Chapitre 3: Profil du système actuel d'aide juridique de l'Ontario

Le chapitre 2 donne un aperçu de l'historique de l'aide juridique en Ontario de 1951 à 1994. Le présent chapitre trace le profil du système actuel d'aide juridique dans la province, notamment de sa structure de gestion, de son mode de financement et de ses modèles de prestation des services.

Le système d'aide juridique est régi par la Loi sur l'aide juridique et le règlement pris en application de celle-ci. La Loi précise que la responsabilité de l'établissement et de l'administration d'un régime d'aide juridique incombe au Barreau du Haut-Canada. Les programmes des cliniques et des certificats ont chacun une structure de gestion et un mode de financement distincts qui sont décrits plus loin dans le chapitre.

Structure de Gestion

La présente section donne un aperçu de la structure de gestion du programme des certificats et de celui des cliniques.

Structure de Gestion du Programme des Certificats

Le Barreau administre le programme des certificats par l'entremise de son Comité d'aide juridique. Ce comité fait rapport des activités d'administration et de fonctionnement du Régime au Conseil du Barreau. Selon le rapport annuel du Régime de 1995, le Comité d'aide juridique est responsable d'administrer la prestation des services d'aide juridique en Ontario et d'élaborer des politiques conformes aux objectifs du Régime.

La Loi sur l'aide juridique ne précise pas le mandat du Comité d'aide juridique, ni le nombre de membres, ni sa composition; elle confère au Barreau le pouvoir de trancher ces questions. Par le passé, le Comité d'aide juridique était composé d'un grand nombre de membres, entre autres de membres du Conseil du Barreau, d'avocats qui ne siègent pas au Conseil, de membres non juristes représentant le public et d'un étudiant ou d'une étudiante en droit. En juillet 1996, le Barreau a modifié la composition du comité qui est passée de seize membres, dont cinq non juristes, à huit membres, dont sept sont des membres du Conseil. Cette réduction devait permettre au comité de mieux se concentrer sur ses activités. Le Comité d'aide juridique a plusieurs sous-comités permanents et ad hoc qui traitent de questions particulières, entre autres le barème des honoraires en matière criminelle, du droit de la famille et du droit de l'immigration, les sociétés étudiantes d'aide juridique et les services offerts à des communautés spécifiques.

La gestion des activités quotidiennes du programme des certificats relève de la directrice ou du directeur provincial nommé par le Barreau, sous réserve de l'approbation du procureur général de la province. La directrice ou le directeur provincial assume la direction générale du Régime et est responsable de son administration devant le Barreau. Il siège également au Comité d'aide juridique à titre de secrétaire.

La Loi sur l'aide juridique et le Règlement pris en application de celle-ci divisent la province en 47 districts, correspondant généralement aux comtés provinciaux, aux fins de l'administration du Régime. Chaque bureau régional est administré par une directrice ou un directeur régional normalement recruté au sein du barreau local. La plupart des bureaux régionaux sont relativement petits et peuvent compter parmi leur personnel de soutien une administratrice ou un administrateur et quelques autres personnes pour recevoir les demandes et effectuer les évaluations de l'admissibilité financière. La plupart des directeurs régionaux travaillent à temps partiel.

La structure actuelle des bureaux régionaux a vu le jour à l'époque où les services d'aide juridique étaient considérés comme une activité de bienfaisance (1951-1967). À cette époque, l'aide juridique reposait sur la collaboration de l'association des avocats du comté ou du district. Selon le rapport du comité mixte sur l'aide juridique en 1965, la collaboration du barreau local constituait une composante importante d'un Régime révisé, et la nomination d'une personne de la localité à la direction régionale était la meilleure garantie pour assurer cette collaboration et veiller à ce que le Régime réponde aux besoins locaux.

Ce sont les directeurs régionaux qui décident de délivrer ou non les certificats d'aide juridique, en tenant compte bien sûr des critères d'admissibilité financière, des règles établies dans la loi et des directives du bureau principal relativement aux causes admissibles (ce dont on traitera un peu plus loin).

La Loi sur l'aide juridique exige la mise sur pied d'un comité régional pour chacune des régions de la province. Les comités régionaux entendent les appels de refus de la directrice ou du directeur régional de délivrer un certificat et approuvent les demandes de certificat pour les appels.

La Loi exige enfin que le Régime tienne des registres des avocats qui sont prêts à fournir des services précis dans le cadre du Régime, entre autres des listes d'avocats qui acceptent les certificats d'aide juridique, de fournir des conseils juridiques sommaires ou d'agir en qualité d'avocat de service. Tous les avocats assermentés par le Barreau en Ontario peuvent faire inscrire leur nom sur une ou plusieurs listes.

Comme on l'a mentionné dans le chapitre 2, la structure de gestion du programme des certificats a peu changé depuis sa mise sur pied en 1967.

Structure de Gestion du Programme des Cliniques Communautaires

La structure de gestion du programme des cliniques juridiques communautaires est régie par le Règlement sur le financement des cliniques et correspond en grande partie au modèle proposé par la Commission sur le financement des cliniques. La Commission avait recommandé que les cliniques soient autonomes en matière de politiques et d'administration et qu'elles soient tenues de rendre des comptes seulement en ce qui a trait aux fonds publics octroyés et à la pertinence juridique des services rendus.

Le paragraphe 5 (1) du Règlement définit une clinique comme étant un «organisme communautaire indépendant qui dispense des services juridiques ou parajuridiques ou les deux, sur une base autre que le paiement d'honoraires». On ne définit pas par contre ce qu'est un «organisme communautaire indépendant».

Le Règlement sur le financement des cliniques prévoit une série complexe de contrôles en vue de maintenir l'autonomie des cliniques tout en assurant la reddition des comptes devant le public. Il accomplit cet équilibre en partageant la gestion des cliniques juridiques communautaires entre le Comité de financement des cliniques du Barreau (CFC), le personnel affecté au financement des cliniques (PFC) et chaque clinique. En règle générale, il incombe au CFC et au PFC d'établir et d'appliquer les conditions du financement des cliniques communautaires. Par contre, c'est au conseil d'administration de chacune des cliniques que revient la responsabilité d'établir les politiques relatives au fonctionnement de la clinique (priorité des cas, autres activités, admissibilité financière) dans le cadre établi par le CFC et le PFC.

Le Règlement sur le financement des cliniques précise la composition du CFC. Ce dernier se compose de trois membres nommés par le Barreau et de deux membres nommés par le procureur général. Le Règlement précise également qu'au moins un des membres nommés par le Barreau et un des membres nommés par le procureur général doivent avoir été associés à une clinique.

Le PFC détermine le niveau de financement de chaque clinique après avoir examiné sa demande de financement annuel. C'est ensuite le CFC qui prend la décision finale. Ce processus est divisé en deux étapes de façon que le CFC puisse faire preuve d'impartialité lorsqu'il entend les appels des décisions prises initialement par le PFC.

Le Règlement précise également que la clinique sera gérée par un conseil d'administration composé de membres de la collectivité. L'expression «conseil d'administration composé de membres de la collectivité» n'est pas définie, mais le Règlement définit une collectivité comme étant «une collectivité au sens géographique, un groupe ayant des intérêts communs et le public en général».

Conformément à la politique du CFC, chaque clinique est gérée par un conseil d'administration dont les membres sont bénévoles et élus démocratiquement. Cette politique est énoncée dans le certificat de clinique approuvé chaque année par le CFC et le conseil de la clinique. Le certificat de clinique renferme les conditions de financement ainsi que le montant alloué. Il précise également d'autres exigences, notamment la tenue de réunions annuelles, le dépôt des états financiers et l'établissement d'une politique de traitement des plaintes.

La taille et la composition du conseil d'administration de la clinique ne sont pas déterminées par le CFC mais plutôt par la collectivité.

La gestion du fonctionnement quotidien de la clinique incombe à sa directrice ou son directeur général. Le directeur général, les avocats salariés, les agents juridiques communautaires et le personnel de soutien sont employés par le conseil d'administration de la clinique.

À l'instar de la structure de gestion du programme des certificats, la structure organisationnelle du programme des cliniques a peu changé depuis sa mise sur pied.

Financement

La présente section décrit les divers mécanismes de financement de l'aide juridique actuellement en place en Ontario.

Cadre Législatif

Le programme des certificats et le réseau des cliniques ont des mécanismes de financement distincts. Les fonds alloués au programme des certificats proviennent du budget global de l'aide juridique tiré de plusieurs sources, tandis que les cliniques reçoivent du gouvernement de l'Ontario des montants fixes sur une base annuelle.

Financement du programme des certificats

La Loi sur l'aide juridique et son règlement établissent un Fonds d'aide juridique où sont versées toutes les recettes et d'où sont prélevées toutes les dépenses. Le Barreau doit présenter au gouvernement les prévisions du revenu nécessaire pour couvrir les dépenses du Fonds durant chaque exercice. Si les prévisions se révèlent insuffisantes (ou si le gouvernement a alloué une somme inférieure aux prévisions présentées), la Loi sur l'aide juridique oblige le gouvernement, selon l'interprétation qu'on en fait, à trouver des fonds supplémentaires pour couvrir les coûts excédentaires. Depuis la signature du protocole d'entente, la structure de financement illimitée en fonction de la demande prévue par la Loi et son Règlement a été remplacée par l'allocation de montants annuels préétablis pour le programme des certificats.

En 1995-1996, le budget du programme des certificats s'élevait à environ 231 millions de dollars, ce qui représente 77 pour 100 du budget total de l'aide juridique pour cet exercice.

Financement des cliniques juridiques communautaires

Comme nous l'avons déjà mentionné, les fonds alloués aux cliniques juridiques communautaires sont administrés par le Comité de financement des cliniques. Le programme des cliniques reçoit un certain montant aux fins de son budget annuel, et son cadre législatif ne l'autorise pas à dépasser le budget alloué par le gouvernement provincial. Le financement des cliniques ne relève pas du Régime; il est établi selon une formule distincte. Certaines cliniques tirent une infime partie de leur financement de subventions, de collectes de fonds ou de dons.

Le Règlement sur le financement des cliniques précise que des fonds sont versés à une clinique pour lui permettre de dispenser des services juridiques et parajuridiques ainsi que des services visant à promouvoir la protection des droits de la collectivité, sur une base autre que le paiement d'honoraires. Les conseils d'administration des cliniques doivent faire rapport des fonds octroyés et doivent respecter les conditions dont ils ont convenu avec le CFC et qui sont précisées sur le certificat de financement. Chaque clinique présente un rapport d'activités et des états financiers au CFC.

Le budget des cliniques a toujours représenté une petite partie des fonds alloués pour l'aide juridique. En outre, ce budget a toujours été plafonné, et il est gelé depuis 1993. Le budget total des cliniques en 1995-1996 se chiffrait à environ 32 millions de dollars, ce qui représente à peu près 10 pour 100 du budget de l'aide juridique pour cet exercice.

Sources de Financement

Gouvernement provincial

Le ministère du Procureur général verse un montant mensuel au Régime sur présentation des prévisions du Barreau chaque mois. L'allocation versée par le gouvernement provincial représente le montant total des contributions provinciale et fédérale. En effet, la province avance la totalité des fonds gouvernementaux au Régime et recouvre du gouvernement fédéral la part qui lui revient dans le cadre d'ententes de partage des coûts.

Les fonds destinés aux cliniques sont inclus dans les versements faits par le ministère du Procureur général au Régime. Comme on l'a mentionné précédemment, le financement des cliniques provient presque exclusivement du gouvernement provincial.

Gouvernement fédéral

La contribution du gouvernement fédéral est versée dans le cadre d'ententes fédérales-provinciales de partage des coûts qui prévoient des formules de financement distinctes pour les causes civiles et criminelles. Au cours des dernières années toutefois, on a assisté à une importante diminution du niveau de financement provenant du gouvernement fédéral dans les domaines civil et criminel, comme il est indiqué au chapitre 2.

Partage des coûts d'aide juridique en matière criminelle

L'entente de partage des coûts conclue avec le ministère fédéral de la Justice dans ce domaine s'applique aux adultes et aux jeunes contrevenants qui bénéficient d'un certificat d'aide juridique, de l'assistance d'un avocat de service et d'autres services administratifs ou de soutien connexes.

En 1996-1997, les gouvernements fédéral et provinciaux ont négocié une nouvelle entente de partage des coûts en matière pénale, entente qui prendra fin en 2000-2001. Cette nouvelle entente prévoit une redistribution de la contribution fédérale au cours des cinq prochaines années fondée sur une formule tenant compte des modèles de financement fédéral antérieurs et de la population de la province. Dans le cadre de la réduction globale de la contribution fédérale, l'Ontario voit donc sa part passer de 41,4 millions de dollars à 39,8 millions de dollars, en plus d'absorber une baisse supplémentaire de 0,4 million de dollars résultant de l'application de la nouvelle formule historique-démographique, laquelle donne préséance aux facteurs historiques, ce qui porte la contribution fédérale pour l'exercice 1996-1997 à 39,4 millions de dollars. À la suite des redressements annuels effectués à la formule fondée sur les contributions antérieures et sur la population, la part de l'Ontario diminuera progressivement de 1,5 million de dollars au cours des quatre années subséquentes, portant la contribution à 37,9 millions de dollars en 2000-2001. La contribution globale (à l'échelle du pays) du gouvernement fédéral sera limitée à un maximum de 50 pour 100 des dépenses totales pouvant être partagées pour les services d'aide juridique aux jeunes contrevenants et en matière criminelle, et ce pour toutes les provinces, mais ne sera pas liée aux dépenses engagées par chaque province.

En outre, les gouvernements fédéral et provinciaux ont convenu d'établir un groupe de travail permanent sur l'aide juridique. Le groupe de travail relèvera du comité fédéral-provincial-territorial des sous-ministres de la Justice et se penchera sur diverses questions, par exemple sur les types de causes criminelles admissibles à l'aide juridique, le financement, l'admissibilité financière, la prestation des services, les questions communes aux territoires de compétence et la comparabilité des données.

Partage des coûts d'aide juridique en matière civile

L'aide juridique en matière civile englobe les services offerts dans le domaine du droit de la famille, du droit des réfugiés et de l'immigration, dans d'autres domaines du droit civil, que ce soit par l'entremise du programme des certificats ou des avocats de service, ainsi que certains services administratifs et de soutien connexes.

Par le passé, la contribution du gouvernement fédéral en matière civile était versée à l'Ontario dans le cadre du Régime d'assistance publique du Canada (RAPC). À partir de 1996-1997, le RAPC est devenu le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux. Le financement de base total du Transfert canadien inclut une réduction des fonds fédéraux évaluée à 9,4 pour 100 pour 1996-1997. Aux termes du RAPC, la part du gouvernement fédéral s'élevait à environ 22 millions de dollars. Le paiement fait à l'Ontario dans le cadre du Transfert canadien inclut donc ce montant, moins 4,1 pour 100 selon les estimations.

Fondation du droit de l'Ontario

Les fonds détenus par les avocats pour le compte de leurs clients sont versés dans un compte en fiducie distinct ou mixte. L'intérêt couru sur les comptes en fiducie mixtes (où sont versés les fonds de plusieurs clients lorsque ceux-ci n'exigent pas un compte distinct) est versé à la Fondation du droit de l'Ontario (FDO) aux termes de la Loi sur le Barreau. La FDO doit allouer 75 pour 100 de ces sommes à l'aide juridique. Le solde sert à subventionner des programmes d'éducation juridique et des projets de recherche. Le Barreau a le droit de nommer trois des cinq membres du conseil, ce qui lui donne le contrôle de la FDO.

Il y a toujours environ 500 millions de dollars détenus dans les comptes en fiducie mixtes. Près de 90 pour 100 de ces comptes se trouvent dans les cinq principales banques du pays. Jusqu'à récemment, le taux de rendement de ces comptes était très bas. En 1994, toutefois, la FDO a entamé des négociations et réussi à obtenir de meilleures conditions auprès de trois de ces banques qui détiennent 66 pour 100 de ces fonds.

Toujours en 1994, pour répondre aux inquiétudes manifestées devant le déclin des recettes tirées des comptes en fiducie mixtes, le gouvernement a modifié la Loi sur le Barreau de façon à permettre aux avocats de faire de la FDO un codétenteur de leurs comptes en fiducie mixtes. Grâce à cette modification, la FDO est en mesure de mettre ces fonds en commun et de les investir dans des effets rapportant un meilleur rendement tout en posant peu de risques sur le plan financier. Cela ne change en rien le droit de retrait des avocats. La FDO n'a pas mis en application la nouvelle option de placement prévue dans la loi modifiée. Elle a décidé de continuer à négocier des ententes avec chacun des établissements financiers et d'étudier plus en profondeur l'option de mise en commun prévue dans la Loi sur le Barreau.

Au cours des dernières années, la FDO a pu verser des contributions plus importantes au Régime grâce à l'amélioration des conditions négociées avec trois des grandes banques, comme l'illustre le tableau 3.1.

Tableau 3.1
Contributions de la FDO au Régime (en millions de dollars) de 1993-1994 à 1996-1997
1993-1994 (avant les nouvelles ententes) 5,6
1994-1995 (après les nouvelles ententes) 12,4
1995/96 20,0
1996-1997 (estimation) 10,3

contribution des avocats

Conformément à la Loi sur l'aide juridique et au Règlement pris en application de celle-ci, le Barreau verse au Fonds d'aide juridique un montant équivalent à 50 pour 100 des frais d'administration évaluables du Régime pour chaque exercice financier. Pour ce faire, tous les honoraires versés aux avocats pour les services d'aide juridique rendus sont réduits de 5 pour 100. Les sommes ainsi recueillies peuvent servir à exécuter jusqu'à 50 pour 100 des engagements totaux pris durant l'exercice.

Le Fonds exécute l'autre moitié de ces engagements grâce à un prélèvement aux fins de l'aide juridique sur les cotisations des membres du Barreau, en vigueur depuis plus de dix ans. Il y a trois catégories de membres payants, soit les avocats en exercice, les avocats qui n'exercent pas dans le domaine du droit en Ontario et ceux qui sont sans emploi rémunéré ou qui étudient. Le prélèvement aux fins de l'aide juridique est fonction du statut du membre au sein du Barreau, et non pas de son revenu ou de sa participation au Régime.

Le tableau 3.2 indique les contributions des membres de la profession juridique au Régime de 1991-1992 à 1996-1997.

Tableau 3.2 : Fonds du Régime tirés du prélèvement aux fins de l'aide juridique

Exercice Prélèvement aux fins de l'aide juridique par avocat (en dollars) Total des contributions des membres de la profession juridique (en millions de dollars)
1990-91 185 4,7
1991-92 240 5,7
1992-93 292 6,1
1993-94 292 6,0
1994-95 292 6,0
1995-96 266 6,0
1996-97 266 6,0

Contributions des Clients

L'article 46 du Règlement pris en application de la Loi sur l'aide juridique énonce que les capacités et les besoins financiers des personnes qui font une demande doivent être déterminés en fonction de normes établies par le ministère du Procureur général. Le Régime effectue donc une évaluation des besoins pour déterminer l'admissibilité financière des demandeurs à l'aide juridique.

Dans le cadre de cette évaluation, on vérifie la situation financière de chaque personne en fonction des critères établis afin de déterminer si elle peut ou non payer la totalité ou une partie des services d'aide juridique qu'elle recevra. Si la personne peut contribuer aux frais juridiques, elle conclura une entente qui prévoit le remboursement des frais en un ou plusieurs versements, ou au moment où elle disposera de biens meubles ou immeubles.

Les contributions des clients ont augmenté de façon soutenue au cours des années, comme l'indique le tableau 3.3.

Tableau 3.3. : Fonds du Régime provenant des contributions des clients de 1989-1990 à 1995-1996

Exercice Contributions des clients (en millions de dollars)
1989-90 8,6
1990-91 8,8
1991-92 11,5
1992-93 13,9
1993-94 16,3
1994-95 15,4
1995-96 14,0

Jugements,Dépens et Transactions

Tous les jugements, les dépens et les transactions en faveur des clients de l'aide juridique servent au remboursement des frais engagés par le Régime. En 1995-1996, cela représentait un montant de 3 millions de dollars.

Recettes Diverses

Des recettes additionnelles sont tirées de la vente de dossiers de recherche réalisés par l'équipe de recherche du Régime aux avocats qui ne participent pas aux causes d'aide juridique, des droits de demande d'aide juridique (qui sont de 25 $ depuis octobre 1995) et de l'intérêt couru sur les comptes courants.

Les recettes provenant de ces sources varient selon les années. En 1995-1996, elles représentaient environ 0,5 million de dollars. Les nouveaux droits de demande imposés ont rapporté une somme additionnelle de 0,6 million de dollars en 1996.

Modèles de Prestation

Le système d'aide juridique de l'Ontario est souvent décrit comme étant un système «mixte» parce qu'il offre ses services par l'entremise de trois programmes différents : le programme des certificats, le programme des cliniques juridiques communautaires et le programme des avocats de service. La présente section décrit les principaux éléments de chacun de ces programmes, entre autres leurs lignes directrices concernant l'admissibilité financière et les causes prises en charge, les types de services offerts, les principaux clients et les fournisseurs de services. On y traite également du Service de recherche du Régime, de la société des services juridiques Nishnawbe-Aski (NALSC) et d'autres initiatives du Régime

Programme des Certificats

Le programme des certificats offre des services selon le modèle judicare. Le Régime évalue l'admissibilité financière des demandeurs et leur remet un «certificat» qu'ils peuvent présenter à une avocate ou à un avocat du secteur privé prêt à offrir des services d'aide juridique et qui est rémunéré à l'acte par le Régime, selon le barème des tarifs établi.

Comme on l'a indiqué dans le chapitre 2, le nombre de certificats délivrés entre 1985 et 1993 a augmenté considérablement. Toutefois, les mesures de compression des coûts prévues dans le protocole d'entente ont entraîné une importante diminution du nombre de certificats délivrés depuis 1993. En 1997, le Régime a délivré environ 80 000 certificats, soit le nombre le plus bas depuis vingt-deux ans.

Comme on l'a déjà mentionné, le programme des certificats est le volet le plus important du système d'aide juridique de la province.

Critères d'admissibilité

Il y a deux critères à considérer pour déterminer si une personne a droit à un certificat : le champ d'application du Régime et la situation financière du demandeur. Par champ d'application, on entend le type de causes ou d'instances pour lesquelles le Régime offre des services. À l'heure actuelle, le champ d'application du programme des certificats est fonction de la Loi et des priorités établies en avril 1996. On détermine l'admissibilité financière de la personne qui demande de l'aide juridique après avoir effectué une évaluation complexe de son revenu, de ses biens et de ses besoins financiers. La personne doit répondre aux deux critères pour obtenir un certificat d'aide juridique.

Voici un bref aperçu des règles régissant le programme des certificats quant à son champ d'application et à l'admissibilité financière.

Champ d'application

Comme on l'a mentionné précédemment, le champ d'application du Régime est fonction du libellé de la Loi sur l'aide juridique et des priorités qui ont été établies dernièrement.

Les articles 12 à 15 de la Loi sur l'aide juridique et les articles 40 à 47 du Règlement pris en application de celle-ci énumèrent les situations dans lesquelles le Régime doit ou peut délivrer un certificat, sous réserve de l'admissibilité financière du demandeur. Le champ d'application du Régime pour la délivrance d'un certificat dans les instances criminelles et civiles est vaste, et seul un nombre restreint de procédures sont exclues expressément par la Loi.

L'article 12 de la Loi précise les instances où l'on doit fournir l'aide juridique. Il prescrit que sauf disposition contraire de la Loi ou des règlements, un certificat est délivré à la personne qui satisfait aux autres conditions d'admissibilité, pour une instance engagée ou envisagée :

  1. devant la Cour de l'Ontario (Division générale);
  2. lorsque l'auteur de la demande est inculpé d'un acte criminel ou lorsqu'une demande de condamnation à la détention préventive est faite aux termes de la partie XXI du Code criminel (Canada);
  3. en application de la Loi sur l'extradition (Canada) ou de la Loi sur les criminels fugitifs (Canada);
  4. devant la Cour fédérale du Canada.

L'article 13 de la Loi prévoit qu'à la discrétion du directeur régional, un certificat peut être délivré :

  1. pour toute procédure sur déclaration sommaire de culpabilité aux termes d'une loi du Parlement du Canada si, sur déclaration de culpabilité, il y a probabilité d'emprisonnement ou de perte des moyens d'existence;
  2. pour toute instance aux termes de la Loi sur les infractions provinciales si, sur déclaration de culpabilité, il y a probabilité d'emprisonnement ou de perte des moyens d'existence;
  3. pour toute instance :
    (a) devant la Cour de l'Ontario (Division provinciale) à l'égard d'instances en vertu des dispositions législatives énumérées à l'annexe de la partie III de la Loi sur les tribunaux judiciaires,
    (b) devant la Cour des petites créances,
    (c) devant un tribunal administratif ou quasi-judiciaire sauf en cas d'appel,
    (d) en matière de faillite à la suite d'une ordonnance de séquestre ou d'une cession autorisée,
    (e) pour outrage au tribunal;
  4. pour la rédaction de documents, la négociation de règlements et les consultations juridiques, lorsque le sujet ou la nature du sujet relève normalement ou ordinairement des fonctions professionnelles d'un avocat.

L'article 14 précise les instances où un certificat peut être délivré, sous réserve de l'approbation du comité régional d'aide juridique, notamment :

  1. pour un appel :
    (a) devant la Cour suprême du Canada,
    (b) devant la Cour fédérale du Canada,
    (c) devant la Cour d'appel de l'Ontario,
    (d) devant la Cour divisionnaire,
    (e) devant un juge siégeant au tribunal,
    (f) aux termes de la partie XXIV du Code criminel (Canada) ou de la Loi sur les infractions provinciales,
    (g) devant la Commission de révision de l'évaluation foncière en appel d'une évaluation municipale d'une propriété qui est la résidence de l'auteur de la demande, en appel d'une décision de la Commission de révision de l'évaluation foncière devant un juge de la Cour de l'Ontario (Division générale), et en appel de la décision de ce juge devant la Commission des affaires municipales de l'Ontario,
    (h) devant un tribunal administratif ou quasi-judiciaire;
  2. pour une instance introduite par voie de mandamus, de quo warranto, de certiorari, de motion en cassation, d'habeas corpus ou de prohibition;
  3. pour toute affaire transmise au comité régional par le directeur régional.

L'article 15 énonce les instances où un certificat ne doit pas être délivré :

  1. dans une instance introduite, en totalité ou en partie, en matière de diffamation;
  2. dans des actions intentées pour donner suite à la plainte d'autrui;
  3. dans une instance en recouvrement d'une amende lorsque l'instance peut être introduite par toute personne et que l'amende peut être payée, en totalité ou en partie, à la personne introduisant l'instance;
  4. dans une instance en matière d'élections.

Le champ d'application du Régime est également assujetti à une deuxième série de règles complexes d'établissement des priorités adoptées par le Barreau en avril 1996 pour attribuer le nombre limité de certificats pouvant être délivrés après cette date. Ces règles établissent un ordre de priorité des cas dans les principaux domaines couverts par le Régime.

Selon ces règles, on doit accorder la priorité aux instances en fonction de leur gravité relative pour le demandeur. Par exemple, on délivre des certificats dans les instances criminelles lorsqu'elles peuvent entraîner l'incarcération du demandeur. Pour ce qui est des instances familiales, on accorde la priorité à la protection d'un conjoint ou d'une conjointe ou d'un enfant dont la sécurité est menacée ou à la protection des liens existants entre parent et enfant. Il importe de noter que les règles de priorité s'appliquent à des catégories de cas et non pas à la situation particulière des clients.

Admissibilité financière

L'article 16 de la Loi énonce qu'il faut prendre en considération la situation financière de la personne qui fait la demande afin de déterminer si elle a droit ou non à un certificat d'aide juridique ou à un certificat partiel.

Le Régime évalue la situation financière en fonction des besoins. Il évalue les biens, le revenu et les dépenses mensuelles du demandeur et de son conjoint ou de sa conjointe, le cas échéant, afin de vérifier s'il répond aux critères d'admissibilité financière. S'il appert que le demandeur dispose d'un revenu ou de biens meubles supérieurs au seuil établi, il est jugé non admissible ou il doit payer une partie des frais d'aide juridique.

Répartition des Cas

On entend par répartition des cas la proportion de certificats accordés selon les instances. Au début des années 1990, le Régime offrait des certificats dans un très vaste éventail d'instances, notamment en matière criminelle, familiale et administrative, et dans les affaires touchant l'immigration, la détermination du statut de réfugié et la négligence (voir le tableau 3.4).

Les changements sur le plan de la répartition des cas sont probablement attribuables à plusieurs facteurs, entre autres à l'évolution de la demande d'aide juridique et à l'imposition de règles de priorité en 1996.

Tableau 3.4 : Pourcentage des certificats délivrés selon le domaine de pratique (Répartition des cas ) de 1990 à 1997

Exercice Certificats - instances criminelles (pourcentage du total) Certificats - instances civiles (pourcentage du total) Répartition des certificats délivrés dans des instances civiles (pourcentage du total)
Famille Immigration Autres instances civiles
1990-91 59 41 24 10 7
1991-92 54 46 26 8 12
1992-93 51 49 25 10 14
1993-94 50 50 28 14 8
1994-95 51 49 28 8 8
1995-96 51 49 33 6 10
1996-97 66 34 21 8 5

Fournisseurs de Services

Le Régime ne recueille que des renseignements sommaires sur les avocats du secteur privé qui acceptent des mandats d'aide juridique. Au cours de l'exercice 1996, le Régime a reçu des factures de 6 786 avocats, ce qui représente presque 40 pour 100 des avocats de la province. Dans l'ensemble, les frais facturés au Régime par les avocats qui acceptent les certificats d'aide juridique sont relativement modestes. En 1996, presque 60 pour 100 des avocats qui ont participé au Régime ont présenté des factures s'élevant à moins de 20 000 dollars.

D'après les données recueillies, il semble que la majorité des avocats qui acceptent des mandats d'aide juridique jouissent d'une grande expérience. En 1996, 45 pour 100 des honoraires versés par le Régime allaient à des avocats ayant 12 ans ou plus d'expérience, et 39 pour 100 à des avocats ayant entre 4 et 12 ans d'expérience.

Le Régime ne recueille pas de données sur la proportion des honoraires totaux que représentent les certificats d'aide juridique pour les avocats ou encore la proportion d'avocats d'aide juridique qui travaillent dans des petits ou grands cabinets. Le Régime commence tout juste à réunir des données sur la spécialisation des avocats qui acceptent des mandats d'aide juridique (et non seulement leurs années d'expérience). Vu le lien évident qui existe entre la qualité des services et l'expérience, la composition du «réservoir» des fournisseurs de services a d'importantes répercussions sur les politiques du programme des certificats.

Programmes des Cliniques Communautaires

Il y a à l'heure actuelle 70 cliniques juridiques communautaires desservant plus de 100 collectivités en Ontario. La plupart de ces cliniques, soit 56, offrent des services généraux d'aide juridique dans les principaux domaines du «droit de la pauvreté». Les autres sont des cliniques spécialisées qui offrent des services dans un domaine particulier du droit ou à une clientèle spécifique.

Critères d'admissibilité

À l'instar du programme des certificats, l'admissibilité au programme des cliniques est fonction de deux critères, soit le champ d'application de la clinique et la situation financière du demandeur. Ce sont les conseils d'administration de chacune des cliniques qui établissent ces deux critères, conformément au modèle de gestion communautaire qui les gouverne. Les décisions des conseils doivent toutefois s'inscrire dans le cadre général établi par le Règlement sur le financement des cliniques, être conformes aux politiques du Comité de financement des cliniques et respecter les conditions du certificat de chaque clinique.

Champ d'application

Le paragraphe 4 (2) du Règlement sur le financement des cliniques prescrit le champ d'application du réseau des cliniques en ces termes :

Pour l'application de la présente partie, «financement» s'entend du versement de fonds à une clinique pour lui permettre de dispenser des services juridiques, des services parajuridiques ou les deux, y compris la poursuite d'activités justifiées conçues pour favoriser l'accès à ces services ou pour promouvoir ces services de même que des services conçus uniquement pour promouvoir la protection des droits de la collectivité, sur une base autre que le paiement d'honoraires.

Les cliniques générales offrent le plus souvent des conseils ou des services de représentation au cas par cas pour les questions de maintien du revenu (ce qui comprend l'assurance-emploi, les indemnités d'accident du travail, les prestations du Régime de pensions du Canada, les prestations familiales, d'aide sociale et de sécurité de la vieillesse et de logement (questions relevant en général de la Loi sur la location immobilière). Certaines cliniques générales offrent également des services dans le domaine du droit du travail (normes d'emploi, congédiement injustifié) et de l'immigration. Les cliniques spécialisées offrent les services relevant de leur domaine de spécialisation.

Admissibilité financière

Les cliniques offrent des conseils sommaires aux personnes qui en font la demande sans évaluer au préalable leur situation financière. Par contre, elles n'offrent des services de représentation que si les demandeurs répondent aux critères d'admissibilité financière établis. Comme on l'a mentionné précédemment, le conseil de chaque clinique doit adopter une politique en matière d'admissibilité financière conforme aux lignes directrices du CFC qui prescrivent les seuils admissibles, sur le plan du revenu et des biens, pour offrir des services autres que des conseils sommaires ou des renseignements.

Le Règlement sur le financement des cliniques définit en termes larges la portée des services pouvant être offerts par les cliniques. Généralement, les cliniques fournissent les services suivants :

  1. conseils sommaires et information juridique dans les domaines de pratique de la clinique;
  2. renvoi à des organismes communautaires et de services sociaux, à des avocats du secteur privé et au Régime;
  3. représentation devant les cours et les tribunaux administratifs;
  4. éducation juridique du public : séminaires, ateliers, présentations
  5. projets de réforme du droit, entre autres au moyen de litiges et de présentations devant les conseils municipaux, les comités législatifs et les enquêtes publiques, et de représentation au sein des conseils consultatifs du gouvernement;
  6. projets en vue d'améliorer les ressources des cliniques, entre autres par des mesures d'entraide pour éduquer les membres et faire valoir les droits des clients.

Les cliniques générales sont reliées à plusieurs services de soutien «centraux», notamment le bureau de ressources des cliniques, les cliniques spécialisées et le personnel affecté au financement des cliniques (PFC). Le bureau de ressources a été créé en 1991 pour offrir des services de soutien juridique et technique aux intervenants des cliniques dans leurs principaux domaines de pratique. Il effectue des recherches en droit et offre des services de formation aux chargés de dossiers des cliniques, en plus de mettre à leur disposition du matériel de référence juridique et de favoriser l'échange d'information entre les cliniques. Les cliniques spécialisées jouent également le rôle de centres de ressources pour l'ensemble du réseau.

Fournisseurs de services

Tel que noté précédemment, il existe actuellement 70 cliniques juridiques communautaires en Ontario desservant plus de 100 collectivités. Les cliniques générales fonctionnent comme des bureaux juridiques de quartier dotés de trois types d'employés : des avocats, des agents juridiques communautaires et des employés de soutien.

Malgré leur importance, tant sur le plan du nombre que de la diversité des services offerts, les cliniques emploient relativement peu de personnel. Au mois de juillet 1996, le CFC subventionnait quelque 430 emplois dans l'ensemble du réseau, soit une moyenne d'environ 6 employés par clinique, qui se répartissaient ainsi : 174 postes d'avocat, 113 postes d'agent juridique communautaire et 144,5 postes d'employé de soutien. Environ la moitié des cliniques reçoivent des fonds pour l'embauche d'entre trois et cinq personnes.

On trouve des cliniques un peu partout dans la province, bien qu'il y ait des «vides» dans le réseau. À l'heure actuelle, quatorze comtés ou districts sont sans clinique juridique générale, notamment ceux qui comprennent les villes de Parry Sound, Orangeville, Owen Sound, Stratford, Kirkland Lake, Lindsay et Guelph.

Le personnel juridique des cliniques est relativement expérimenté. Parmi les avocats du réseau, plus de 45 pour 100 sont inscrits au Barreau depuis au moins 1985; 32 pour 100 ont été assermentés entre 1986 et 1990 et seulement 22 pour 100 ont moins de cinq ans d'expérience. Les agents juridiques communautaires sont un peu moins expérimentés : 35 pour 100 comptent dix ans d'expérience ou plus dans le réseau des cliniques; 37 pour 100 possèdent entre cinq et dix ans d'expérience, et 27 pour 100 ont moins de cinq ans d'expérience.

Fonctionnement du Programme des Avocats de Service

Il y a trois types de services offerts par des avocats de service dans le cadre du Régime : le service téléphonique (un service de conseil 24 heures sur 24 pour les personnes détenues); les avocats de service salariés (lesquels fournissent des conseils juridiques sur place dans certains tribunaux traitant les causes criminelles et familiales ainsi que celles mettant en cause des adolescents, mènent des enquêtes sur le cautionnement et représentent les clients dans les plaidoyers de culpabilité, les cas de retrait, de déjudiciarisation et dans d'autres instances); les avocats de service du secteur privé qui, sur la base d'honoraires à la journée, fournissent des services en matière civile et assument bon nombre des fonctions des avocats de service. Le Régime gère également un certain nombre de cliniques de quartier établies un peu partout dans la province, où des avocats de service offrent des conseils juridiques quelques heures par semaine.

Critères d'admissibilité

Champ d'application

Dans les affaires criminelles et celles mettant en cause des adolescents, les avocats de service, salariés ou du secteur privé, donnent certains conseils sur les procédures et s'occupent des plaidoyers de culpabilité, des enquêtes sur le cautionnement et des affaires simples de prononcé de sentence. En règle générale, les avocats de service en matière criminelle ne prennent pas part aux procès.

Pour ce qui est des causes civiles, les avocats de service, salariés ou du secteur privé, fournissent normalement des conseils juridiques et s'occupent d'obtenir des ordonnances sur consentement et des ajournements dans les tribunaux de la famille et dans les unités de psychiatrie des hôpitaux de la province.

Les cliniques d'avocats de service offrent des conseils sommaires dans un large éventail d'instances. Ces cliniques sont en général ouvertes quelques heures par semaine et sont situées dans des centres communautaires, des établissements d'enseignement, des bibliothèques publiques, etc. Le Régime gérait 33 cliniques d'avocats de service en 1994-1995. Il entend porter ce nombre à plus de 60 d'ici peu.

Admissibilité financière

Les avocats de service viennent en aide à toute personne qui n'a pas retenu les services d'un avocat ou d'une avocate, quel que soit son revenu. En avril 1997, le Régime a mis en oeuvre un projet pilote dans six emplacements de la province pour évaluer l'admissibilité financière des personnes qui demandent l'aide d'un avocat de service.

Dans son rapport provisoire présenté en juin 1997, le Comité d'aide juridique indiquait son intention d'étendre l'évaluation de l'admissibilité financière du programme, mais d'exclure les personnes détenues et les jeunes contrevenants. Malgré certains points à améliorer sur le plan de la collecte des données, le rapport provisoire indique que moins de un pour cent des personnes conseillées par un avocat de service dans les tribunaux criminels étudiés étaient inadmissibles et que, parmi les personnes aidées dans le cas d'instances familiales, seulement sept pour cent étaient inadmissibles.

Le rapport note également que l'évaluation de l'admissibilité financière n'a pas entraîné une importante augmentation du nombre de personnes désirant recourir aux services d'avocats du secteur privé. En fait, plus de 50 pour 100 des personnes qui se sont vu refuser les services d'aide juridique dans les tribunaux criminels et de la famille ont déclaré avoir l'intention de se représenter elles-mêmes. Le Comité d'aide juridique ne peut pas établir, à ce moment-ci de l'étude, s'il est possible de réaliser des économies grâce à l'évaluation de l'admissibilité financière.

Autres Services Offerts par le Régime

Sociétés étudiantes d'aide juridique

Le Régime subventionne les sociétés étudiantes d'aide juridique des six écoles de droit de la province. Sous la supervision du corps professoral et de la profession, ces sociétés offrent une assistance juridique et des programmes d'éducation juridique pour le public. Au cours de l'exercice 1995, elles ont ouvert des dossiers et fourni des conseils sommaires à environ 11 300 personnes.

Service de recherche

Le Service de recherche du Régime effectue des recherches dans le but d'étayer les causes des bénéficiaires d'aide juridique. Il produit des dossiers de recherche généraux et personnalisés pour les avocats qui acceptent des mandats d'aide juridique et vend les dossiers généraux aux avocats de pratique privé.

Nishnawbe-Aski Legal Services Corporation (NALSC)

La NALSC est un organisme innovateur de services juridiques qui a été mis sur pied grâce aux efforts conjoints de la NALSC, du ministère du Procureur général de l'Ontario, du Régime et du ministère fédéral de la Justice. Elle est officiellement constituée en société depuis le 1er mars 1990 et a son siège social à Thunder Bay. Elle délivre des certificats d'aide juridique dans le cadre du Régime et offre aussi directement des services parajuridiques supervisés à 48 communautés Nishnawbe-Aski accessibles par route ou par voie aérienne dans le Nord-Ouest de la province, en plus de s'occuper d'initiatives en matière d'éducation juridique et de réforme du droit. La société est dirigée par un conseil d'administration composé de 12 chefs des communautés Nishnawbe-Aski et est administrée par un directeur général qui est aussi un avocat. Le personnel inclut également un deuxième avocat, un coordonnateur des programmes d'éducation juridique, huit agents juridiques communautaires - dont six travaillent dans les différentes communautés ou bureaux des conseils des tribus -, deux préposés à l'aide juridique, un administrateur de bureau et deux employés de soutien.