Chapitre 6: L'aide juridique dans son contexte

L'un des préceptes fondamentaux du présent rapport est qu'il faut voir l'aide juridique comme composante du système judiciaire global. Nous incluons dans ce dernier la justice pénale, la justice civile, la justice administrative et une vaste gamme d'instruments législatifs et réglementaires que l'État peut utiliser pour résoudre les problèmes juridiques existants ou naissants et éviter qu'ils dégénèrent en conflits ou litiges juridiques à régler par la voie de l'arbitrage officiel. Nous voyons l'aide juridique comme composante du système judiciaire global pour plusieurs raisons. D'abord, même si les réformes de l'aide juridique, y compris des transformations dans la composition des modèles de prestation, permettent dans une certaine mesure de réaliser divers gains en efficience dans l'utilisation des ressources d'aide juridique, nous croyons que ces gains seront probablement très faibles comparativement à ceux qui pourront être réalisés en améliorant l'efficience et l'efficacité du système judiciaire sous-jacent grâce à des réformes appropriées touchant le fond et la procédure.

Deuxièmement, l'aide juridique offre une perspective unique sur le fonctionnement des diverses composantes du système judiciaire global. Le nombre imposant et la grande diversité de problèmes et de clients vus à l'aide juridique permettent d'observer des modèles récurrents dans le fonctionnement (et les anomalies) du système, et le plafonnement du financement du système procure une forte concentration de mesures financières incitant à minimiser les coûts de l'aide juridique en favorisant les réformes du système judiciaire sous-jacent qui maximisent l'efficacité et l'efficience de son fonctionnement. Aucune autre institution ni aucun groupe de personnes en Ontario, professionnels ou autres, ne possède, du moins potentiellement, une telle masse d'information systémique ou des incitatifs si importants. Ces facteurs font en sorte que l'aide juridique dispose des outils idéaux pour jouer un important rôle d'agent dynamique de changement. L'une des lacunes les plus évidentes du système actuel d'aide juridique en Ontario est que l'on n'a pas donné de grande priorité à ce rôle, en partie parce qu'en raison d'un budget illimité, rien ne motivait à le faire, et aussi parce que, en raison de la structure administrative du Régime d'aide juridique, il n'y avait pas d'incitatifs économiques suffisants (il pouvait même y avoir des motifs économiques de dissuasion dans certains cas) pour s'attaquer aux sources de complexité et de prolixité inutiles dans le système judiciaire et à les éliminer.

Troisièmement, en donnant une grande priorité au rôle d'agent de changement, le nouveau système d'aide juridique acquerrait une légitimité et une raison d'être nouvelles aux yeux des résidents et des contribuables de l'Ontario, outre son rôle évident relativement aux droits et aux besoins. En effet, tous les Ontariens et Ontariennes, y compris le très fort pourcentage de la population qui n'aura probablement jamais besoin de services d'aide juridique, devraient pouvoir s'attendre à ce que le mandat de l'aide juridique soit tel qu'ils puissent considérer une partie des dépenses qui y sont consacrées comme un investissement dans la qualité de la justice pour tous dans la province.

Quatrièmement, la symbiose qui existe entre l'aide juridique et le système judiciaire global exige que l'on mette en relief un autre aspect : nombre de réformes du système judiciaire global indiquées ci-après, notamment les mesures de rechange et la déjudiciarisation dans le domaine pénal, et la gestion de cas de manière plus générale, ne peuvent fonctionner que si les parties obtiennent une représentation juridique appropriée. En l'absence d'une telle relation, ces réformes seront probablement gravement compromises, au détriment de tous les participants au système judiciaire.

Au cours de nos délibérations, nous avons pris connaissance de nombreux projets de réforme du système judiciaire global touchant le fond et les procédures, dont beaucoup visaient des champs précis du droit. Comme nous ne disposons ni du temps, ni des ressources ni des connaissances spécialisées pour évaluer ces propositions en détail ou de manière décisive, nous pouvons seulement énumérer sommairement, par domaine juridique, les propositions les plus éminentes et éventuellement prometteuses qui nous ont été présentées; il faut noter que cette liste n'est pas exhaustive et que le fait d'y avoir inclus une proposition ne signifie pas que nous y souscrivons. L'énumération des propositions vise plutôt à souligner que nous croyons sincèrement que le système judiciaire actuel ne doit pas être tenu pour acquis dans la restructuration de l'aide juridique, alors que des ressources d'aide juridique importantes servent à subventionner ou à soutenir financièrement les pratiques inefficaces qui existent dans le système judiciaire sous-jacent. Le nouveau système d'aide juridique doit plutôt devenir un important centre d'intérêt institutionnel pour l'évaluation d'idées mises de l'avant dans le passé, ou qui le seront dans l'avenir, pour la réforme du système judiciaire global relativement au fond et aux procédures. Ces idées auront probablement un impact plus grand sur les coûts de l'aide juridique que toute réforme que nous pourrions proposer. En outre, elles créeront des avantages généralisés pour tous les Ontariens et Ontariennes ayant un contact avec le système judiciaire. Dans le reste du présent chapitre, nous énumérons certaines de ces propositions par domaine du droit et offrons nos conclusions et nos recommandations.

Réforme du Système de Justice Pénale

Dans un rapport de recherche présenté dans le cadre de l'Examen du Régime d'aide juridique, Alan Young affirme que, durant ce siècle, on s'est appuyé de plus en plus sur les instances pénales pour résoudre les problèmes. L'évolution de nouveaux problèmes sociaux a généralement abouti à la criminalisation de comportements liés à ces problèmes sans tenir compte du fait que les problèmes pouvaient être réglés ou atténués par d'autres méthodes de contrôle étatique. En outre, dans les années 1980, on a assisté à une croissance effarante des délais judiciaires, attribuables en partie au fait que la Charte canadienne des droits et des libertés a rendu possible un vaste éventail de moyens de défense d'ordre procédural. Ensemble, la dépendance accrue face au processus pénal et l'enchâssement des droits procéduraux ont abouti à l'affaire Askov au début des années 1990.

L'affaire Askov et les exigences d'un processus constitutionnalisé ont inspiré plusieurs projets d'amélioration de la gestion de cas. Le professeur Young doute de l'efficience des tentatives de gestion de cas en Ontario jusqu'à maintenant. Il souligne que le nombre de comparutions en cour pour un plaidoyer de culpabilité est presque le même que pour un procès avec contestation, et que le nombre de comparutions nécessaire pour le retrait d'accusations équivaut aussi au nombre de comparutions pour un procès. Selon le professeur Young, les infractions mineures constituent la majorité des accusations criminelles traitées par le système judiciaire. À son avis, si la vérification de chefs d'accusation, la déjudiciarisation et les condamnations avec sursis étaient appliquées efficacement et administrées par la Couronne, cela entraînerait des économies considérables pour l'aide juridique. Dans un rapport de recherche sur les jeunes contrevenants préparé pour l'Examen du Régime d'aide juridique, Ron Levi appuie une série de propositions du même ordre dans ce contexte. En 1993, le Comité consultatif du procureur général sur le filtrage des accusations, la divulgation et les pourparlers de règlement (le comité Martin) a mis de l'avant une vaste gamme de propositions de réforme dans ces domaines, dont certaines ont été appliquées. Le professeur Young appuie aussi l'élimination du processus d'enquête préliminaire pour les actes criminels faisant l'objet d'actes d'accusation, à la condition que l'on instaure un processus efficace de divulgation et de communication de la preuve préalable au procès pour remplacer cette fonction de l'enquête préliminaire.

Dans un rapport daté de juin 1992, le sous-comité du Comité d'aide juridique du Barreau du Haut-Canada chargé de passer en revue les tarifs en droit pénal proposait un certain nombre de mesures visant à améliorer l'administration de la justice pénale. Parmi ces mesures, mentionnons l'amélioration de la vérification des chefs d'accusation et de la communication de la preuve par la Couronne, l'adoption de mesures de rechange visant les jeunes contrevenants et l'élargissement des infractions mixtes (actuellement appliqué en partie grâce aux modifications apportées par le gouvernement fédéral au Code criminel).

Bien que l'on ait donné suite à certaines de ces propositions, le Comité d'aide juridique du Barreau du Haut-Canada a adopté lors de sa réunion du 7 mai 1997 des propositions ressemblant beaucoup à celles contenues dans le rapport de juin 1992 :

  1. Conférences préparatoires aux procès : Les avocats de la défense doivent maintenant assister en personne aux conférences préparatoires aux procès, alors que celles-ci pourraient se tenir par téléphone. Ils utilisent des heures précieuses, à même les limites établies, pour attendre d'assister à ces conférences.

    Les conférences préparatoires aux procès devraient avoir lieu à une heure précise et se tenir par téléphone ou téléconférence vidéo lorsque la chose est possible.

  2. Vérification des chefs d'accusation par les procureurs de la Couronne : Appliquée depuis trois ans, cette pratique permet aux procureurs de la Couronne de passer les accusations en revue avant la première comparution de la personne accusée. La Couronne peut ensuite décider de retenir ou non les accusations, ce qui permet à l'avocat ou l'avocate de la personne accusée d'économiser du temps de préparation.

    Cette pratique a effectivement permis de réduire les honoraires d'aide juridique versés aux avocats. Toutefois, dans trop de ressorts, les procureurs de la Couronne ne procèdent pas assez méthodiquement à ce filtrage. Par conséquent, trop d'accusations se retrouvent devant les tribunaux. Dans certains cas, le filtrage des accusations est laissé à des procureurs de la Couronne trop peu expérimentés pour prendre de telles décisions.

    La vérification des chefs d'accusation devrait être confiée, de façon systématique, à des procureurs de la Couronne chevronnés dans toute la province.

  3. Mise en liberté des personnes accusées : De récentes modifications au Code criminel du Canada ont fait en sorte que davantage d'accusés ont pu obtenir leur libération directement du poste de police grâce à une citation à comparaître, une promesse de comparaître ou un engagement, au lieu d'être détenus jusqu'au lendemain pour attendre l'enquête sur le cautionnement. Cette mesure n'a pas été appliquée uniformément dans la province, ce qui a entraîné des dépenses accrues pour le Régime par suite d'enquêtes sur le cautionnement superflues.

    Chaque fois que c'est possible, les prévenus devraient être libérés après avoir reçu une citation à comparaître ou s'être engagés à comparaître, et ne devraient pas être détenus dans l'attente d'une enquête sur le cautionnement, conformément aux récentes modifications apportées au Code criminel.

  4. Déjudiciarisation et mesures de rechange : Ces solutions peuvent éviter les dépenses élevées engagées pour tenir un procès devant le tribunal, mais on n'y a pas recours de manière uniforme dans la province.

    Les procureurs de la Couronne devraient envisager la déjudiciarisation et les mesures de rechange chaque fois que c'est possible.

  5. Procureurs de la Couronne inexpérimentés : Trop de procureurs de la Couronne sans expérience portent des causes importantes et complexes devant les tribunaux. Ils ne sont pas capables de dégager les véritables enjeux de la cause et sont donc moins en mesure de régler les causes à l'amiable. Cela s'avère coûteux pour le Régime en raison du recours aux tribunaux et de la longueur indue des procès.

    Il faudrait affecter des procureurs de la Couronne chevronnés aux cas importants et complexes.

  6. Nouvelles règles des cours provinciales : Les nouvelles règles des cours provinciales entreront en vigueur en janvier 1998. Ces règles pourraient empêcher un avocat de représenter adéquatement son client s'il passe son temps à remplir des formalités administratives additionnelles, ce qui laisse moins de temps sur le tarif de l'aide juridique pour effectivement représenter le client.

    Il faudrait simplifier les règles de manière à éliminer les formalités administratives autant que possible.

  7. Accusations de complot : Les avocats s'inquiètent du fait que les procureurs de la Couronne tendent à poursuivre les accusations de complot plutôt que les accusations sur un fait matériel précis pouvant nécessiter davantage de preuves ou des preuves plus étoffées. Les procès pour complot sont plus longs et plus dispendieux.

    Les procureurs de la Couronne devraient se concentrer sur la poursuite d'accusations sur un fait matériel précis plutôt que sur les accusations de complot.

  8. Frais de communication : En raison de lourdes compressions budgétaires appliquées dans toute la province aux organismes d'application de la loi et aux tribunaux, de nouveaux droits s'appliquent à un plus grand nombre de choses. Les avocats de la défense doivent payer les bandes magnétiques, les transcriptions et la photocopie des documents communiqués par la Couronne. Cela est inadmissible car les personnes accusées ont le droit selon la loi de connaître la preuve que l'État entend présenter contre eux.

    L'imposition de frais s'est faite sans uniformité dans la province, et avec peu de prévisibilité. La police applique bon nombre de ces frais de manière ponctuelle. Toutefois, ces frais ont des conséquences réelles sur les droits reconnus et sur la personne accusée, de même que sur les coûts du Régime. Par exemple, les avocats de la défense doivent maintenant engager des frais pour obtenir l'ordonnance d'un juge permettant que l'on amène une personne détenue en cour pour examen de cautionnement.

    La police ne devrait pas adopter ses propres politiques concernant l'imposition de droits pour la divulgation de documents aux fins de la communication de la preuve et, de manière générale, ne devrait pas imposer de frais pour la communication de la preuve. S'il est considéré souhaitable d'exiger des droits pour le matériel supplémentaire ou dispendieux (preuve sur bande vidéo), ces droits doivent être établis après consultation, ils doivent être rendus publics et être uniformes, et ils doivent être appliqués dans toute la province.

  9. Délivrance d'assignations à comparaître dans les réserves du Nord : La Police provinciale de l'Ontario refuse maintenant de livrer les assignations à comparaître dans les réserves du Nord et de transporter les témoins des régions éloignées vers les tribunaux. Les avocats de la défense et l'aide juridique doivent assumer une part croissante de ces coûts.

    La Police provinciale de l'Ontario devrait livrer les assignations à comparaître dans les réserves du Nord et assurer le transport à partir des régions éloignées.

  10. Utilisation des médias : Les procureurs de la Couronne prennent des décisions relatives à certaines causes en fonction de leur perception de la réaction éventuelle des médias plutôt qu'en fonction du bien-fondé de la cause. Cela entraîne un plus grand nombre de procès et pousse les procureurs de la Couronne à demander des sentences plus sévères pour apaiser les médias.

    Les procureurs de la Couronne devraient prendre des décisions de manière plus indépendante, en fonction du bien-fondé de la cause seulement, et sans égard à la réaction éventuelle des médias.

  11. Installations inadéquates des tribunaux : Les installations de certains tribunaux rendent l'exercice de leurs fonctions très difficile pour les avocats et peuvent porter atteinte à la vie privée et à la sûreté des personnes détenues. Très souvent, les avocats de service ne peuvent interroger leurs clients que sur le banc des accusés ou dans la salle du tribunal.

    Les avocats de service devraient pouvoir interroger leurs clients en détention de manière appropriée, avec un degré raisonnable de confidentialité.

Les membres de la Cour d'appel de l'Ontario et des représentants du Bureau des avocats de la Couronne, du barreau des avocats de la défense au criminel et du Régime ont récemment tenu des discussions sur la rationalisation des procédures d'appels en matière pénale en réduisant les exigences documentaires et en resserrant l'établissement du rôle pour réduire le temps de «double préparation». Outre les propositions de ce genre, dans l'édition du Globe and Mail du 20 juin 1997, on a indiqué que le gouvernement de l'Ontario et deux des juges en chef de la province allaient entreprendre la révision de tous les aspects du système judiciaire pénal provincial pour éliminer les retards coûteux et les procédures encombrantes.

Réforme du Système Judiciaire en Droit de la Famille

Dans une étude de cas préparée pour l'Examen du Régime d'aide juridique, les professeures Brenda Cossman et Carol Rogerson discutent à fond de certaines réformes de fond et de procédures sur les politiques et le droit de la famille qui pourraient avoir une importance prépondérante relativement à la réduction de la demande à l'égard du système d'aide juridique. Elles résument ainsi les conclusions qu'elles tirent de cette évaluation :

i) Intervention juridique et judiciaire précoce :

Les diverses initiatives encourageant l'intervention juridique rapide, et en conséquence l'intervention judiciaire, s'avèrent les plus prometteuses pour assurer que les litiges relevant du droit de la famille soient réglés aussi vite, équitablement et économiquement que possible. Des initiatives récentes mettant l'accent sur cette intervention rapide, comme la tenue de séances d'information obligatoires et de conférences sur les cas avant la présentation de toute requête (sauf les urgences) devraient être appuyées et suivies.

ii) Médiation :

La médiation peut jouer un rôle important en aidant les parties à un litige en droit de la famille à le résoudre. Cependant, il ne s'agit pas, et ne peut s'agir, d'une panacée aux problèmes et aux besoins dans ce domaine. De nombreux litiges en droit de la famille exigent une intervention judiciaire et ne peuvent pas être complètement déjudiciarisés. Si la médiation est faite de façon compétente, avec l'aide juridique nécessaire et la protection des parties vulnérables, il n'est pas évident qu'elle entraîne des économies importantes.

iii) Gestion de cas :

Lorsque les litiges en droit de la famille se retrouvent devant un juge, la gestion de cas constitue un important moyen d'éviter les délais et d'encourager les parties à régler leurs litiges dans les limites établies par le juge chargé de gérer le cas. L'intervention judiciaire rapide qui découle de la gestion de cas sera particulièrement essentielle pour résoudre les conflits de niveau plus élevé, c'est-à-dire ceux que les parties ne peuvent pas régler elles-mêmes et où la médiation ne serait pas appropriée.

iv) Éducation juridique du public :

Il faut mettre l'accent sur les ressources éducatives, notamment des séminaires et des cours sur les aptitudes parentales, afin d'aider les particuliers aux prises avec des litiges en droit de la famille à comprendre, à négocier et à régler éventuellement leurs problèmes en droit de la famille.

v) Coordination :

Il faudrait assurer une meilleure coordination dans le domaine du droit de la famille. Divers projets positifs sont mis en œuvre de façon fragmentée par différents intervenants dans le système. Ces projets prometteurs pourraient bénéficier d'une coordination au sein du système judiciaire de droit familial. L'expansion des tribunaux unifiés de la famille dans toute la province ne pourrait que faciliter la coordination et l'intégration du système judiciaire en droit de la famille. Un tribunal unifié de la famille, c'est-à-dire un tribunal de la famille ayant compétence en vertu des lois fédérales et provinciales pour traiter de tous les aspects du droit de la famille, a été établi pour la première fois à Hamilton en 1977. On a étendu les tribunaux unifiés de la famille en Ontario en 1995. Il y a maintenant des tribunaux unifiés de la famille à Hamilton, London, Barrie et Kingston. Le procureur général de la province a recommandé l'expansion des tribunaux unifiés de la famille partout en Ontario et a demandé l'aide financière du gouvernement fédéral à cette fin. Dans le budget fédéral de 1997, le gouvernement du Canada a annoncé son intention de soutenir les provinces pour l'établissement ou l'expansion des tribunaux unifiés de la famille. Toutefois, le processus se fera graduellement, de sorte que pour l'instant, la province a trois différentes catégories de tribunaux de la famille.

La possibilité de traiter de tous les aspects du droit de la famille dans un seul tribunal, de même que des procédures novatrices en cour et des services de soutien extrajudiciaire, ont rendu les tribunaux unifiés de la famille très efficaces et ont fait de l'expérience une réussite. L'adoption de procédures moins formelles propres aux cours provinciales, jumelée à l'expansion de juridiction de la Division générale, a rendu les tribunaux unifiés de la famille plus accessibles que cette dernière tout en assurant en un lieu unique une compétence plus large que celle de la Cour provinciale. Ces tribunaux de la famille hautement spécialisés offrant une concentration de services permettent d'éviter la confusion résultant de la division des compétences en droit de la famille entre les cours provinciales et la Division générale. Les personnes aux prises avec un problème relevant du droit de la famille ne doivent plus s'adresser qu'à un seul tribunal ayant recours à un seul ensemble de procédures et à une seule série de formules. Bon nombre de difficultés et de confusions qu'entraînait le double système de tribunaux (telles que le choix du tribunal approprié, le changement de tribunal pendant le déroulement du processus et l'utilisation de procédures et de formules différentes) se trouvent donc éliminées. En outre, ces tribunaux unifiés de la famille ont pour avantage de permettre de recourir aux avocats de service qui, dans le cadre du système de double tribunal, ne sont disponibles qu'en Cour provinciale et non à la Division générale. Le tribunal unifié de la famille est une structure judiciaire plus accessible, efficace et logique en droit de la famille. Les professeures Cossman et Rogerson appuient les points de vue exprimés par le comité de révision de la justice civile et le groupe de travail sur le droit de la famille, entre autres, selon lesquels on devrait continuer d'élargir le réseau de tribunaux unifiés de la famille dans la province aussitôt que possible.

Dans son Premier rapport, le comité de révision de la justice civile recommandait de produire une bande vidéo d'information ayant trait aux questions de droit de la famille, pour diffusion dans les centres de ressources communautaires, les refuges, les cliniques d'aide juridique, les tribunaux et les cabinets d'avocats. Il recommandait aussi que, sauf dans les cas d'urgence, il soit obligatoire pour les parties envisageant un litige en droit de la famille de visionner la vidéo avant d'entreprendre une instance judiciaire. Le comité de révision recommandait aussi qu'une séance et un processus d'évaluation précoce simplifiés nécessitant l'intervention rapide d'un juge soient adoptés dans les tribunaux unifiés de la famille nouvellement créés; que le Régime envisage l'élaboration de programmes de formation juridique à l'intention des avocats offrant des services en droit de la famille et rende la délivrance de certificats d'aide juridique aux avocats représentant des clients en droit de la famille conditionnelle à la participation à de tels programmes ou à une autre forme d'agrément; et que des options administratives peu dispendieuses sans engagement de la magistrature soient élaborées pour traiter des divorces non contestés. Certaines propositions de «processus axés sur la résolution» en droit de la famille ont été étoffées et mises au point dans le cadre du Rapport complémentaire et final de la Révision de la justice civile. Un groupe de travail sur le droit de la famille a été mis sur pied depuis la diffusion du Premier rapport de la Révision afin d'élaborer et de mettre en oeuvre des propositions du comité de révision.

Dans son rapport daté de 1992, le sous-comité du Comité d'aide juridique du Barreau du Haut-Canada chargé de passer en revue les tarifs en droit de la famille a présenté un certain nombre de propositions pour la rationalisation de l'administration du système judiciaire en droit de la famille. On retrouvait à nouveau beaucoup de ces propositions dans un récent rapport du Comité d'aide juridique du Barreau du Haut-Canada (7 mai 1997) :

  1. Gestion de cas : La gestion de cas a permis d'économiser du temps et de l'argent en réunissant les deux parties et en éliminant les instances judiciaires non nécessaires. L'implantation dans toute la province, avec des préposés à la gestion de cas dans chaque tribunal pour établir l'horaire des réunions, donnerait au juge plus de temps pour présider ces réunions.

    Il faudrait implanter la gestion de cas dans toute la province et utiliser des préposés à la gestion de cas pour établir l'horaire des réunions.

  2. Tribunaux unifiés de la famille : La création de tribunaux unifiés de la famille dans toute la province simplifierait les instances judiciaires, surtout dans les cas où un tribunal applique une ordonnance qui exige une dérogation dans un autre. Un seul tribunal, une seule procédure et une seule série de formules réduiraient de beaucoup les coûts.

    Il faudrait créer des tribunaux unifiés de la famille dans toute la province, avec une seule procédure et une seule série de formules.

  3. Modifications des lois et des procédures judiciaires : Le gouvernement devrait consulter le Régime lorsqu'une nouvelle loi exigera des avocats plus de temps et de travail. De même, le Régime pourrait être un intervenant précieux dans les discussions sur les changements des autres procédures judiciaires telles que l'établissement du rôle des requêtes, les dossiers concernant les requêtes et la tenue vestimentaire en cour.

    Il faudrait consulter les responsables du Régime lorsque de nouvelles exigences et procédures pourraient exiger plus de temps des avocats.

  4. Préposés à l'admission et huissiers : Bien que l'élimination des postes de préposé à l'admission et d'huissier ait permis de réaliser des économies à une partie du gouvernement, elle a augmenté les dépenses engagées par d'autres et par le Régime parce que davantage de clients ne sont pas représentés ou sont mal conseillés. Il arrive souvent que les documents soient mal préparés parce qu'on ne peut plus avoir d'aide à l'admission. Ceci retarde les tribunaux, tandis que tous les intéressés perdent du temps et de l'argent à tenter de s'y retrouver. Sans les huissiers, l'incidence des fraudes s'est accrue, et certains clients se retrouvent maintenant dans une situation dangereuse, ayant à signifier eux-mêmes les avis.

    Il faudrait maintenir les postes de préposé à l'admission et d'huissier pour aider les clients avant l'instance en cour, ce qui permettrait aux avocats, aux magistrats et aux employés des tribunaux d'économiser temps et argent.

  5. Frais de dépôt de documents auprès du tribunal : Les frais de dépôt d'un avis de requête, par exemple, sont récemment passés à 75 $. Ceci augmente le coût de l'aide juridique.

    Il faudrait ramener aux taux antérieurs les frais des tribunaux qui ont été haussés ou fournir à l'aide juridique une aide supplémentaire du gouvernement pour les couvrir.

  6. Temps d'attente : Une part importante des fonds de l'aide juridique est versée à des avocats qui attendent dans les salles d'audience parce que l'horaire des comparutions n'est pas établi dans l'ordre séquentiel. L'établissement des horaires des tribunaux est régi par un système archaïque exigeant que tous les clients et avocats se présentent à la même heure pour toutes les audiences prévues pour la journée. On pourrait réaliser des économies en échelonnant les audiences sur toute la journée, ce qui permettrait aux clients et à leur avocat de se présenter en cour en sachant que leur cause sera entendue sans trop de délai.

    Un autre exemple de gaspillage est la liste des requêtes à la Division générale, laquelle permet aux requêtes ordinaires concernant un litige civil d'être entendues, suivies de quelque chose de complètement différent, comme un procès opposant un propriétaire à un locataire, suivi des affaires familiales à la fin de la journée si le temps le permet. En regroupant les motions semblables dans une même journée, les calendriers pourraient être plus prévisibles.

    Il faudrait échelonner les audiences sur toute la journée de manière à réduire la période d'attente des avocats. Il faudrait faire en sorte que les requêtes semblables soient entendues la même journée de façon à établir un horaire plus prévisible.

  7. Attribution des dépens : Les dépens devraient être attribués plus fréquemment dans les affaires relevant du droit de la famille. Ils devraient être évalués tout de suite après la requête et on devrait ordonner leur paiement immédiatement.. En permettant au Régime de percevoir les dépens directement de l'autre partie, sans imposer au client de l'aide juridique la responsabilité de les percevoir, on assurerait la récupération régulière des dépens.

    On devrait attribuer les dépens plus fréquemment et permettre au Régime de percevoir les dépens directement auprès de l'autre partie, sans intervention du client.

Réforme du Processus de Reconnaissance du Statut de Réfugié

Dans un rapport de recherche préparé pour l'Examen du Régime d'aide juridique, la professeure Audrey Macklin cerne plusieurs traits du processus de reconnaissance du statut de réfugié entraînant des frais supplémentaires pour le Régime d'aide juridique, en particulier des problèmes d'établissement des horaires et l'utilisation négligeable du processus accéléré de traitement des revendications par la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (CISR) à Toronto.

En ce qui a trait à l'établissement des horaires, la pratique habituelle en Ontario veut que les membres de la CISR siègent en comités de deux. Ils ne siègent pas toujours avec le même membre ou agent d'audience. Les avocats peuvent se présenter devant un comité différent chaque jour de la semaine. Ceux qui se présentent devant la CISR indiquent que le délai dans l'audience d'une revendication augmente considérablement leurs frais. Le délai entre le renvoi d'une revendication à la CISR et la date de l'audience est en moyenne de six à huit mois. Toutefois, le taux d'ajournements et de reports à Toronto est d'environ 40 pour 100. La situation à Ottawa est probablement pire encore. Cela signifie que les causes ne commencent pas ou ne finissent pas à la date prévue. Une fois ajournée ou reportée, il se peut que l'audience soit retardée de plusieurs mois parce qu'il est parfois difficile de trouver une date où les deux membres de la Commission, l'agent d'audience, le revendicateur et l'avocat sont tous disponibles.

Les délais très longs avant la tenue de la première audience et, par suite du report ou l'ajournement, avant la reprise obligent les avocats à passer beaucoup de temps avec leurs clients pour réexaminer le dossier, leur rafraîchir la mémoire et les préparer. Si le comité demande des renseignements supplémentaires ou soulève une nouvelle question avant d'ajourner l'audience, les avocats doivent investir plus de temps pour faire l es recherches nécessaires et préparer cet élément du dossier.

La CISR a fait l'essai dans d'autres régions de différentes méthodes d'organisation des causes et d'établissement des horaires. Par exemple, un système instauré au bureau de Montréal semble avoir réduit considérablement les taux d'ajournement et de report. Deux membres du tribunal et un agent d'audience sont jumelés pour un cycle de trois mois et se voient confier une série de cas prêts à être entendus. On tente de distribuer tous les dossiers traités par un même avocat à un tribunal particulier afin que chaque tribunal travaille avec un nombre restreint d'avocats. Les dossiers sont examinés et les cas mis au rôle selon l'estimation que font le tribunal et les avocats du temps que prendra l'audition de chaque cause. Dans la mesure du possible, toutes les causes traitées par un même avocat ou une même avocate sont entendues une à la suite de l'autre. Quelques jours peuvent être réservés à la fin du calendrier pour permettre de terminer les causes qui ont dépassé le temps prévu.

Le cycle de trois mois a pour objectif la conclusion de toutes les causes entamées. Une fois le cycle commencé, si une cause n'est pas terminée dans le délai prévu, les membres du tribunal et l'avocat ou l'avocate peuvent convenir de déplacer une autre cause de cet avocat pour terminer celle dont ils sont saisis, ou encore d'utiliser l'un des créneaux laissés libres. Il s'ensuit que les causes sont entendues et menées à terme en trois mois. En raison de la souplesse de l'horaire, les causes qui prendront vraisemblablement plus d'une demi-journée seront mises au rôle en conséquence. Les causes qui doivent être ajournées en raison du manque de temps seront reportées de quelques jours, ou au pis aller de quelques semaines. Ceci réduit le temps de préparation additionnel entre les audiences.

En ce qui a trait au processus accéléré de traitement des revendications du statut de réfugié, la CISR a recours dans la plupart des régions du pays à un processus accéléré relativement aux revendicateurs provenant de pays pour lesquels le taux d'acceptation est très élevé ou à ceux dont le profil suggère une forte chance de réussite. Au lieu de procéder à une audience complète, la reconnaissance des revendications se fait en fonction d'une entrevue relativement courte (trente à quarante-cinq minutes) avec l'agent d'audience. Toutefois, en mars 1997, le bureau de la CISR à Toronto avait essentiellement cessé de traiter les revendications au moyen du processus accéléré, ce qui a eu pour effet d'occasionner des frais supplémentaires importants à l'aide juridique. Dans d'autres villes canadiennes, le traitement accéléré des revendications a été utilisé dans 40 à 85 pour 100 des causes qui ont donné lieu à la reconnaissance du statut de réfugié.

En ce qui concerne les autres facteurs ayant un impact sur les coûts et les délais, le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration a annoncé au début de 1994 son intention de modifier la Loi sur l'immigration pour créer des tribunaux d'un seul membre au lieu de deux pour les cas de reconnaissance du statut de réfugié. Le Parlement a constamment reporté la question et le projet de loi s'est éteint lors de la dissolution du Parlement au printemps 1997. Bien sûr, le passage d'un tribunal de deux membres à un tribunal d'un seul membre augmenterait automatiquement le nombre de tribunaux disponibles pour rendre des décisions. En supposant que l'on engage davantage d'agents d'audience, la CISR pourrait considérablement réduire son arriéré et le délai entre le dépôt de la demande et l'audience. Une telle initiative pourrait également réduire le temps nécessaire à la préparation, ce qui réduirait les frais juridiques engagés par le Régime. La raison pour laquelle le gouvernement fédéral n'a pas donné suite à son intention en plus de trois ans n'est toujours pas claire.

Réforme du Système de Justice Civile

La réforme de la justice civile en Ontario a récemment fait l'objet d'une étude globale et de deux rapports du comité chargé de la Révision de la justice civile, de même que de plusieurs documents d'information préparés sous l'égide du ministère du Procureur général et de la Cour de justice de l'Ontario. L'Association du Barreau canadien a aussi effectué récemment un important examen de la justice civile. Un examen semblable du système judiciaire civil britannique a récemment été mené à terme par Lord Woolf. Dans son Premier rapport, le comité de révision de la justice civile a mis au point des propositions détaillées fondées sur certains concepts centraux : création d'une administration, d'une gestion et d'une structure budgétaire unifiées pour le système judiciaire en Ontario; gestion du traitement des causes avec disposition dans des délais préétablis à compter de la date de dépôt; règlement extrajudiciaire des conflits justiciables d'un tribunal; conférences obligatoires de règlement des causes et de gestion des procès; amélioration considérable de la technologie de l'information et aide statistique pour une gestion améliorée de la justice civile. Dans son Rapport complémentaire et final, le comité de révision de la justice civile a recommandé le renvoi obligatoire de tous les cas de justice civile, autres que ceux relevant du droit de la famille, à une séance de médiation de trois heures. Celle-ci se tiendrait après la première défense, avec possibilité de «désistement» seulement avec la permission d'un juge ou d'un gestionnaire de cas, et serait animée par un médiateur choisi par les parties à partir d'une liste de médiateurs accrédités ou, à défaut d'une entente entre les parties, par un médiateur choisi à partir de cette liste par un juge ou un gestionnaire de cas. D'autres propositions visaient la création d'un tribunal administratif pour la résolution des litiges entre propriétaires et locataires, actuellement traités par les tribunaux.

Un certain nombre d'autres propositions sont mises de l'avant dans des rapports de recherche préparés pour la Révision de la justice civile sous l'égide de la Commission de réforme du droit de l'Ontario. Dans The Role of the Civil Justice System in the Choice of Governing Instrument, les professeurs Robert Howse et Michael Trebilcock suggèrent de considérer le système judiciaire civil seulement comme un instrument parmi d'autres pour traiter de problèmes juridiques. Dans une vaste gamme de contextes, le gouvernement dispose d'autres outils d'intervention juridique pour éviter les conflits ou les traiter par d'autres moyens. Par exemple, dans le cas des demandes d'indemnisation pour faute professionnelle médicale, on pourrait mettre en place des systèmes de contrôle de la qualité et de gestion des risques, particulièrement dans les établissements de soins de santé d'où proviennent la plupart des plaintes à cet égard, au lieu de reposer surtout sur le système de responsabilité civile : on pourrait ainsi réduire considérablement l'incidence de demandes de ce genre. Pour les demandes qui resteraient, un mécanisme administratif d'indemnisation semble présenter plusieurs avantages comparativement au système de responsabilité civile. Dans les cas de poursuites civiles découlant d'accidents de la circulation, l'incidence des accidents de la circulation serait considérablement réduite par des mesures telles que l'élévation de l'âge requis pour consommer de l'alcool et pour conduire; la mise en place de régimes de délivrance conditionnelle de permis auxquels se rattacheraient des conditions telles que la limite du nombre de passagers pouvant être transportés par des nouveaux titulaires de permis de conduire et l'imposition d'un couvre-feu pour la conduite de nuit, ainsi que l'installation obligatoire de systèmes de sécurité automatiques (coussins gonflables). Quant aux poursuites faisant suite à un accident de la circulation, le fait de les traiter hors des tribunaux au moyen d'une forme quelconque de système administratif d'indemnisation (sans égard à la faute) réduirait sans doute considérablement les coûts des transactions publiques et privées. Si l'on constate que des marchands exploitent les consommateurs dans des contextes commerciaux particuliers, la prolongation du délai de réflexion ou d'annulation s'appliquant déjà aux ventes à domicile pourrait accorder aux consommateurs une solution efficace, peu dispendieuse, autoexécutoire leur permettant d'éviter les frais privés et publics d'une poursuite civile. En ce qui concerne les accidents de travail donnant lieu à une demande d'indemnité, l'octroi de pouvoirs accrus aux comités mixtes sur la sécurité au travail et la réglementation plus efficace concernant les dangers au travail réduiront probablement l'incidence de demandes d'indemnités. Par conséquent, si les données recueillies dans le cadre du nouveau système d'aide juridique permettaient de constater des concentrations élevées de demandes d'indemnisation dans des contextes juridiques particuliers, outre les options donnant lieu à une rationalisation du traitement de ces demandes d'indemnisation par la justice civile, il faudrait envisager d'autres politiques ou mesures législatives pouvant prévenir un nombre considérable de demandes du genre.

Dans Fundamental Reforms to Civil Litigation, un rapport de recherche présenté dans le cadre de la Révision de la justice civile, le professeur Kent Roach élabore des propositions détaillées pour rationaliser le processus précédant le procès, qui nécessite actuellement plus de temps pour les intervenants judiciaires que les procès eux-mêmes; des solutions de rechange à la facturation horaire comme le paiement proportionnel aux résultats et les budgets fixes pour les instances; une utilisation disciplinaire accrue des règles en matière de coûts pour pénaliser les requêtes et procédures superflues; la mise à l'essai des frais d'utilisation pour attribuer le coût de certains types de poursuite aux parties; une utilisation accrue des requêtes plutôt que des poursuites complètes grâce à l'imposition de frais d'utilisation sur les poursuites ou l'imposition de sanctions financières pour les poursuites qui auraient pu être réglées par voie de requête; l'adoption de procédures de procès sommaires; l'adoption par les cours d'appel de procédures appropriées pour déterminer les questions juridiques qui devraient être clarifiées afin d'accroître les taux de règlement et pour regrouper les cas soulevant ces questions.

Dans Small Claims Court: A Review, un autre rapport de recherche préparé dans le cadre de la Révision de la justice civile, le professeur Iain Ramsay affirme que, étant donné que la Cour des petites créances est celle où les personnes ordinaires se retrouvent le plus souvent, il s'agit d'un symbole important de la légitimité du système judiciaire. Concrètement toutefois, dans une grande mesure, la Cour des petites créances assume la fonction élémentaire de cour de recouvrement. M. Ramsay propose d'établir des normes de rendement relativement à la disposition des causes de petites créances et de mesurer de façon périodique la qualité du service fourni par les différents employés de ces cours. Les particuliers se trouvant souvent désavantagés par les règles actuelles permettant aux organisations d'intenter une poursuite à distance, les poursuites visant les particuliers devraient généralement être entendues dans la localité que ceux-ci habitent; on devrait faire preuve de plus d'imagination dans la nomination et la formation des juges à la Cour des petites créances - il n'y a pas de raison pour laquelle l'affectation à cette cour pour deux ou trois ans ne puisse pas attirer des membres récents du barreau; on pourrait établir une structure tarifaire différentielle pour les personnes (en particulier les créanciers) qui font un usage répété de la Cour des petites créances afin d'éviter que les fonds publics servent à la prestation de crédits ou au recouvrement de créances; on devrait élargir les projets-pilotes de recours aux avocats de service à la Cour des petites créances (par exemple en utilisant des étudiants ou des stagiaires en droit); enfin, il devrait y avoir des centres de consultation permanents dans les grands tribunaux.

Outre les réformes de la Cour des petites créances, M. Ramsay examine également certaines nouvelles tendances dans les marchés de consommation nécessitant de nouvelles formes de règlement des litiges, y compris l'arbitrage et la médiation administrés par l'industrie, les protecteurs des citoyens et les mécanismes mixtes de recours engageant l'industrie et le gouvernement. Les exemples en Ontario et ailleurs englobent les régimes d'arbitrage dans les industries de l'automobile et de la construction domiciliaire, un mécanisme d'indemnisation dans l'industrie touristique et des protecteurs du citoyen dans l'industrie des services financiers. Ces mécanismes informels de recours pour les consommateurs semblent remporter un succès mitigé, du moins si l'on en croit les enquêtes sur la satisfaction des participants. Des normes et règles plus précises, des exigences améliorées concernant les nominations ou les autres mécanismes permettant un processus de règlement plus équitable et une publicité adéquate des modèles de pratiques inacceptables pourraient améliorer l'efficacité de ces régimes.

Dans un autre rapport de recherche préparé pour la Révision de la justice civile, Fundamental Reforms to the Ontario Administrative Justice System, Margot Priest aborde l'importance du rôle joué par le système de justice administrative dans la vie quotidienne des Ontariens et Ontariennes, qu'elle soit mesurée par le nombre d'organismes de réglementation rendant des décisions relativement aux droits et conflits entre les particuliers ou entre les particuliers et l'État, par le coût du système administratif ou par le nombre et l'envergure des décisions prises par les organismes au sein du système. Mme Priest élabore des propositions préconisant que le système judiciaire administratif soit considéré comme un système unique : les organismes administratifs doivent appliquer des techniques adéquates de gestion des cas, y compris des méthodes de dépistage des cas importants ou urgents; on devrait encourager les organismes administratifs à utiliser des procédures génériques et leur accorder des pouvoirs réglementaires qu'ils exerceront par la voie de consultations publiques; les organismes administratifs devraient publier un énoncé annuel de leurs priorités en consultation avec les groupes concernés, le ministre et les cadres administratifs; on devrait encourager les organismes à continuer d'utiliser et de mettre à l'essai les techniques novatrices de règlement des différends; les appels des décisions des organismes administratifs auprès des tribunaux devraient être éliminés ou restreints et le système de justice administrative serait soumis à une supervision judiciaire principalement sous forme de révision des causes à l'égard des vices de procédure; un conseil ontarien de la justice administrative devrait être créé pour traiter des mesures disciplinaires, enquêter sur les plaintes, faire les évaluations de rendement, assurer la formation, effectuer les recherches et élaborer les politiques courantes sur la justice administrative; le processus de nomination aux organismes administratifs devrait être dépolitisé grâce à la création d'un organisme semblable au Comité consultatif sur les nominations à la magistrature de l'Ontario; on devrait encourager les projets de rationalisation tels que l'usage plus répandu des nominations conjointes, ainsi que la fusion d'organismes à missions semblables ou leur regroupement au même endroit.

Conclusion

Ces quelques propositions de réforme de la justice pénale, civile et administrative quant au fond et aux procédures indiquent que, même si les ressources publiques pour l'administration de ces systèmes et l'aide juridique sont limitées, les idées d'amélioration de leur rendement, elles, ne le sont pas. De plus, il semble exister un consensus important quant à certaines de ces idées. Toutefois, les systèmes de justice pénale, civile et administrative sont vastes, tentaculaires et complexes. Ils sont mal coordonnés, ont souvent un intérêt direct à conserver le statu quo et ont développé des façons de penser et d'agir figées qui empêchent tout changement systémique important. En outre, deux paliers de gouvernement doivent souvent s'entendre avant que l'on puisse apporter des changements à ces systèmes, compte tenu de l'engagement important du ressort fédéral dans le droit pénal, de la famille et de l'immigration. Par le passé, les tentatives de réforme ont été trop fragmentées et soudaines, habituellement précipitées par des crises qui se manifestaient dans ces systèmes (par exemple les arriérés «hors de contrôle» des tribunaux). Les tentatives efficaces de réforme exigent toutefois que l'on ne perde jamais de vue l'importance des changements cumulatifs ou marginaux et que l'on déploie des efforts soutenus en matière d'élaboration, d'expérimentation, de mise en œuvre et d'évaluation des réformes. Il faut des organismes largement représentatifs capables de jouer le rôle d'agents de changement pour orienter ces systèmes vers des voies plus productives. Comme l'a recommandé le comité chargé de la Révision de la justice civile, une structure administrative, budgétaire et de gestion unifiée largement représentative pour le système judiciaire en Ontario pourrait fournir cet organisme ciblé et dynamique capable de faire avancer les réformes du système judiciaire. Comme le dit Margot Priest, une structure similaire peut être nécessaire pour le système judiciaire administratif. Un complément important à ces structures serait un système d'aide juridique dynamique auquel on confierait, parmi ses principales priorités, celles de repérer les anomalies ou défauts systémiques de l'appareil judiciaire; d'élaborer, d'évaluer et de rendre publiques les propositions de réforme; et de se faire le défenseur du système d'aide juridique auprès de la profession juridique, de la magistrature, du public et des gouvernements afin d'obtenir leur appui à l'égard de ces réformes systémiques. Ce rôle pour le nouveau système d'aide juridique deviendrait encore plus important si ces autres objectifs n'étaient pas réalisés.

Recommandations

  1. Le mandat conféré au système d'aide juridique par la loi devrait accorder une grande importance à son rôle d'agent dynamique de changement, en prévoyant des fonctions de recherche, d'élaboration, d'information publique et de promotion à l'égard des changements portant tant sur le fond que sur les procédures qu'il faudrait apporter au système judiciaire dans son ensemble; pour sa part, le système devrait se doter des ressources humaines nécessaires (à l'intérieur et à l'extérieur du système) pour pouvoir jouer ce rôle efficacement.
  2. La directrice ou le directeur général de l'autorité responsable de l'aide juridique devrait établir des liens officiels étroits avec les autres partenaires du système judiciaire, y compris avec les organes de gestion de tout nouvel organisme administratif unifié des tribunaux et de tout nouvel organisme unifié du système judiciaire administratif qui pourraient être créés.
  3. L'autorité responsable de l'aide juridique de l'Ontario, soit seule ou, de préférence, de concert avec d'autres organismes provinciaux d'aide juridique, devrait élaborer des propositions de réforme exigeant la collaboration du gouvernement fédéral et exercer des pressions sur ce dernier pour qu'il agisse à l'égard de ces propositions (au lieu de transférer les coûts attribuables aux procédures juridiques fédérales inefficaces sur les régimes provinciaux d'aide juridique).