avocats du secteur privé pour qu’ils travaillent à titre d'avocats de service. De plus, elle autorise la création de bureaux dotés en personnel et confère à AJO le pouvoir d’octroyer des fonds aux cliniques.

En vertu de la Loi, le gouvernement continue d’être habilité à prendre des règlements sur un certain nombre de questions clés, dont les critères d’admissibilité financière à l’aide juridique et le tarif des honoraires et des débours.

Chapitre IV : Les faits saillants des réalisations d’Aide juridique Ontario

Le chapitre IV résume les réalisations marquantes d’AJO depuis sa création en 1999.  AJO reconnaît qu’elle s’est montrée plus novatrice au fil des ans dans le domaine de l’administration interne que dans celui de la prestation des services. Depuis huit ans, la prestation des services par du personnel employé à plein temps constitue le changement le plus important. Dans les bureaux dotés en personnel, le nombre des avocats est passé de 16 en 1999-2000 à 26 en 2006-2007, celui des avocats salariés dans les cliniques de 176 à 242, et celui des avocats de service salariés est monté en flèche (de 36 à 136). 

À l’heure actuelle, AJO compte sept bureaux dotés en personnel, un spécialisé dans le droit des réfugiés, trois dans le droit de la famille et trois dans le droit criminel.  En huit ans,  l’effectif des avocats de service salariés à AJO a quadruplé. De plus, AJO a doté en tout 65 endroits (y compris les emplacements s’occupant du droit de la famille et du droit criminel) d’avocats de service principaux et de bureaux d’avocats de service. Outre ce programme de bureaux d’avocats de service, AJO a établi un programme d’avocats-conseils pour fournir des services en droit de la famille dans les Centres d'information sur le droit de la famille que gère le ministère du Procureur général de l’Ontario. AJO a aussi doté d’avocats-conseils spécialisés les tribunaux instruisant des causes de violence conjugale, le tribunal de la santé mentale, le tribunal autochtone (Gladue) et le tribunal de traitement de la toxicomanie. AJO a élargi le réseau de cliniques juridiques communautaires pour assurer la prestation de leurs services dans toutes les régions de la province, et a porté ainsi leur nombre à 80, dont 18 cliniques spécialisées.

AJO a étudié des moyens pour faciliter le processus de demande d’aide juridique et l’accès au régime d’aide juridique pour les clients éventuels, y compris le programme de partenariat pour l’accès et l’orientation des personnes sans abri (HARP) et, plus récemment, la Demande-Éclair de Certificat en Ligne (DÉCLIC).

AJO a également adopté un certain nombre de nouvelles techniques pour alléger le fardeau administratif des avocats et de tout le système. La technologie a permis d’améliorer le système de facturation et de paiement et d’échanger des recherches juridiques. Enfin, AJO a mis au point un certain nombre de mesures, dont exigences minimales d'inscription et programme de mentorat, pour améliorer la qualité des services d’aide juridique dans la province.

Chapitre V : Observations et consultations

Le chapitre V expose les principales critiques faites au professeur McCamus ou au professeur Trebilcock à propos du régime d’aide juridique actuel ainsi que les changements que leur ont proposés divers intervenants dans leurs observations par écrit ou lors de rencontres.

La majorité des observations portait sur trois grandes questions : le financement du régime, dont le tarif et les niveaux de rémunération, l’étendue des services d’aide juridique ainsi que la gestion et l’administration du régime. 

Tous les organismes représentant les avocats acceptant des certificats d’aide juridique ont souligné que les taux horaires étaient trop bas, et la plupart des observateurs ont fait remarquer que, par rapport au passé, moins d’avocats sont prêts à accepter des causes d’aide juridique.  Plusieurs observateurs ont indiqué que les avocats débutants ne fournissent pas de services d’aide juridique. Un certain nombre d’observations faisaient état de problèmes de recrutement et de maintien de l'effectif dus au faible salaire des avocats de l’aide juridique, y compris les avocats salariés, les avocats de service et les avocats de cliniques. Les organismes représentant les avocats acceptant des certificats d’aide juridique ont demandé avec instance l’adoption d’un mécanisme régulier d’examen du tarif afin d’éviter, comme dans le passé, des situations où le tarif n’était augmenté qu’à la suite d’une crise. D’autres ont fait valoir qu’un mécanisme d’examen du tarif devrait aussi viser le budget général d’AJO.

Un certain nombre d’organismes a fait état du manque d’intégration dans les services du régime d’aide juridique et a proposé un certain nombre d’idées à cet égard, dont des cliniques pluridisciplinaires, des gammes plus larges de zones de service et un point d'accès unique pour les clients. D’autres ont fait valoir qu’il fallait que les services et les programmes situés en amont du processus juridique encouragent un règlement préventif des causes et réduisent les demandes faites en aval aux services sociaux.

D’après plusieurs observations, les conditions d'admissibilité financière ne reflètent pas les réalités financières actuelles et ont des conséquences particulièrement lourdes sur des  populations déjà vulnérables. Un certain nombre d’autres observations ont fait remarquer que les travailleurs économiquement faibles et la classe moyenne n’avaient vraiment pas suffisamment accès à la justice et ont mentionné le phénomène en hausse des parties non représentées. De nombreux observateurs s’inquiétaient particulièrement de l’accès très restrictif à l’aide juridique dans les affaires relevant du droit de la famille.

On a relevé peu d’observations sur le conseil d’administration d’Aide juridique Ontario.  Personne n’a prôné un retour à l’ancien régime de gestion ou n’a suggéré d’adopter un nouveau système de gestion radicalement différent.

Les difficultés de demain du régime d’aide juridique (Chapitres VI, VII, VIII, IX)

Chapitre VI : Cadre d’évaluation

Le chapitre VI énonce les principaux motifs pour lesquels le gouvernement doit améliorer  l’accès à la justice et effectuer une évaluation provisoire et générale de la mesure dans laquelle il a tenu son engagement à l’égard de cet idéal au cours de la décennie qui a suivi la publication du rapport McCamus.

On traite dans cette partie de plusieurs normes justifiant d’atteindre l’idéal qu’est l’accès à la justice pour tous : la règle de droit; la même liberté et dignité pour tous, les principes de distribution équitable et le rapport entre la primauté du droit et la prospérité économique. Selon de récentes études de la Banque mondiale, la primauté du droit représente presque 60 pour cent de la richesse intangible d’un pays.

À maints égards, le régime d’aide juridique de l’Ontario, dans toutes ses dimensions, est un programme social dont la population ontarienne peut tirer fierté. Cela dit, il ne faudrait pas que l’importante satisfaction que procurent les réalisations entraîne un relâchement de la vigilance, compte tenu des défis importants que le système devra relever à l’avenir. 

Le régime d’aide juridique, en dépit des importants fondements normatifs qui le sous-tendent, n’est pas un système dans lequel la classe moyenne de l’Ontario estime qu’elle détient un enjeu considérable. En pourcentage de la population, de moins en moins de citoyens sont admissibles à l’aide juridique et de nombreux travailleurs économiquement faibles et de citoyens dont le revenu se situe dans la moyenne inférieure affrontent un système auquel ils ne peuvent pas avoir accès et qu’ils sont pourtant censés soutenir à titre de contribuables, alors qu’eux-mêmes se heurtent à de graves soucis financiers. AJO et le gouvernement de l’Ontario, par l’intermédiaire du ministère du Procureur général, doivent s’attacher en priorité à mieux adapter le régime d’aide juridique aux besoins de la classe moyenne de l’Ontario (qui comprend après tout le plus grand nombre de contribuables de la province).  En outre, le nombre d’avocats participant au programme de certificats a nettement baissé.

Toutefois, les partisans de l’octroi de ressources financières supplémentaires doivent convaincre le gouvernement provincial et les contribuables de la province que les fonds accordés actuellement sont utilisés à bon escient et que les ressources de l’aide juridique servent à régler efficacement et en temps opportun les litiges.

Chapitre VII : Innovations en matiere de prestation de services

Dans le chapitre VII, on étudie un éventail de systèmes de prestation de services qui existent déjà et d’autres qui pourraient les remplacer. On cherche aussi à montrer qu’AJO doit être beaucoup plus novatrice et prête à mener des activités expérimentales dans le système de prestation panaché sous sa surveillance.

On n’en est plus aujourd’hui aux débats des décennies précédentes sur le bien-fondé ou la rentabilité de modèles particuliers de prestation de services d’aide juridique, que les services s’appliquant à ces modèles soient fournis par des avocats du secteur privé, des avocats salariés, des cliniques, ou selon d’autres modes. De plus, on sait aujourd’hui qu’il n’existe aucune méthode miracle, aucune idée fortuite qui permettra de trouver le moyen le plus efficace, le plus économique et le meilleur de fournir une aide juridique dans tous les contextes. Compte tenu des questions importantes qui se posent au régime d’aide juridique, il est de plus en plus important qu’AJO adopte une démarche plus stratégique, novatrice et expérimentale en matière de prestation de services.

AJO détient tous les moyens pour tirer parti des initiatives actuelles concernant les avocats de service salariés. AJO devrait continuer à chercher des moyens pour avoir recours, dans la mesure du possible, à des avocats de service dans les cours criminelles et les tribunaux de la famille. AJO devrait en particulier analyser la possibilité pour les avocats de service de fournir de plus en plus de services divers préalables aux instances, en particulier dans le domaine du droit de la famille. AJO devrait aussi faire davantage appel à des parajuristes, s’il y a lieu et lorsqu’il est rentable de le faire.

Les bureaux du droit criminel et du droit de la famille remplissent une fonction utile, car les créneaux du marché qu’ils occupent leur permettent de répondre aux besoins de clients particulièrement vulnérables (p. ex., ceux qui ont des problèmes de santé mentale) ou de fournir des services là où il n’y pas d’avocats qui acceptent des certificats d’aide juridique. En outre, les bureaux du droit criminel et du droit de la famille existants procurent à AJO une lucarne utile sur ce segment du marché des services d’aide juridique, car ils lui livrent leurs propres observations sur le nombre d’heures de travail qu’exigent diverses causes.  Les bureaux du droit de la famille, en particulier, détiennent nombre de moyens pour fournir aux clients des services intégrés et holistes. Compte tenu des fréquents commentaires entendus quant aux graves difficultés qu’éprouvent les parties à un litige familial pour trouver des avocats acceptant des certificats d’aide juridique (en particulier dans les procédures judiciaires de protection de l’enfance ou dans les collectivités rurales), on pourrait sans grande difficulté établir le bien-fondé de l’augmentation du nombre de bureaux du droit de la famille. Il faudra qu’AJO surveille de près les données statistiques pour déterminer les communautés de l’Ontario qui pourraient profiter le plus de ces services. 

Outre les initiatives existantes, AJO doit être prête à mettre à l’essai de nouvelles idées avant-gardistes. Le système devrait être plus cohérent pour pouvoir donner des renseignements à un prix abordable et des conseils sommaires à un éventail plus large de citoyens qu’aujourd’hui.

Il est vrai qu’en Ontario, certains conseils sommaires sont fournis sans  examen des ressources, voire avec un examen minime. On citera à ce titre les services d’avocats de service, divers sites Web qui fournissent des documents d’information juridique publique, le service de téléassistance téléphonique du Barreau du Haut-Canada et les récents programmes pilotes de Pro Bono Law Ontario qui font appel aux services d’avocats bénévoles pour améliorer l’accès à la Cour des petites créances et à la Cour supérieure de Toronto. Certaines cliniques fournissent également des services de conseils sommaires sans examen des ressources. Toutefois, toutes ces initiatives sont ponctuelles, mal intégrées et ne font pas l’objet d’une promotion énergique auprès du public; il est impossible d’y voir un effort systématique pour accroître l’accès à la justice des travailleurs économiquement faibles, des citoyens dont le revenu se situe dans la moyenne inférieure et de la classe moyenne de l’Ontario en général.

De nombreuses compétences, y compris d’autres provinces du Canada, le Royaume-Uni et les États-Unis, fournissent un éventail de services dans des centres de conseils et grâce à des solutions technologiques (p.ex., sites Web ou services de téléassistance). En Ontario, il faudrait mettre en place des systèmes d'information électroniques et des services téléphoniques complets, perfectionnés et accessibles à tous les citoyens de la province. AJO devrait être le carrefour de ces services.

Un autre champ d’enquête devrait se concentrer sur la promotion des marchés d’assurance privée pour couvrir les frais juridiques, en particulier ceux des affaires relevant du droit de la famille et des affaires au civil. Au Canada, les services juridiques payés à l'avance ne sont pas un nouveau concept. Le Barreau du Haut-Canada les a envisagés et approuvés dès 1993, mais ils n’ont pas réussi à se frayer un chemin parmi les services ordinaires. Le Barreau du Haut-Canada et AJO devraient s’attacher en priorité à  expliquer le rôle important de l’assurance juridique en Ontario.

Autre grand thème du présent rapport : l’intégration des services d’aide juridique, qui devrait être plus grande. Comme le montrent largement des études empiriques effectuées dans diverses compétences, un problème ne survient souvent pas seul, c’est-à-dire qu’un problème en entraîne un autre, et ainsi de suite. Le premier problème peut être d’ordre juridique mais, faute d’intervenir rapidement, il peut en déclencher d’autres, juridiques ou pas, dont demandes accrues d’autres programmes de bien-être social, programmes de logements sociaux, programmes de santé physique ou mentale, etc. En fait, sur un plan financier général, une intervention rapide permet de réduire les coûts, car elle empêche cette cascade d’évènements. Plus important encore, il faut que les institutions réagissent de façon plus holiste et cohérente pour ne pas soumettre les personnes aux prises à une série de problèmes connexes à des processus d’aiguillage interminables dans des organismes particuliers (approche en silo) au lieu de répondre à leurs besoins particuliers. Ce renvoi constant d’un service à un autre mène souvent à une grande lassitude et, par conséquent, au non-règlement de beaucoup de problèmes.

À cet égard, la première étape importante sur la voie d’une plus grande intégration de la prestation des services d’aide juridique et des services sociaux connexes serait de repenser le mandat des cliniques et de l’élargir. Les autres éléments du système dotés de personnel, à savoir les bureaux des avocats de service, du droit criminel et de la famille,  constituent aussi une force considérable pour mieux intégrer les services. La Demande-Éclair de certificat en ligne (DÉCLIC) d’AJO, à laquelle participent directement les organismes de services sociaux dans le cadre du processus de demandes de certificats, pourrait devenir une plateforme essentielle pour mettre en place un réseau de services d’aiguillage intégré.

En Ontario, une meilleure intégration des services juridiques dans les cliniques, les bureaux dotés en personnel et les bureaux des avocats de service, conjuguée à un système d’aiguillage se fondant sur des partenariats solides avec le secteur des services sociaux, devrait être l’objectif à viser.

Le besoin de trouver des systèmes de prestation de services novateurs se fait particulièrement sentir dans les services de justice à la famille. Un récent rapport sur les cours de la famille de la Cour supérieure de justice de l’Ontario (le « Rapport Mamo »), recommandait que les Centres d'information sur le droit de la famille servent de point d’accès aux services d’aide juridique familiale. Une augmentation de la gamme des services, du nombre des avocats-conseils, des coordonnateurs de l’information et de l’orientation, ainsi qu’un élargissement des conditions d’admissibilité donneraient plus de poids aux Centres d'information sur le droit de la famille et favoriseraient une plus grande intégration.

En ce qui concerne les avocats de service, les parajuristes et les bureaux dotés en personnel, AJO devrait au moment de déterminer comment mieux les utiliser accorder une grande priorité aux parties à un litige familial.

Chapitre VIII : L’avenir du système de certificats

Au chapitre VIII, on évalue l’avenir du système de certificats, en particulier l’administration du niveau et de la structure des tarifs des services d’aide juridique fournis dans le cadre du programme de certificats par des avocats du secteur privé. Tout plaide en faveur de l’attribution de la gestion des tarifs à AJO et de l’établissement d’un processus institutionnalisé pour rajuster régulièrement les tarifs par la suite.

Les tarifs et le taux de participation des avocats sont liés. De 1999 à 2007, le nombre des avocats du secteur privé qui fournissaient des services d’aide juridique a régulièrement baissé, même si le tarif et le nombre des certificats délivré ont augmenté pendant cette période. De 1999-2000 à 2006-2007, le nombre des avocats au criminel a baissé de 14 pour cent et celui des avocats en droit de la famille de 29 pour cent. Aussi bien dans le domaine du droit criminel que du droit de la famille, AJO compte sur un petit nombre d’avocats chevronnés pour assurer la majorité des services d’aide juridique. Les données laissent aussi à penser que le régime d’aide juridique n’attire pas suffisamment de nouveaux avocats pour remplacer ces avocats chevronnés qui représentent à l’heure actuelle la majorité des fournisseurs de services d’AJO. Dans le domaine du droit de la famille, la situation est particulièrement grave.

Les questions qui se posent à propos de l’avenir du système de certificats se rangent en trois grandes catégories : a) qui devrait fixer le tarif ? (y compris les taux horaires, les heures de travail et les allocations), b) quelle méthode devrait-on utiliser pour fixer le tarif ? et c) comment peut-on initialement équilibrer quelque peu le système de certificats pour qu’à l’avenir les rajustements soient cumulatifs et souples?

  1. Qui devrait fixer le tarif?

    C’est à Aide juridique Ontario qu’il faudrait confier la responsabilité de déterminer le tarif, tout en partant du principe que le budget d’exploitation d’AJO sera fixe, bien que périodiquement négociable. Dans le système actuel, qui est périmé, les responsabilités d’AJO et du ministère du Procureur général sont diffuses. En confiant la responsabilité de la gestion des tarifs à AJO, on donnerait davantage de raisons aux cadres d’AJO de gérer le budget plus efficacement, on encouragerait AJO à faire preuve de plus de souplesse, de dynamisme et d’originalité pour mettre à l’essai différents barèmes tarifaires, on augmenterait la responsabilité à l'égard du public en ce qui concerne les dépenses et on encouragerait des interventions plus rapides en cas de déséquilibre entre le nombre des demandeurs de services d’aide juridique et celui des fournisseurs de service disponibles.

  2. Comment devrait-on gérer les tarifs?

    Une fois le tarif établi, AJO et le ministère du Procureur général devraient s’engager à procéder tous les trois ans à un examen complet des niveaux et de la structure des tarifs.  On ne recommande pas d’avoir recours à une forme ou à une autre d’arbitrage, car le gouvernement n’exercerait plus alors de contrôle sur le budget et AJO sur sa gestion. Par contre, AJO et le ministère du Procureur général devraient choisir conjointement un  enquêteur qui effectuerait une analyse quantitative, en fonction d'un ensemble d’éléments de comparaison fixes. Le choix d’éléments de comparaison adéquats est une question importante. L’incidence des taux d’inflation pourrait constituer la base de référence. Toutefois, il est un élément de comparaison qui est crucial, à savoir comparer les tendances concernant le taux d’acceptation des certificats délivrés et la durée écoulée entre la délivrance des certificats et l’accusé de réception, analyse qui pourrait fournir des données essentielles sur le déséquilibre entre la demande de services d’aide juridique et la prestation de ces services.

    Il suffira à l’enquêteur de commencer son analyse à partir du dernier redressement triennal. Le processus d’examen périodique ne peut pas permettre aux parties intéressées de refaire en permanence le procès du passé et des tendances bien ancrées qui ont précédé la période de la révision triennale, ce qui déstabiliserait le processus d’examen et le rendrait dysfonctionnel.

    Afin d’éviter de privilégier les services d’aide juridique fournis en vertu de certificats par rapport à d’autres mécanismes de prestation de services dans un système de prestation mixte, il est important que l’enquêteur examine aussi les tendances dans les niveaux de rémunération des avocats des cliniques juridiques et des avocats salariés, ainsi que les problèmes de recrutement et de maintien du personnel dans ce contexte. 

    Une fois l’examen de l’enquêteur terminé, il devrait être publié. AJO devrait s’en servir de base pour faire des propositions au ministère du Procureur général quant aux redressements à apporter à son cycle budgétaire continu pendant les trois années suivantes. Les propositions budgétaires triennales d’AJO accompagnées de justificatifs devraient également être rendues publiques pour assurer transparence
    et responsabilité en ce qui concerne les demandes d’AJO et les décisions prises par le gouvernement à cet égard. 

  3. Atteindre un équilibre initial

    Avant de pouvoir bien mettre en œuvre le système de gestion des tarifs, il faut équilibrer quelque peu le système de certificats. Si on avait indexé le taux de base de 1987 (67 $) à l’inflation, il aurait été de presque 100 dollars de l’heure en 2002 (et d’environ 110 $ en dollars indexés en 2007). Par conséquent, des taux de base nettement plus faibles que cette fourchette (avec peut-être seulement deux niveaux d’expérience : d’un à 5 ans, et six ans et plus) risquent d’émousser sérieusement l’engagement, déjà ténu, des avocats du secteur privé envers le régime d’aide juridique et d’exacerber l’injustice et l’inefficacité du barème tarifaire actuel. Si on proposait d’effectuer d’autres études sur ces questions, les avocats de l’aide juridique y verraient une grave provocation et la énième tentative de renvoyer aux calendes grecques le règlement du problème. Les avocats de l’aide juridique avaleraient mal la pilule si on optait pour un point de départ de cet ordre, étant donné qu’il est nettement inférieur aux taux recommandés (de 105 $ à 140 $, ou de 120 $ à 160 $ en dollars indexés en 2007) par le groupe de travail Holden-Kaufman en 2000.  Il n’en reste pas moins qu’ils représenteraient une importante augmentation par rapport aux taux actuels. Quoi qu’il en soit, les recommandations du groupe de travail Holden-Kaufman ne sont ni financièrement ni politiquement réalisables (bien qu’elles se justifient dans le meilleur des mondes). 

Pour combler le fossé entre les tarifs existants et des tarifs de base qui se défendraient et revoir à la hausse les salaires des avocats salariés et ceux des cliniques juridiques, qu’on les applique immédiatement ou par étapes selon un calendrier relativement court (p. ex., trois ans), il faudrait que le gouvernement engage d’importantes dépenses additionnelles dans le régime d’aide juridique, alors même que l’économie donne des signes inquiétants de repli. En outre, il est impossible de considérer ces dépenses séparément des autres éléments du système, en particulier l’abaissement des critères financiers d’admissibilité.

Certaines innovations dans la prestation de services mentionnées dans le présent rapport et l’engagement pris par AJO d’augmenter la productivité d’un pour cent par an au cours des cinq prochaines années peuvent sans aucun doute compenser certains des autres coûts résultant de l’augmentation des critères d’admissibilité et des niveaux de rétribution des services juridiques fournis en vertu des certificats.

Chapitre IX : Gestion

Au chapitre IX, on aborde diverses questions ayant trait à la gestion du régime d’aide juridique, aujourd’hui largement dévolue à AJO. Ces questions portent sur la gestion interne et la gestion externe. 

De toute évidence, il reste des possibilités d’améliorer l’efficacité de l’administration interne. Grâce à diverses méthodes de gestion améliorées, AJO est déterminée à réaliser des gains d’efficience et de productivité d’un pour cent par an au cours des cinq prochaines années (presque 20 millions de dollars). Il faut la tenir responsable de cet engagement.     

Innovation dans les modalités de prestation de services

AJO doit se montrer beaucoup plus novatrice et mettre à l’essai diverses modalités de prestations de service visant deux objectifs clés : d’abord, une intégration plus complète des services d’aide juridique en passant d’un système de prestation de services cloisonné à un système qui offre plusieurs points d’entrée simples, ou des modes de prestation de services à guichet unique; deuxièmement, la garantie qu’une gamme importante de services d’aide juridique soit offerte, sans conditions de ressources, à tous les Ontariens.

Innovation dans la structure tarifaire

Si, comme proposé, la responsabilité de la gestion des tarifs pour le volet « certificats » du système est déléguée à l’avenir à AJO, il faudra trouver une méthode novatrice et expérimentale pour déterminer le niveau et la structure des tarifs dans divers contextes afin d’offrir les services voulus, en quantité suffisante et de la qualité désirée; on pourrait ainsi envisager des honoraires forfaitaires, fixer différents taux horaires pour régler les écarts entre l’offre et la demande, structurer les tarifs pour répondre aux besoins des clients de façon plus globale, ou encourager un règlement rapide des procédures judiciaires.

Assurance de la qualité

Il faudrait qu’AJO ait une procédure bien définie lui permettant d’exclure les avocats figurant sur ses listes, en attendant que le Barreau du Haut-Canada impose d’autres sanctions. Lorsque les plaintes du public ou des irrégularités dans la facturation se multiplient, un examen ciblé des dossiers d’un avocat de l’aide juridique par ses pairs à AJO peut se justifier. Un protocole d’entente entre AJO et le Barreau du Haut-Canada concernant divers aspects de l’assurance de la qualité aiderait à dissiper les ambiguïtés relatives aux différentes sphères de responsabilité.

En ce qui concerne les cliniques juridiques, celles-ci ont mal réagi en général aux efforts déployés par AJO pour mettre en place une forme d’assurance de la qualité à l’échelle du réseau. Il s’agit manifestement d’une question délicate. Il existe suffisamment de similarités entre les fonctions et les groupes de clients des diverses cliniques pour que des comparaisons soient possibles, ce dans le but de prendre les mesures correctives qui peuvent s’imposer. Il existe donc d’amples possibilités pour trouver un terrain d’entente et mettre en place des  stratégies d’assurance de la qualité dans le système des cliniques d’aide juridique.

Gestion des causes majeures

Au fil des ans, le coût des causes majeures a régulièrement augmenté, devenant le fardeau le plus lourd dans le budget d’AJO réservé aux certificats d'aide juridique pour les infractions criminelles. Si, dans le budget total de l’aide juridique, les causes majeures n’en représentent pas un pourcentage important, le montant des dépenses que ces cas relativement peu nombreux occasionnent justifie qu’AJO y prête attention.

Récemment, AJO a pris des mesures visant à mieux surveiller la gestion des causes majeures et à accroître la responsabilisation. Ces mesures, bien qu’adéquates, semblent, toutefois, être fortement axées sur les étapes préliminaires. AJO n’a pas encore mis en place des moyens pour surveiller les progrès d’une instance au cours de son déroulement, ce qui lui permettrait de savoir si des problèmes surgissent et de régler immédiatement ces derniers et, surtout, d’étudier la conduite d’une instance une fois qu’elle est terminée.  AJO doit jouer un rôle beaucoup plus important dans la procédure et ne pas se contenter d’établir un budget au départ et de payer les comptes à  l’arrivée.  Afin de remplir convenablement ce rôle de surveillance, AJO devrait prévoir effectuer des analyses des instances en cours, assister invariablement aux réunions qui précèdent l’instruction et être présente à d’autres importants moments de la procédure, et exiger que les avocats lui fassent régulièrement rapport sur l’état d’avancement de l’instance.

Il se peut que les dossiers du Comité des exceptions se prêtent à un contrôle plus ciblé par les pairs. Le rôle du comité pourrait être étendu, de façon à y inclure une fonction d’évaluation à divers stades de l’instruction ou à la fin d’un procès, ce qui permettrait d’examiner la conduite de l’instance et son résultat.

Une fonction de recherche en matière d’accès à la justice

AJO devrait s’approprier un rôle important dans la recherche afin d’examiner les modalités de nouveaux mécanismes de prestation de services (ce qu’elle n’a pas vraiment fait jusqu’à présent). Par contre, l’idée qu’AJO parraine des recherches sur des aspects de tout le système de justice est plus litigieuse. Bien qu’il ne soit pas justifié qu’AJO, en tant qu’organisme subventionné par l’État, joue le rôle d’agent provocateuren militant pour une réforme du système, elle pourrait jouer un rôle constructif dans de telles initiatives de recherche. Trois éléments sont clairs : 1) il n’y a pas suffisamment de recherches de ce type en cours; 2) AJO a un rôle constructif et important à jouer dans de telles recherches, ne serait-ce que pour signaler à l’avance les défaillances du système, ou de manière plus ambitieuse, comme partenaire dans le parrainage de la recherche du ministère du Procureur général et des autres intervenants du système judiciaire (notamment la Commission du droit de l’Ontario récemment reconstituée);  et 3) ces recherches devraient normalement faire partie du domaine public.

Le rôle du conseil d’administration d’AJO

Un conseil d’administration formé par des représentants des principaux intervenants du système n’est pas recommandé. Il est indispensable que le conseil d’administration ait une optique large de son mandat, axée sur l’intérêt général.  Le Barreau du Haut-Canada devrait continuer à avoir le privilège de nommer des personnes au conseil d’administration, ce qui contribuerait à maintenir l’engagement des avocats en exercice.  Le conseil d’administration d’AJO devrait aussi compter des cadres supérieurs des secteurs privé et public détenant une grande expérience dans la gestion de programmes de dépenses de plusieurs millions de dollars. En outre, on ne s’est pas systématiquement et suffisamment assurés que les intérêts et l’optique des demandeurs soient correctement représentés au conseil d’administration. À cet égard, des hauts représentants d’organismes comme Centraide et le ministère des Services sociaux et communautaires pourraient contribuer à insuffler de nouvelles idées.

Il serait utile que le procureur général envisage de former un Comité consultatif qui serait responsable de la nomination des membres du conseil d’administration d’AJO, inviterait périodiquement des citoyens à émettre des suggestions ou à présenter des candidats au conseil et convierait des particuliers à lui faire part d’idées inédites.

Transparence et responsabilité

Le procureur général est responsable en dernier ressort de la nomination de tous les membres du conseil d’administration.  AJO doit publier un rapport annuel énonçant les activités qu’elle prévoit au cours de l’année ainsi que ses états financiers, lesquels sont assujettis à une vérification par le vérificateur général. AJO négocie périodiquement un protocole d’entente (PE) quinquennal avec le ministère du Procureur général, et doit déposer tous les ans un projet de budget à des fins d'approbation. Au cas où le procureur général estimerait que le conseil d’administration ne s’acquitte pas comme il se doit de ses responsabilités, il a le pouvoir en vertu de la Loi sur les services d’aide juridique de le dissoudre et de nommer un administrateur. Il n’est pas évident que d’autres formes de transparence et de reddition de comptes s’imposent. 

Les cliniques juridiques communautaires

La question se pose de savoir si les cliniques forment une structure cohérente pour assurer la prestation de services d’aide juridique aux personnes démunies de l’Ontario.  Il est probable qu’à l’avenir il sera encore plus difficile de déterminer où s’inscrivent les cliniques dans l’ensemble du régime d’aide juridique, ce qui exigerait de se concentrer davantage sur l’intégration des services ainsi que sur la prestation d’une gamme de services d’aide juridique sans examen des ressources pour tous les Ontariennes et Ontariens. En poursuivant ces deux objectifs, les cliniques deviennent un élément constitutif déterminant de ce concept plus élargi des services d’aide juridique.

Sociétés étudiantes d'aide juridique

Aide juridique Ontario devrait davantage se préoccuper de sa relation avec les sociétés étudiantes d'aide juridique et mieux définir le rôle que celles-ci peuvent jouer dans l’ensemble des services du régime d’aide juridique de la province. AJO ne devrait pas du moins les traiter moins favorablement que les cliniques dans ses allocations budgétaires; une subvention annuelle modeste, pour permettre aux dirigeants des sociétés étudiantes d'aide juridique de se rencontrer et de discuter des pratiques exemplaires et des défis communs, serait une façon de reconnaître le rôle unique qu’elles jouent dans le régime d’aide juridique.

Pro Bono Law Ontario

À l’avenir, il semble qu’AJO devrait s’orienter vers une utilisation plus stratégique de ses ressources en formant des partenariats avec des organismes à but non lucratif et des organismes communautaires, comme Pro Bono Law Ontario. 

La Fondation du droit de l'Ontario

AJO et la Fondation du droit de l'Ontario pourraient entretenir des rapports de collaboration pour élaborer un modèle quelconque de prévisions. Hormis des prévisions plus précises des revenus en provenance de cette source, AJO pourrait également garder un fonds de réserve pour éventualités, en prévision de fluctuations à court terme des revenus et des certificats.  

Le Barreau du Haut-Canada

Les rôles respectifs d’AJO et du BHC dans le maintien de normes de qualité adéquates comportent des ambiguïtés, auxquelles les deux organismes devront prochainement trouver une solution, peut-être en négociant un protocole d’entente. De plus, le BHC est devenu depuis peu responsable de la réglementation des parajuristes. Les parajuristes jouant à l’heure actuelle un rôle important dans la prestation des services d’aide juridique, il incombe donc à AJO et au BHC de s’assurer conjointement que toutes les occasions de faire pleinement appel à cette précieuse ressource humaine sont saisies.

Le ministère du Procureur général

Toutefois, la relation la plus importante d'AJO est sa relation financière avec le ministère du Procureur général et, par l’intermédiaire du ministère, le conseil des ministres et le gouvernement de l’Ontario. Dans l’intérêt de la transparence et de l’obligation de rendre compte, AJO et le gouvernement, à la suite des révisions triennales des critères d’admissibilité, des tarifs et des salaires du personnel, devraient rendre public le dossier des dépenses additionnelles présenté par AJO, de sorte que les citoyens de la province puissent déterminer si la réponse du gouvernement convient ou pas.

Le gouvernement fédéral

Le gouvernement fédéral exerce des compétences de premier plan dans le secteur du  droit criminel, du droit de la famille et du droit de l’immigration; pourtant, depuis une dizaine d’années, il s’est de plus en plus délesté de la responsabilité qui lui revient d’assurer l’accès à la justice dans ces champs du droit, ce qui se traduit par une baisse réelle de son aide financière au régime d’aide juridique de l’Ontario. Il faudrait que le gouvernement provincial talonne le gouvernement fédéral pour que celui-ci remplisse ses responsabilités et prenne en charge une importante part des fonds supplémentaires nécessaires au financement d’un régime d’aide juridique solide et durable en Ontario.

Conclusion

Il ne serait pas réaliste de penser que toutes les recommandations peuvent être mises en œuvre simultanément. Certaines exigent qu’on y prête attention immédiatement, d’autres à moyen terme et d’autres encore, dont AJO devrait se préoccuper au fil du temps, s’inscrivent dans une stratégie à long terme. Dans le rapport, sept thèmes principaux ressortent de l’analyse.

Premièrement, il est impossible d’aborder la gestion du régime d’aide juridique indépendamment de tout le système judiciaire. En fait, il faut la considérer comme faisant partie intégrante d’une vaste stratégie visant la réforme graduelle de tout le système judiciaire. Il faudrait augmenter les ressources de l’aide juridique de façon que les litiges puissent être réglés efficacement et en temps opportun. D’un autre côté, il faut modifier l’ensemble du système judiciaire en gardant à l’esprit ce dernier objectif.

Deuxièmement, il faut modifier en profondeur les conditions d’admissibilité financières pour qu’elles soient plus réalistes et tiennent compte de la situation réelle des personnes dans le besoin. Elles ont besoin d’être simplifiées et assouplies de façon à pouvoir offrir les services selon la méthode du critère valable d’admissibilité, qui s’accompagnerait de  l’élargissement des règles relatives aux contributions des clients. Il faudrait également harmoniser les critères avec les mesures de lutte contre la pauvreté que l’on retrouve dans le reste du système d’aide sociale et les rajuster régulièrement.

Troisièmement, il faudrait offrir une certaine gamme de services d’aide juridique sans examen des ressources à tous les citoyens de la province, en particulier sous forme de conseils sommaires, de façon que la classe moyenne de l’Ontario s’intéresse activement au bien-être du régime d’aide juridique.

Quatrièmement, AJO doit élaborer une stratégie comportant des mécanismes visant à encourager une plus grande intégration des services d’aide juridique, à minimiser l’affectation de services d’aide juridique particuliers à des catégories précises d’institutions ou de problèmes (approche en silo du système de services d’aide juridique) et à adapter le système des points d’entrée simples ou des modes de prestation de services à guichet unique aux besoins des services d’aide juridique. Pour ce faire, il serait bon de repenser le mandat des cliniques et de déterminer le rôle de ces dernières, selon un concept stratégique plus large du régime d’aide juridique.

Cinquièmement, si elle veut faciliter la réalisation des objectifs précédemment mentionnés, AJO doit mettre à l’essai de façon plus dynamique des formes novatrices de prestation de services, dont des systèmes d'information électroniques et des services d’assistance d’urgence complets, accessibles et à la pointe de la technologie. De plus, il serait bon qu’elle se montre beaucoup plus déterminée à tirer parti au maximum des systèmes de prestation de services actuels et de leurs ressources considérables, en particulier les avocats de service salariés, les bureaux dotés en personnel et les parajuristes.

Sixièmement, il est indispensable d’augmenter très prochainement les tarifs de l’aide juridique ainsi que la rémunération des avocats salariés travaillant dans des cliniques et des avocats de service, et de mettre en place un système pour procéder par la suite à des redressements périodiques qui seraient institutionnalisés et s’inscriraient dans le processus budgétaire qui régit la relation entre AJO et le ministère du Procureur général. La gestion des tarifs devrait incomber à AJO afin de favoriser une méthode de gestion souple et novatrice qui tienne compte des déséquilibres existant dans le système. 

Septièmement, en supposant même qu’AJO s’engage nettement plus dans la voie de l’innovation en matière de prestation de services, il sera impossible d’atteindre pleinement la plupart des autres objectifs, en particulier l’élargissement des conditions  financières d’admissibilité à l’aide juridique et le redressement de la rémunération des fournisseurs de services, sans injecter des ressources financières considérables dans un système qui, depuis des décennies, a été en permanence insuffisamment financé; cette situation nous met en difficulté pour respecter notre engagement à l’égard de cet idéal que représentent l’accès à la justice et la primauté du droit et qui, dans une société civilisée, généreuse et prospère, devrait faire partie de nos valeurs et biens communs les plus chers.