Chapitre 2: Évolution du système d'aide juridique en Ontario

Le présent chapitre décrit l'évolution du système d'aide juridique en Ontario entre 1951 et 1994. Il se penche sur les problèmes qui menacent actuellement la viabilité du système et les causes possibles de l'augmentation des dépenses d'aide juridique survenue au début des années 1990. Il renferme en outre une analyse comparative des mesures prises dans d'autres territoires de compétence pour faire face à la croissance des coûts de l'aide juridique.

Évolution de L'aide Juridique en Ontario de 1951 à 1990

L'historique de l'aide juridique en Ontario peut se diviser en trois périodes, chacune représentant une étape distincte de l'évolution du système d'aide juridique dans la province.

Durant la première période, soit de 1951 à 1966, la prestation de services juridiques aux personnes à faible revenu est en grande partie considérée, tant par le gouvernement provincial que par la profession juridique, comme une activité de bienfaisance. Vers la fin de cette période toutefois, il est devenu clair pour les deux parties que cette façon de faire ne répond pas adéquatement à la demande de services d'aide juridique et c'est alors qu'elles forment un comité mixte dans le but de mettre sur pied un nouveau système.

Le Régime d'aide juridique de l'Ontario tel qu'on le connaît est établi durant la seconde période, qui va de 1967 à 1979. C'est durant cette période que l'on assiste à la mise en place de mesures importantes qui continuent d'influencer la prestation des services d'aide juridique encore aujourd'hui. Il s'agit de l'établissement, aux termes de la loi, du droit à l'aide juridique dans un large éventail d'instances, de la prise en charge de la gestion du Régime par la Société du barreau du Haut-Canada, aujourd'hui le Barreau du Haut-Canada, du financement «illimité» du programme des certificats et de la mise en place d'un modèle «mixte» de prestation des services. D'importantes mesures sont également prises sur le plan législatif, plus précisément l'adoption de la nouvelle Loi sur l'aide juridique en 1967 et le Règlement sur le financement des cliniques en 1979.

La troisième période, de 1980 à 1990, est caractérisée par une augmentation de la demande de services dans tous les domaines couverts par le Régime et par les efforts déployés pour y répondre. Les services et programmes offerts dans le cadre du Régime augmentent considérablement durant cette période, ainsi que ses coûts. Au début des années 1990, le Régime répond aux besoins d'un grand nombre d'Ontariens et d'Ontariennes à faible revenu dans un large éventail de domaines juridiques, mais il pose également un grave problème au gouvernement qui voit les coûts du système grimper à un rythme rapide.

Aide Juridique : Activité de Bienfaisance, 1951 - 1966

La première loi adoptée en Ontario sur l'aide juridique est la Law Society Amendment Act, 1951 (loi modifiant le Barreau). Elle fait écho à une loi britannique passée deux ans auparavant, la Legal Aid and Advice Act. La loi ontarienne autorise le Barreau à mettre sur pied un régime pour fournir une aide juridique aux personnes qui en ont besoin. Ce régime devait porter le nom de «Régime d'aide juridique de l'Ontario».

Avant 1951, l'aide juridique était offerte de façon officieuse en Ontario. Des avocats de pratique privée offraient des services d'aide juridique aux personnes à faible revenu de façon bénévole. La loi modifiant le Barreau ne change pas grand chose à cette situation : elle prévoit que le Régime ne défraiera que les débours et les autres frais administratifs des avocats bénévoles.

La loi modifiant le Barreau établit également la structure du Régime : le Régime sera géré par le Barreau et non par le gouvernement provincial ni un autre organisme établi par la loi. Elle prévoit aussi que le Régime couvrira les procédures civiles et criminelles, y compris tous les actes criminels pouvant entraîner une peine d'emprisonnement, ainsi que la plupart des causes civiles à l'exception des causes de diffamation, de rupture de fiançailles ou de détournement d'affection. On déterminera l'admissibilité financière à l'aide juridique en fonction du revenu annuel, du nombre de personnes à charge et d'une évaluation discrétionnaire des «besoins». La loi prévoit également que le Régime sera administré à l'échelle locale par l'association juridique du comté ou du district.

À l'aube des années 1960, il est devenu clair qu'un régime fondé sur la participation volontaire des avocats ne peut pas répondre à la demande en matière d'aide juridique. Il n'y a tout simplement pas un nombre suffisant d'avocats prêts à offrir bénévolement leurs services. Le procureur général de la province forme donc un comité mixte, composé exclusivement d'avocats représentant le gouvernement de l'Ontario et le Barreau, pour procéder à un examen du Régime et faire des recommandations concernant son orientation future. Dans son rapport, déposé en avril 1965, le comité juge qu'il n'est pas raisonnable de s'attendre à ce que des avocats assument la prestation des services juridiques aux personnes à faible revenu, et ce sans être payés.

Plusieurs des recommandations du comité mixte continuent d'influencer la prestation des services d'aide juridique en Ontario :

Le comité mixte juge que la responsabilité de l'aide juridique incombe au gouvernement provincial, en vertu de l'obligation constitutionnelle qui lui incombe d'assurer l'administration de la justice.

Le comité juge que la prestation de services juridiques devrait être considérée comme un droit et non comme un acte de bienfaisance. Il recommande que le Régime défraie les honoraires des avocats, en plus des débours engagés dans les causes d'aide juridique, et que les services d'aide soient offerts de façon uniforme dans toute la province. Cette recommandation est fondée sur la conviction que l'égalité de tous les individus devant la loi ne peut être réalisée que si on leur assure des services de représentation, sans égard à leur capacité de se payer les services d'un avocat de pratique privée.

Le comité mixte recommande que le Régime soit subventionné par la province et administré par le Barreau. Le rapport fait d'ailleurs état d'un large consensus sur la recommandation de laisser l'administration du Régime entre les mains du Barreau, sans toutefois l'étayer.

Le comité mixte recommande que les services d'aide juridique soient fournis par des avocats de pratique privée. Il rejette le modèle de «défenseur public» car, à son avis, il n'est pas conforme à l'éthique que le procureur et le défenseur soient au service du même maître. Il conclut que la nature impersonnelle et bureaucratique de ce modèle empêcherait le défenseur public de manifester le zèle et l'ardeur dont devrait faire preuve un avocat de la défense, quelle que soit l'affaire traitée.

Pour veiller à ce qu'un nombre suffisant de membres du barreau, y compris des avocats d'expérience, offrent leurs services de sorte que les bénéficiaires de l'aide juridique puissent choisir leur avocate ou avocate, le comité mixte recommande qu'une indemnité raisonnable soit versée aux avocats, soit l'équivalent de 75 pour 100 des honoraires qu'ils toucheraient normalement.

Le comité mixte recommande l'établissement d'un système officiel d'avocats de service qui seraient payés pour être sur place, au palais de justice, afin d'offrir des conseils sommaires aux personnes qui n'ont pas pu retenir les services d'un avocat ou obtenir un certificat d'aide juridique.

Le comité mixte recommande la prestation de services d'aide juridique dans un large éventail de cas relevant du droit pénal, civil, administratif et de la famille. Bien que les procédures pénales et civiles soient couvertes par le Régime depuis sa création en 1951, les instances administratives ne le sont pas.

Le comité justifie l'inclusion des procédures administratives par le fait que les tribunaux administratifs exercent une compétence croissante sur les droits des particuliers en Ontario. Selon lui, il n'y a aucune raison logique pour exclure les procédures administratives d'un régime d'aide juridique élargi. Les besoins dans ce domaine du droit peuvent être tout aussi importants que dans les autres cours de justice.

Cette dernière recommandation reconnaissait l'importante expansion des procédures judiciaires qui résultait d'un recours accru par le gouvernement aux organismes administratifs.

En recommandant la mise sur pied d'un programme d'aide juridique accessible subventionné par la province, le comité s'appuie sur les idées de l'époque quant au rôle que doit jouer le gouvernement pour assurer le bien-être de sa population. C'est d'ailleurs à cette époque, soit vers le milieu des années 1960, que le gouvernement fédéral met sur pied le Régime d'assistance publique du Canada (RAPC) et le Régime de pensions du Canada et adopte la Loi sur les soins médicaux (qui prévoit le financement de l'assurance-santé par le gouvernement fédéral). Durant la même période, le gouvernement provincial adopte une importante série de lois en matière d'aide sociale, établissant entre autres les programmes de prestations familiales et d'aide sociale générale, et le premier code ontarien des droits de la personne. Ces mesures traduisent une prise de conscience envers la situation des personnes défavorisées sur le plan économique et élargissent considérablement le rôle des gouvernements fédéral et provincial sur le plan des politiques sociales et de la reconnaissance du droit à l'égalité. Dans ce contexte, la mise sur pied d'un programme d'aide juridique accessible et subventionné par le gouvernement provincial peut être vu comme la composante juridique d'un état moderne.

Établissement du Régime D'aide Juridique de l'Ontario, 1967-1979

La période entre 1967 et 1979 est marquée par l'adoption d'un certain nombre de mesures importantes, dont la Loi sur l'aide juridique en 1967. La Loi confie la gestion du Régime au Barreau et son financement à la province sur une base «illimitée». Durant cette période, on assiste également à une augmentation rapide du nombre de certificats délivrés et à la naissance d'un modèle mixte de prestation des services.

La Loi sur l'aide juridique de 1967

Ayant accepté les principales recommandations du comité mixte, le gouvernement provincial adopte en 1967 la première loi exhaustive sur l'aide juridique en Ontario, qui confère le droit à l'aide juridique aux personnes admissibles du point de vue du type de service demandé et de leur situation financière.

La Loi prévoit la délivrance, par le Régime, d'un «certificat d'aide juridique» aux personnes répondant aux critères d'admissibilité sur le plan financier et juridique. Une fois leur certificat en main, ces personnes peuvent se rendre chez une avocate ou un avocat de pratique privée disposé à leur fournir des services. Aux termes de la Loi et des règlements pris en application de celle-ci, le Régime défraie les débours et honoraires des avocats qui acceptent les certificats selon un barème préétabli. Les mesures législatives prévoient également la mise sur pied d'un programme limité d'avocats de service.

Pour faire suite à la recommandation du comité mixte voulant que le Régime couvre un large éventail de procédures, la Loi établit que l'obtention de certificats est un droit dans bon nombre de situations et, plus particulièrement, dans les affaires graves en matière criminelle et familiale portées devant une cour supérieure. La Loi confère également aux administrateurs du Régime un large pouvoir discrétionnaire pour délivrer des certificats dans diverses autres circonstances. Il n'y a que très peu de situations où la Loi interdit la délivrance d'un certificat.

La Loi établit également la structure de gestion du Régime et précise que le Barreau continuera d'assumer les fonctions d'administration et d'établissement de politiques. La Loi prévoit l'établissement, dans chaque district judiciaire de la province, d'un bureau doté d'un directeur régional responsable de l'administration du Régime à l'échelon local.

Enfin, la Loi prévoit le financement du Régime par le gouvernement de l'Ontario. Il est important de noter que la Loi ne fait aucunement mention de l'allocation d'un budget annuel fixe ni de la délivrance d'un nombre précis de certificats. Le financement du Régime est basé sur la demande et n'a donc pas de montant limite. Si la demande de certificats ou les coûts s'y rapportant excèdent les prévisions budgétaires annuelles, le gouvernement provincial comblera la différence.

Depuis son adoption en 1967, la Loi sur l'aide juridique n'a pas été modifiée de façon substantielle. La structure administrative, le mode de financement ainsi que les modèles de prestation prévus initialement demeurent inchangés depuis 30 ans.

Croissance du programme des certificats

Le volet certificats du Régime augmente à un rythme rapide. Trois ans après sa création, le Régime délivre plus de 40 000 certificats annuellement. En 1980, ce nombre passe à plus de 83 000.

Création du programme des cliniques communautaires et d'un modèle mixte de prestation

Malgré la quantité croissante de certificats délivrés, vers la fin des années 1960 et le début des années 1970, bon nombre d'avocats et de membres de la collectivité estiment que les avocats de pratique privée ne répondent pas vraiment aux besoins juridiques des personnes à faible revenu de l'Ontario. Cette opinion est fondée sur deux convictions.

Premièrement, selon ces analystes, les besoins juridiques des personnes à faible revenu sont souvent très différents de ceux des clients traditionnels des avocats de pratique privé. Ils soutiennent que plusieurs des services dont les personnes défavorisées ont besoin, la plupart du temps à cause de leur situation financière, ne sont pas offerts par les avocats du secteur privé, par exemple la représentation devant les tribunaux administratifs dans les cas de détermination de l'admissibilité à l'aide sociale et aux indemnités d'accident du travail.

Deuxièmement, les mêmes observateurs estiment que la philosophie sous-tendant la pratique du droit traditionnel ne s'applique pas à la clientèle de l'aide juridique. La pratique traditionnelle du droit met l'accent sur le caractère particulier de chaque instance. Les critiques du système croient que les personnes ayant des revenus modestes doivent pouvoir se servir de la loi pour obtenir l'égalité non seulement sur le plan des procédures mais sur le fond. Selon la perspective traditionnelle du droit, on considère que les besoins des personnes défavorisées sont identiques à ceux des entreprises, des organisations et des particuliers plus nantis. Les critiques du Régime en place proposent donc une nouvelle façon d'offrir des services : les cliniques juridiques communautaires.

Les cliniques offrent principalement des services relevant du «droit de la pauvreté». Elles fournissent des services de conseil et de représentation devant les nombreux tribunaux administratifs qui voient le jour à la faveur de l'expansion de l'État providence, notamment dans les domaines de l'indemnisation des accidents du travail, de l'aide sociale, de l'aide à l'enfance, de l'immigration et du logement. Les cliniques donnent également un sens plus large au concept de l'aide juridique pour y inclure l'éducation juridique du public, le développement communautaire et la réforme du droit.

Le caractère unique des premières cliniques se reflète également dans leur structure de gestion et leurs politiques d'embauche. Les conseils d'administration sont composés de bénévoles de la collectivité et le personnel compte des avocats salariés et des «agents juridiques communautaires». Le concept d'agent juridique communautaire est nouveau en Ontario. Les personnes qui occupent ce poste ne sont ni avocats ni membres du personnel administratif, mais elles acquièrent rapidement des compétences dans certains domaines du droit administratif et travaillent avec des particuliers et des organismes au sein de la collectivité.

La première clinique d'aide juridique générale en Ontario voit le jour en 1971. Plusieurs autres cliniques sont ensuite mises sur pied. Ces premières cliniques ne font pas partie du Régime d'aide juridique et sont subventionnées par des dons de charité et des subventions gouvernementales. Elles jouissent donc d'une grande indépendance, mais leur situation financière est précaire. À cette époque, les cliniques ne sont pas encore formées en réseau, tel qu'on le connaît aujourd'hui.

Bien vite, des pressions s'exercent sur le gouvernement provincial pour qu'il subventionne les cliniques. Le procureur général de l'Ontario forme alors le groupe d'étude sur l'aide juridique en 1973, dont le mandat est d'examiner en profondeur le mode de fonctionnement du Régime d'aide juridique de la province et d'en définir les orientations futures. Le groupe d'étude est présidé par le juge John Osler et parmi ses membres, on compte plusieurs personnes qui ne sont pas des juristes.

Dans son rapport (le «rapport Osler»), le groupe d'étude recommande un système de prestation mixte des services juridiques dans la province. Ce modèle propose l'ajout de cliniques juridiques de quartier dotées en personnel et subventionnées par le gouvernement provincial, recommandation que le gouvernement de l'Ontario finit par accepter. Il est intéressant de noter que le rapport Osler recommande aussi que la gestion de l'aide juridique soit transférée à une commission réglementaire, recommandation que le gouvernement n'a pas retenue.

Le Barreau s'oppose à l'implantation de cliniques un peu partout dans la province, malgré cette reconnaissance officielle. Il craint que les cliniques usurpent le rôle du barreau des avocats du secteur privé en offrant des services qui pourraient être dispensés sur présentation d'un certificat d'aide juridique ou d'un mandat de représentation privé.

Le Barreau et le gouvernement provincial trouvent finalement un compromis. Le Barreau accepte de ne pas s'opposer au financement des cliniques communautaires par le gouvernement provincial à la condition tacite que les services offerts par les cliniques se limitent au domaine du «droit de la pauvreté», autrement dit aux services qui ne sont pas offerts par les avocats de pratique privée. Le gouvernement provincial adopte par la suite un règlement en application de la Loi sur l'aide juridique prévoyant le financement des cliniques d'aide juridique existantes par la province.

En 1978, le juge Samuel Grange préside une autre étude provinciale sur l'aide juridique visant à examiner la relation entre les cliniques, le Régime et les avocats de pratique privée. À l'instar du rapport Osler, le rapport de la commission sur le financement de l'aide juridique (le «rapport Grange») confirme la légitimité d'un modèle de prestation mixte des services d'aide juridique en Ontario. Dans son rapport, la commission en vient à la conclusion que les cliniques communautaires jouent un rôle important dans le système d'aide juridique dans la province. Selon elle, la clientèle et les affaires traitées dans le cadre du programme des certificats et celui des cliniques sont très différentes, et la relation entre les cliniques et les avocats de pratique privée en est une de complémentarité et non de rivalité.

En 1979, les recommandations du rapport Grange sont enchâssées dans un règlement pris en application de la Loi sur l'aide juridique qui prévoit une structure plus élaborée pour le financement des cliniques par le gouvernement provincial. Le nouveau Règlement sur le financement des cliniques précise que le Régime financera un «réseau de cliniques communautaires indépendantes» et définit une clinique comme un «organisme communautaire indépendant».

Le rapport Grange recommande que les cliniques soient autonomes en matière de politiques et d'administration et qu'elles soient tenues de rendre des comptes seulement en ce qui a trait aux fonds publics octroyés et à sa capacité juridique quant aux services rendus. Selon la commission, il est essentiel que les cliniques jouissent d'une telle autonomie pour conserver leur caractère communautaire ainsi que leur mandat en matière d'éducation du public et de réforme du droit. Le Règlement prévoit donc la création du Comité de financement des cliniques, un comité permanent du Barreau, distinct du Comité d'aide juridique initialement mis sur pied, auquel sera attribué un budget distinct déterminé par le procureur général. L'établissement d'une structure distincte pour la gestion et le financement des cliniques est une décision importante. En effet, les défenseurs des cliniques craignent que celles-ci perdent leur autonomie et leurs ressources si leur structure de gestion et de financement était englobée dans le mandat du Comité d'aide juridique, puisque le Barreau et bon nombre de ses membres n'ont pas appuyé l'établissement des cliniques. Le Comité de financement des cliniques a le pouvoir d'allouer les fonds affectés aux cliniques communautaires et d'établir des politiques en matière de financement. Le Règlement fait donc en sorte de partager la gestion des cliniques juridiques communautaires entre le Comité de financement et les membres bénévoles élus du conseil d'administration de chaque clinique.

Tout comme pour la Loi sur l'aide juridique de 1967, les principales dispositions du Règlement sur le financement des cliniques pris en 1979 sont encore en vigueur aujourd'hui.

Le coût des programmes du Régime, 1970-1980

La demande croissante de certificats et l'expansion du programme des cliniques communautaires ont pour effet d'augmenter considérablement le coût de l'aide juridique durant cette décennie, comme l'indique le tableau 2.1.

Tableau 2.1 : Nombre total de certificats délivrés et coût annuel du Régime

Nombre de certificats délivrés par le Régime d'aide juridique de l'Ontario
Nombre de certificats 1992 1993 1994 1995 1996
Droit criminel 113 524 115 579 107 431 91 235 73 464
Droit de la famille 53 794 61 704 65 687 60 779 38 186
Droit des immigrés et des réfugiés 33 442 30 914 16 627 11 265 8 337

Croissance Systémique, 1980-1990

En 1980, la structure de gestion et le financement du système d'aide juridique sont en place, de même qu'un certain modèle mixte de prestation des services. Le Régime est administré par le Barreau, et les programmes des certificats et des cliniques fonctionnent selon un mode de gestion et de financement distinct qui tient compte de leur unicité quant à leur origine, à leur mandat et à leur rôle dans le cadre du système. Le programme des certificats fournit un vaste éventail de services juridiques, entre autres des services de conseil et de représentation dans les domaines «traditionnels» du droit, y compris le droit pénal, de la famille et d'autres instances civiles. Tous ces services sont offerts par des avocats du secteur privé sur présentation d'un certificat. Le programme des cliniques quant à lui fournit principalement des services juridiques relevant du «droit de la pauvreté» qui ne sont pas offerts par les avocats de pratique privée. Dans ce contexte, le programme des avocats de service joue un rôle limité, bien qu'important, et veille à ce que les particuliers obtiennent l'aide dont ils ont besoin avant d'avoir pu recevoir un certificat ou retenir les services d'un avocat du secteur privé.

Durant les années 1980 et au début des années 1990, les programmes des certificats et des cliniques connaissent une importante expansion, tant sur le plan de l'éventail des services que de leurs coûts (voir le tableau 2.2).

Tableau 2.2 : Nombre total de certificats délivrés et coût annuel du Régime
1980 - 1990

Exercicefinancier Nombre de certificats délivrés Nombre de cliniques financées par le Régime Coût total du Régime (en millions de dollars) Coût du programme des certificats (en millions de dollars) Coût du programme des cliniques (en millions de dollars)
1980 83 776 35 36,6 23,3 3,3
1985 87 531 47 69,9 43,3 9,8
1990 32 439 66 73,8 123,1 22,1

Au début des années 1990, il y a plus de 100 collectivités en Ontario qui sont desservies par 70 cliniques d'aide juridique, générales et spécialisées. Les cliniques générales offrent des services dans les principaux domaines du «droit de la pauvreté». Les cliniques spécialisées répondent aux besoins d'un groupe client précis ou offrent des services dans un domaine du droit particulier. Mentionnons entre autres le Centre d'aide et de défense juridique pour les handicapés, le Advocacy Centre for the Elderly et l'organisme Justice for Children and Youth.

On constate également durant cette période la responsabilité accrue qu'assume le gouvernement fédéral sur le plan du financement de l'aide juridique. La contribution du palier fédéral à l'aide juridique en Ontario, qui au départ était versée en vertu d'ententes sur le partage des coûts dans le domaine pénal seulement, est étendue aux affaires civiles.

Défis Posés à la Viabilité du Système D'aide Juridique, de 1991 à Aujourd'hui

La période entre 1991 et aujourd'hui est marquée par les efforts déployés par le Régime pour concilier deux buts divergents, soit celui de répondre au besoin croissant de services manifesté dans le contexte d'une récession et d'un cadre législatif de plus en plus complexe, et celui de répondre au désir du gouvernement de limiter les coûts de ces services. Comme il est expliqué ci-après, le gouvernement provincial voit la part de ses dépenses d'aide juridique augmenter considérablement durant cette période, tant en chiffres relatifs qu'absolus. Cette augmentation est attribuable à la nature «illimitée» du mode de financement du Régime prévu dans la Loi sur l'aide juridique et au plafonnement soudain des contributions du gouvernement fédéral, sans égard à la croissance de la demande de services d'aide juridique. Le gouvernement provincial doit donc absorber la plus grande partie de cette augmentation.

Pour les observateurs du système d'aide juridique en Ontario, les facteurs de cette évolution sont bien connus. Au début des années 1990, on assiste à une escalade des coûts du programme des certificats portée par une demande record entraînée par la récession et des changements législatifs. En 1994, le gouvernement provincial et le Barreau négocient un protocole d'entente de quatre ans fixant les niveaux dégressifs de financement provincial du programme des certificats. En échange de l'engagement du gouvernement de fournir un niveau de financement déterminé, le Barreau accepte de gérer le programme dans le cadre du budget prescrit. Malheureusement, les coûts du programme sont de beaucoup supérieurs à ceux prévus et le Barreau réagit en effectuant d'importantes réductions de services. En rétrospective, on se rend compte que ces événements représentent un tournant majeur dans l'histoire du Régime.

L'histoire du Régime durant cette période a déjà été résumée ailleurs et ne sera pas traitée en détail ici. Il importe toutefois de passer en revue certains éléments clés de cette évolution qui sont directement reliés à la conjoncture actuelle du Régime. On se penchera ici sur les mesures de réduction des coûts préalables à la signature du protocole d'entente, sur l'origine du protocole d'entente et sur les efforts déployés après la signature du protocole pour fonctionner dans les limites d'un budget plafonné.

Au début des années 1990, le gouvernement demande aux administrateurs du programme des certificats de mettre en oeuvre des mesures de réduction des coûts en regard de l'augmentation de la demande et des coûts. Pour ce faire, les administrateurs du Régime prennent un certain nombre d'initiatives visant à améliorer l'accès aux services juridiques tout en stabilisant les coûts. Mentionnons entre autres :

  • l'accélération du recouvrement des créances;
  • des engagements envers l'établissement d'un nombre limité de bureaux dotés en personnel à titre expérimental;
  • les efforts accrus du Régime pour déceler et prévenir les abus grâce à son service des enquêtes et des plaintes;
  • l'expansion et la centralisation des installations de recherche;
  • l'amélioration des accords de paiement entre les clients de l'aide juridique et le Régime, et l'établissement d'une politique uniforme dans toute la province qui se traduit par une augmentation de la contribution des clients;
  • la réduction de l'admissibilité des personnes accusées d'infraction aux règlements de la circulation lorsque cela n'a pas d'effet direct sur leurs moyens de subsistance;
  • la rationalisation de la fonction d'évaluation de l'admissibilité financière afin d'améliorer l'efficience du traitement des dossiers, notamment en en confiant la responsabilité au Régime plutôt qu'au ministère des Services sociaux et communautaires;
  • le plafonnement des revenus d'aide juridique des avocats et la réduction progressive des honoraires au-delà d'un certain niveau;
  • le recours accru, dans l'ensemble de la province, aux conférences de médiation en matière de droit familial dans le but de réduire les coûts et d'aboutir à un règlement rapide des questions en litige sans avoir à les porter devant les tribunaux;
  • la réduction de 5 pour 100 du tarif d'aide juridique applicable aux affaires criminelles entre le 1er novembre 1992 et le 30 avril 1994, et la restructuration des tarifs applicables aux affaires criminelles (p. ex. l'élimination des honoraires forfaitaires plus importants dans les cas de plaidoyer de culpabilité).

Au même moment, le gouvernement provincial prend des mesures visant entre autres à réduire les coûts de l'aide juridique, notamment grâce à la vérification des chefs d'accusation et au règlement rapide des affaires criminelles. Il tente également d'obtenir du gouvernement fédéral des fonds supplémentaires pour contrebalancer l'augmentation considérable des coûts découlant des changements dans les politiques fédérales relatives aux réfugiés. Ces efforts sont vains.

Escalade des Coûts dans les Années 1990 : L'origine du Protocole D'entente

Tous ces efforts ne réussissent pas à mettre un frein à l'augmentation des dépenses globales d'aide juridique. A posteriori, il est clair que le Régime faisait face à des pressions financières souvent inévitables : demande accrue résultant de changements démographiques et économiques, déclin des sources de financement autres que le gouvernement provincial, augmentation des coûts et complexité accrue des causes d'aide juridique. Durant l'exercice 1993-1994, les pressions exercées sur le programme des certificats continuent donc à augmenter alors que la province s'enlise dans la récession et que les décisions des tribunaux en matière de délai et de divulgation et les politiques en matière de poursuites dans les cas d'agression sexuelle entraînent une augmentation de la demande qui porte les coûts à 321 millions de dollars, soit une hausse de presque 20 pour 100 par rapport à l'année précédente.

Le gouvernement provincial réagit à cette escalade en décidant, à la fin de l'exercice 1993-1994, de ne pas fournir les fonds supplémentaires nécessaires pour acquitter environ 40 000 comptes impayés soumis par des avocats et de demander le report de ces charges au budget de l'exercice suivant. C'est la première fois que le gouvernement prend une telle décision; il avait toujours comblé le manque à gagner par le passé. De plus, il annonce son intention de réduire de 26 millions de dollars l'octroi aux fins du programme des certificats pour l'exercice 1995-1996, ce qui porte le déficit anticipé à 75 millions de dollars au début de cet exercice. La décision du gouvernement de ne pas combler le manque à gagner est largement critiquée par bon nombre des intervenants de l'aide juridique, des membres de la magistrature et des clients potentiels de l'aide juridique. À leurs yeux, cette décision est injuste, illégale et annonce la fin du système d'aide juridique en Ontario. En outre, toujours selon eux, les compressions annoncées auront pour effet de nuire au fonctionnement quotidien de l'ensemble du système judiciaire car, laissées à elles-mêmes, les personnes dans le besoin auront du mal à se retrouver dans le labyrinthe judiciaire.

La décision de ne pas éponger le déficit de l'aide juridique a des répercussions immédiates pour le gouvernement provincial et pour le Barreau. Les avocats demandent le paiement de leurs comptes en souffrance, et le report d'un si grand nombre de comptes impayés met une pression indue sur le budget de 1994-1995 qui comporte déjà des obligations pour les certificats utilisés mais non facturés pour l'exercice 1993-1994. Il faut réduire la demande ou réduire les coûts du système pour éviter la crise de l'aide juridique qui semble imminente. Le Régime se voit obligé soit de repousser encore davantage le paiement des comptes en souffrance, soit de cesser de délivrer des certificats. Les efforts déployés auparavant pour contenir l'escalade des coûts du Régime ayant été infructueux, des changements structuraux semblent s'imposer.

La Signature du Protocole D'entente, le Septembre 1994

Le 8 septembre 1994, le gouvernement provincial et le Barreau signent un protocole d'entente qui modifie en profondeur le programme d'aide juridique en Ontario. Pour la première fois depuis sa création, on oblige le Régime à fonctionner dans le cadre d'un niveau préétabli de financement pour le programme des certificats. Cela est un revirement par rapport au financement en fonction de la demande qui avait cours auparavant. Aux termes du protocole d'entente, le budget du Régime est assujetti à un plafond annuel, comme c'est le cas pour les cliniques communautaires. Cela signifie qu'il faudra réduire les services ou les honoraires si la demande est supérieure à celle prévue ou que le coût par cas augmente.

Le protocole d'entente prévoit un engagement financier de quatre ans de la part du gouvernement envers le Régime ainsi qu'une garantie de prêt pour couvrir le déficit de 1993-1994, ce qui est sans précédent. Pour sa part, le Barreau s'engage à gérer le Régime dans les limites des montants octroyés. Le protocole prévoit la réduction du budget du programme des certificats, qui passera de 194,7 millions de dollars en 1994-1995 à 167,2 millions de dollars en 1998-1999. Cette réduction, qui s'appuie sur les prévisions des coûts et de la demande faites par le Régime à ce moment-là, semble pouvoir être réalisée sans réductions majeures dans les services ou autres changements au fonctionnement du Régime.

Le protocole met également de l'avant une stratégie d'intégration de la justice, un élément particulièrement important aux yeux du Barreau. Pour assurer le bon fonctionnement du Régime dans le cadre d'un financement réduit, le gouvernement s'engage à mettre en oeuvre des programmes de déjudiciarisation ainsi qu'une stratégie d'investissement en matière criminelle (p. ex. vérification préalable des chefs d'accusation par la Couronne). Ces programmes visaient à réduire le volume de travail en matière criminelle en concentrant les ressources sur les crimes graves et en déjudiciarisant les causes relatives à des infractions mineures plus tôt dans le processus, ce qui devrait contribuer à réduire les coûts de l'aide juridique. Le Barreau accepte quant à lui de contenir les dépenses au cours des quatre années visées en imposant des restrictions relativement aux comptes provisoires, en apportant des changements aux tarifs, en réduisant les frais administratifs et en modifiant ses services ou en les offrant de façon différente, sans toutefois changer radicalement le système de prestation qui repose toujours principalement sur le modèle judicare.

Les Répercussions du Protocole D'entente : Gérer le Plafonnement du Financement de L'aide Juridique

Au moment de signer le protocole, le gouvernement et le Barreau prévoient, à la lumière des tendances dégagées, que la réduction du nombre et du coût des certificats délivrés, conjuguée à un modeste plan de gestion, suffira à assurer le respect des niveaux de financement établis sans avoir à effectuer d'importantes réductions de services ou d'honoraires. Malheureusement, les coûts des certificats continuent de grimper, et avec eux, le déficit du programme des certificats. Le Barreau apporte donc des changements structuraux plus importants au programme d'aide juridique que ceux qui étaient prévus.

Le tableau 2.3 indique le nombre de certificats délivrés depuis la signature du protocole d'entente ainsi que les prévisions faites à ce moment-là.

Tableau 2.3

Nombre réel de certificats délivrés par le Régime par rapport aux prévisions du protocole d'entente
Nombre de certificats délivrés 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99
a) nombre réel (selon le Régime) 174 120 129 683 80 000 - -
b) prévisions (selon le protocole)     154 000 154 000 154 000

C'est vers la fin de l'été et le début de l'automne 1995, soit presque un an après la signature du protocole, que le Barreau met en application des mesures de réduction des coûts qui doivent abaisser les dépenses d'environ 40 millions de dollars annuellement. Ces mesures comprennent entre autres :

  • l'élimination des certificats pour les causes de divorce et de congédiement injustifié;
  • l'imposition de limites plus strictes sur la délivrance de certificats dans les affaires criminelles (p. ex. seulement dans les cas où il y a possibilité d'incarcération ou de perte des moyens de subsistance);
  • la réduction des tarifs (ou la suppression du paiement) pour le temps de préparation, les services d'interprètes, les rencontres préalables au procès dans les causes criminelles, les frais de déplacement, les honoraires des avocats adjoints, et le plafonnement des honoraires pouvant être facturés sur une base quotidienne et individuelle;
  • l'établissement de lignes directrices en matière de budget pour les procès criminels coûteux;
  • l'établissement de droits de demande ou d'appel de 25 $;
  • le resserrement des critères d'admissibilité financière et l'amélioration des mesures de recouvrement des coûts;
  • le recours accru aux avocats de service dans les instances en matière pénale et familiale.

Dans l'esprit du gouvernement provincial, ces mesures ne sont pas suffisantes pour stabiliser l'escalade des coûts de l'aide juridique, comme le prévoit le protocole d'entente. En septembre 1995, alors que le Barreau adopte son premier train de mesures de réduction des coûts, le gouvernement embauche un conseiller spécial du procureur général pour évaluer la capacité du Barreau de gérer le programme des certificats aux termes du protocole d'entente. La personne nommée à ce poste est Stanley Beck, anciennement président de la Commission des valeurs mobilières de l'Ontario et doyen de la Osgoode Hall Law School.

Dans son rapport, remis en décembre 1995, le conseiller spécial estime que le Barreau est en mesure de gérer le programme des certificats selon les conditions de financement énoncées dans le protocole d'entente. Il recommande toutefois la nomination d'un contrôleur indépendant pour mettre sur pied un système d'information comptable capable de détecter, avec le degré d'assurance voulu, les écarts par rapport aux résultats de fonctionnement, aux volumes et aux coûts prévus et d'en faire rapport le plus rapidement possible. Il recommande également que la province avance une somme de 35 millions de dollars sur les futures allocations budgétaires prévues dans le protocole d'entente pour que le Régime puisse payer ses comptes en temps opportun. Il devient en effet évident que le Régime n'a pas les outils de gestion appropriés pour administrer un budget fixe. Ses mécanismes de gestion financière et la technologie de l'information utilisée sont dépassés.

Entre-temps, en novembre 1995, le Comité d'aide juridique du Barreau présente un rapport au conseil. Il y note l'insuffisance des récentes réductions de services pour contenir l'escalade des coûts du Régime et respecter le budget fixé dans le protocole d'entente. Une restructuration en profondeur s'impose.

Le conseil se demande alors si le Barreau devrait continuer à administrer le Régime et effectuer d'autres compressions au programme des certificats pour atteindre les objectifs de réduction des dépenses fixés par le gouvernement ou s'il devrait se désengager de l'administration de l'aide juridique. Après une discussion intense lors de sa réunion du 24 novembre 1995, le conseil décide, par une mince majorité, que l'administration de l'aide juridique devrait rester entre les mains du Barreau mais qu'il faut mettre en oeuvre, avant le 1er avril 1996, des mesures de compression supplémentaires, notamment :

  • la réduction du nombre de certificats prévus dans le protocole d'entente, soit 154 000;
  • l'élimination de toute forme de facturation d'honoraires forfaitaires dans le cas des affaires criminelles;
  • l'imposition de limites sur les montants pouvant être facturés par certificat;
  • le resserrement des critères d'admissibilité financière des clients.

Le tableau 2.4 indique le nombre de certificats délivrés depuis 1992 et fait ressortir l'importante baisse survenue au cours des dernières années.

Tableau 2.4

Nombre de certificats délivrés par le Régime d'aide juridique de l'Ontario
Nombre de certificats 1992 1993 1994 1995 1996
Droit criminel 113 524 115 579 107 431 91 235 73 464
Droit de la famille 53 794 61 704 65 687 60 779 38 186
Droit des immigrés et des réfugiés 33 442 30 914 16 627 11 265 8 337

On n'a pas encore pu mesurer toutes les répercussions de ces dernières réductions sur les personnes touchées par l'aide juridique (clients, avocats, membres de la magistrature, travailleurs des cliniques juridiques communautaires, administrateurs des tribunaux, policiers, procureurs de la Couronne et travailleurs correctionnels). On peut toutefois conclure, d'après les renseignements anecdotiques et les statistiques recueillis par le présent comité et le Régime lui-même, que les récentes compressions ont exacerbé la situation, laissant à eux-mêmes un nombre de plus en plus grand d'Ontariens et d'Ontariennes à faible revenu ayant besoin d'aide juridique, et perturbé le fonctionnement de l'ensemble du système judiciaire.

Explications Possibles de L'augmentation des Coûts de L'aide Juridique en Ontario au Débuts des Années 1990

Dans la section précédente, nous avons retracé la croissance de la demande de certificats d'aide juridique en Ontario et l'augmentation conséquente du coût de ce programme ainsi que la réponse du Barreau à cette situation au cours des dernières années. Nous tenterons ici de fournir des explications de cette augmentation des coûts. Les principaux facteurs économiques et sociaux qui ont contribué au plafonnement du budget du programme des certificats sont décrits ci-après.

Augmentation de la Demande et du Nombre de Clients Admissible

Augmentation du nombre de clients admissibles, de la demande de programmes sociaux et du taux de chômage

Entre les exercices 1990-1991 et 1995-1996, le nombre de bénéficiaires d'aide sociale a augmenté d'environ 117 pour 100 en Ontario. Puisque le fait de recevoir des prestations d'aide sociale fait partie des critères d'admissibilité du Régime, le nombre de demandeurs potentiels d'aide juridique a augmenté en flèche. Il s'agit là d'un facteur très important pour comprendre l'augmentation du nombre de clients admissibles et, par conséquent, du volume de cas d'aide juridique au début des années 1990.

Le tableau 2.5 illustre l'augmentation du nombre de bénéficiaires de l'aide sociale, résultat de la récession qui avait cours en Ontario durant cette période, et sa relation avec la croissance de la demande d'aide juridique.

Tableau 2.5

Augmentation du nombre de cas d'aide sociale et de demandes d'aide juridique

de 1989-1990 à 1994-1995

1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95
Nombre de demandes d'aide juridique

(en milliers)

164,5 198,9 250,4 257,3 241,9 220,4
Variation (%) - + 21 + 28 + 3 - 6 - 9
Nombre de cas d'aide sociale

(en milliers)

313,6 394,9 530,6 637,3 674,6 681,2
Variation (%) - + 26 + 34 + 20 + 6 + 1

Les tableaux 2.6 et 2.7 indiquent l'augmentation du taux de chômage et du nombre de prestataires d'assurance-chômage en Ontario durant la même période où l'on constate une importante augmentation de la demande d'aide juridique.

Tableau 2.6

Augmentation du taux de chômage de la population active en Ontario : moyenne annuelle, de 1988 à 1994
Moyenne annuelle Taux de chômage (%)
1988 5,0
1989 5,1
1990 6,3
1991 9,6
1992 10,9
1993 10,6
1994 9,6

Tableau 2.7

Augmentation du nombre de prestataires d'assurance-chômage en Ontario, 1989-1994
Année civile Nombre réel de prestataires Augmentation/Diminution (%)
1989 213 870 -
1990 279 660 +30.8
1991 390 920 +39.8
1992 400 120 +2.4
1993 364 550 - 8.9
1994 299 490 - 17.8
Augmentation en pourcentage entre 1989 et 1994 : 40 %

Augmentation des accusations de crimes avec violence

Entre 1989-1990 et 1994-1995, le nombre d'accusations portées en Ontario aux termes du Code criminel a augmenté d'environ 10 pour 100, et le nombre d'accusations de crimes avec violence de 18 pour 100. Aux termes de la Loi sur l'aide juridique et de l'entente de partage des coûts entre les gouvernements fédéral et provincial, toute personne accusée d'un acte criminel qui risque de perdre sa liberté ou ses moyens de subsistance à la suite d'une poursuite judiciaire a droit à un certificat d'aide juridique. L'augmentation du nombre d'accusations de crimes avec violence, conjuguée au cadre législatif relativement à l'aide juridique en matière pénale, limitait le pouvoir discrétionnaire du Régime quant aux types (et au nombre) d'affaires criminelles admissibles.

L'augmentation du nombre d'accusations de crimes avec violence portées au début des années 1990 est résumée dans le tableau 2.8.

Tableau 2.8

Accusations de crimes avec violence en Ontario de 1989 à 1994
1989 1990 1991 1992 1993 1994
Infractions au Code criminel 847 322 910 033 1 011 233 986 296 964 838 932 387
Crimes avec violence 92 069 99 696 108 721 110 453 112 407 108 574

Augmentation en pourcentage : Les accusations de crimes avec violence ont augmenté de 18 pour 100 tandis que le nombre total d'accusations d'infractions au Code criminel a augmenté de 10 pour 100 entre 1989 et 1994.

Augmentation du nombre de causes relevant du droit de la famille

Au début des années 1990, on a assisté à une augmentation des causes relevant du droit de la famille et de la protection de l'enfance, plus particulièrement au sein de la Division provinciale de la Cour de l'Ontario.

Les tableaux 2.9 et 2.10 illustrent la croissance du nombre des causes en matière familiale (Divisions provinciale et générale) ainsi que l'augmentation du nombre de certificats utilisés dans ce domaine durant la période visée.

Tableau 2.9

Causes relevant du droit de la famille devant la Cour de l'Ontario, de 1990-1991 à 1994-1995
1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95
Division provinciale 42 597 66 666 67 603 69 697 79 299
Augmentation en pourcentage entre 1991-1992 et 1994-1995 : 90 pour 100
Division générale 32 333 41 885 43 252 41 257 39 527
Augmentation en pourcentage entre 1990-1991 et 1994-1995 : 22 pour 100

Tableau 2.10

Nombre de certificats utilisés en matière de droit de la famille, de 1989-1990 à 1994-1995
1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95
Nombre total de certificats utilisés 27 830 29 271 33 013 43 462 40 620 53 103
Augmentation en pourcentage entre 1989-1990 et 1994-1995 : 91 pour 100

Modification des Lois et Politiques

L'augmentation des coûts de l'aide juridique au début des années 1990 est survenue au moment où des modifications étaient apportées aux lois fédérales et provinciales, modifications qui avaient des répercussions sur le système d'aide juridique.

Modification des mesures législatives touchant les immigrants et les réfugiés

Pour ne donner qu'un exemple des répercussions que certains changements de politiques ont eu sur le système d'aide juridique en Ontario, prenons le cas de la Loi sur l'immigration modifiée par le gouvernement fédéral à la fin des années 1980. Ces modifications changeaient le processus de détermination du statut de réfugié ainsi que l'entente fédérale-provinciale-territoriale de partage des coûts de l'aide juridique dans les cas relevant du droit des réfugiés. Avant l'apport de ces modifications en 1989, le gouvernement fédéral subventionnait la totalité des frais juridiques liés à la première étape du processus de détermination du statut de réfugié («minimum de fondement»). À partir de 1993-1994, cette étape fut éliminée et, avec elle, le financement des frais juridiques y afférents. Tous les frais de préparation de la cause, qui peuvent être assez importants, se rapportaient donc à la nouvelle procédure en une seule étape, pour laquelle la province devait assumer tous les frais.

Le tableau 2.11 illustre les répercussions financières du retrait du soutien fédéral sur la province en matière de droit des réfugiés.

Tableau 2.11

Certificats utilisés, coûts et financement annuels de l'aide juridique en matière de droit des immigrants et des réfugiés en Ontario, de 1988-1989 à 1994-1995
Nombre de certificats utilisés Coûts totaux estimés (en millions de dollars) Fonds fédéraux (programme des conseils désignés) (en millions de dollars) Coûts nets assumés par l'Ontario (en millions de dollars)
1988-1989 (avant les changements) 1 450 1,2 0 1,2
1989-1990 (après les changements) 8 583 7,4 1,6 5,8
1990/91 15 247 14,2 5,4 8,8
1991/92 21 245 21,3 9,9 11,4
1992/93 25 921 30,3 7,0 23,3
1993/94 11 886 19,0 4,2 14,8
1994/95 11 523 23,4 0,1 23,3

Modification des mesures législatives et des politiques en matière criminelle

L'augmentation du nombre de certificats d'aide juridique utilisés au début des années 1990 est également attribuable à certaines décisions rendues par les tribunaux et à la mise en oeuvre, par le gouvernement, de nouvelles initiatives dans le domaine de la justice. Par exemple, en 1991-1992, le Régime a dû payer un grand nombre de comptes supplémentaires reçus pour le règlement d'un afflux de cas à la suite de la décision Askov. D'autres changements ont également été apportés, notamment : l'élargissement de l'obligation de la Couronne en matière de divulgation des preuves à la personne accusée (ce qui augmentait le temps de préparation du dossier pour l'avocat de la défense); des décisions judiciaires exigeant qu'un avocat de service soit disponible 24 heures sur 24; l'établissement de nouvelles normes concernant les preuves admissibles dans les cas d'agression sexuelle; le nombre accru de poursuites pour agression sexuelle, violence conjugale et conduite en état d'ébriété; la tolérance zéro des comportements violents à l'école, la répression accrue des activités criminelles relatives aux drogues illicites; et les modifications de fond et de procédure apportées au Code criminel concernant les personnes inaptes à subir un procès.

Augmentation du Coût par Cas

L'augmentation du coût moyen par cas a également contribué à l'importante hausse des dépenses d'aide juridique. Bien qu'on ne puisse déterminer avec certitude les raisons de cette augmentation, un certain nombre de facteurs y ont probablement concouru : la hausse du nombre de cas mettant en cause plusieurs défendeurs; le recours plus fréquent aux audiences préparatoires au procès; le recours accru à des enquêtes sur le cautionnement de plus en plus complexes dans les cas de violence conjugale; la durée plus longue des causes et des délais prescrits résultant de l'utilisation accrue d'observations écrites par la Commission de l'immigration et du statut de réfugié; l'augmentation de la charge de travail des avocats d'aide juridique dans les instances familiales en raison de la réduction des services offerts par le Tuteur public; l'augmentation du nombre d'allégations complexes d'abus sexuel commis dans le passé. Tous ces facteurs ont entraîné une augmentation du nombre d'heures de travail préparatoire qui s'est traduite par une hausse du nombre d'heures facturées (dans les limites imposées quant aux honoraires).

Le coût moyen par affaire terminée a augmenté de 12 pour 100 dans les instances criminelles (passant de 1 108 $ en 1989-1990 à 1 240 $ en 1994-1995) et de 58 pour 100 dans les instances civiles (passant de 990 $ à 1 565 $ au cours de la même période). Mais c'est dans les causes relevant du droit des immigrants et des réfugiés que l'on constate la plus forte augmentation, soit 162 pour 100 (passant de 861 $ à 2 258 $ entre 1989-1990 et 1994-1995). Ces causes représentaient 15 pour 100 (11 523) du nombre total des affaires terminées en matière civile (75 740) en 1994-1995. L'augmentation du coût moyen par cas dans ce domaine représente une tranche de 24 pour 100 de la croissance totale de 58 pour 100 du coût par cas dans les instances civiles. Dans les affaires relevant de la Loi sur le droit de la famille et de la Loi portant réforme du droit de l'enfance, le coût par cas a augmenté de 41 pour 100 (passant de 1 067 $ en 1989-1990 à 1 503 $ en 1994-1995). Ces cas (au nombre de 31 112 en 1994-1995) représentaient 41 pour 100 du nombre total des affaires terminées en matière civile (75 740 en 1994-1995) et une tranche de 16 pour 100 de l'augmentation totale des coûts dans ce domaine. Mises ensemble, les augmentations du coût moyen par cas dans les affaires touchant les immigrants et les réfugiés ainsi que la famille et l'enfance représentent une tranche de 40 pour 100 de la hausse totale de 58 pour 100 des coûts en matière civile.

Le tableau 2.12 illustre la croissance soutenue des coûts par cas d'aide juridique en Ontario dans les années 1990.

Tableau 2.12

Croissance du coût moyen par cas en Ontario, de 1989-1990 à 1994-1995
Coût moyen par certificat utilisé (en dollars) 1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95
Total 1 052 1 051 1 085 1 137 1 254 1 382
Instances criminelles 1 108 1 071 1 093 1 111 1 146 1 240
Instances civiles 990 1 042 1 090 1 189 1 422 1 565

En outre, le gouvernement provincial a augmenté les droits de dépôt et autres droits judiciaires, ce qui s'est traduit par la hausse des coûts assumés par le Régime au chapitre des débours. Le recours accru aux rapports de médecins et d'autres témoins experts dans les domaines civil et criminel a également contribué à l'augmentation des débours et, par le fait même, du coût moyen des certificats.

Le tableau 2.13 résume la croissance des coûts du Régime au chapitre des débours au cours de la même période.

Tableau 2.13

Coûts de l'aide juridique au chapitre des débours en Ontario, de 1989-1990 à 1994-1995 (en millions de dollars)
Débours 1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95
Certificats 12,7 17,1 23,2 32,6 26,3 31,4
Augmentation en pourcentage entre 1989-1990 et 1994-1995 : 147 pour 100
Avocats de service 0,42 0,47 0,57 0,78 0,86 1,15
Augmentation en pourcentage entre 1989-1990 et 1994-1995 : 174 pour 100

Le tableau 2.14 montre la hausse du coût moyen des débours par certificat utilisé ainsi que des débours des avocats de service entre 1989-1990 et 1994-1995.

Tableau 2.14

Coûts au chapitre des débours par certificat d'aide juridique utilisé en Ontario de 1989-1990 à 1994-1995
1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95
Débours moyens par certificat utilisé 118 $ 131 $ 145 $ 177 $ 177 $ 189 $
Augmentation en pourcentage entre 1989-1990 et 1994-1995 : 60 pour 100
Débours moyens des avocats de service par personne aidée 1,32 $ 1,38 $ 1,44 $ 1,86 $ 2,17 $ 2,52 $
Augmentation en pourcentage entre 1989-1990 et 1994-1995 : 91 pour 100

Diminution des Contributions Fédérales et Recettes D'autres Sources

Le financement de l'aide juridique entre 1989-1990 et 1994-1995 provenaient de plusieurs sources, comme l'indique le tableau 2.15 ci-après.

Tableau 2.15

Sources de financement de l'aide juridique en Ontario (Régime et cliniques) de 1989-1990 à 1994-1995 (en millions de dollars)
Sources de financement 1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95
Province de l'Ontario 69,7 92,3 164,2 205,1 203,8 194,7
Contributions fédérales 57,7 62,3 62,6 66,6 64,7 63,6
Fondation du droit de l'Ontario 35,7 33,5 17,5 18,8 5,6 12,4
Barreau du Haut-Canada 4,1 4,7 5,7 6,1 6,0 6,0
Contributions des clients 8,6 8,8 11,5 13,9 16,3 15,4
Jugements, coûts, règlements 1,9 2,0 2,4 2,2 2,4 3,9
Recettes diverses 2,6 3,4 1,7 1,9 0,9 0,9
Total 180,3 207,0 270,5 314,6 299,7 297,0

Réduction des contributions fédérales

Les contributions fédérales à l'aide juridique étaient versées dans le cadre d'ententes de partage des coûts pour les affaires relevant du droit pénal et civil. Aux termes du Régime d'assistance publique du Canada (RAPC), le gouvernement fédéral assumait une partie des dépenses d'aide juridique pour les instances civiles, soit environ un tiers des coûts totaux, lorsque les clients répondaient aux critères établis sur le plan des besoins. À partir de l'exercice 1989-1990, il a toutefois imposé une augmentation maximale de 5 pour 100 annuellement à sa contribution dans ce domaine, juste au moment où les effets de la récession commençaient à se faire sentir sur le plan de la demande et du volume de travail.

Aux termes de l'entente de partage des coûts en vigueur à ce moment-là, le gouvernement fédéral subventionnait la plupart des instances criminelles. Jusqu'en 1989-1990, la contribution fédérale pour les certificats en matière criminelle était établie selon une formule complexe qui garantissait une contribution se situant entre 45 pour 100, au minimum, et 55 pour 100, au maximum. En 1990-1991 et 1991-1992, la contribution fédérale a été gelée au niveau de 1989-1990 jusqu'à la négociation d'une nouvelle entente. En 1992-1993 et 1993-1994, la contribution fédérale était limitée à une augmentation de seulement un pour cent par année, sans égard à la hausse réelle des coûts.

Le gouvernement fédéral contribuait également au financement de la NALSC (Nishnawbe-Aski Legal Services Corporation), une organisation innovatrice d'aide juridique constituée officiellement en société le 1er mars 1990 et dont le siège social se situe à Thunder Bay. Cette organisation offre des services d'aide juridique à 48 communautés Nishnawbe-Aski accessibles par route ou par voie aérienne dans le Nord-Ouest de l'Ontario. En 1994-1995, le gouvernement fédéral a annoncé le retrait de sa contribution, et l'Ontario a dû assumer la part du fédéral.

Comme on l'a déjà mentionné, le gouvernement retirait au même moment sa contribution au chapitre des instances relevant du droit des réfugiés.

Dans un système à financement «illimité», la province doit assumer l'augmentation des coûts si le financement provenant d'autres sources diminue ou ne suit pas la même courbe de croissance. La récession a entraîné une augmentation de la demande d'aide juridique, et les recettes venant d'autres sources ont diminué ou n'ont pas augmenté au même rythme que les coûts, de sorte que le gouvernement provincial a vu sa contribution nette au Régime augmenter de 180 pour 100 entre 1989-1990 et 1994-1995. Durant la même période, la contribution fédérale totale n'a augmenté que de 10 pour 100, résultat du plafonnement des ententes de partage des coûts et du retrait du financement de la NALSC et des instances en matière de droit des réfugiés, comme le démontre le tableau ci-après.

Tableau 2.16

Contributions fédérales et provinciales au Régime d'aide juridique de l'Ontario, de 1989-1990 à 1994-1995
Contribution fédérale (en millions de dollars) 1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95
Certificats
- instances criminelles
- instances civiles
40,6
15,5
40,6
16,3
40,6
17,1
41,0
18,0
41,0
18,9
41,4
22,0*
Total partiel 56,1 56,9 57,7 59,0 60,3 63,4
Programme des conseils désignés (réfugiés)
Services juridiques du Nord (NALSC)
1,6
0
5,4
0
9,9
0
7,0
0,6**
4,2
0,2
0,1
0,1
Total de la contribution fédérale 57,7 62,3 67,6 66,6 64,7 63,6
Contribution fédérale en pourcentage des dépenses totales d'aide juridique 33,2% 29,4% 24,9% 20,7% 21,8% 18,8%
Contribution provinciale nette après versement de la contribution fédérale (en millions de dollars)
Certificats
Cliniques
47,6
22,1
65,4
26,9
134,7
29,5
173,8
31,3
172,1
31,7
162,2
32,5
Total de la contribution provinciale nette 69,7 92,3 164,2 205,1 203,8 194,7
Contribution provinciale en pourcentage des dépenses totales d'aide juridique 40,1% 43,5% 60,6% 63,9% 68,8% 57%***

Le tableau 2.17 indique la réduction des sources de financement de l'aide juridique.

Tableau 2.17

Réduction des contributions aux fins du financement (en millions de dollars) de 1989-1990 à 1994-1995
1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95
Fonds provenant de toutes les sources autres que la province 110,6 114,7 106,3 109,5 95,9 102,3
Augmentation (Diminution) des fonds provenant d'autres sources que la province - +4,1 (8,4) +3,2 (13,6) +6,4

Déclin des revenus des comptes en fiducie mixtes détenus par les avocats

La baisse des taux d'intérêt et le ralentissement du commerce et de l'activité économique survenus au début des années 1990 ont eu pour effet de diminuer les revenus provenant de l'intérêt couru sur les sommes détenues dans les comptes en fiducie mixtes des avocats. La contribution versée par la Fondation du droit de l'Ontario à l'aide juridique, qui est fonction des intérêts accumulés sur les comptes en fiducie mixtes, a été considérablement réduite. Le tableau 2.18 illustre cette baisse qui s'est traduite par une augmentation des coûts devant être assumés par la province.

Tableau 2.18

Contribution de la Fondation du droit de l'Ontario au Régime d'aide juridique de 1989-1990 à 1994-1995 (en millions de dollars)
Source de financement 1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95
Fondation du droit de l'Ontario 35,7 33,5 17,5 18,8 5,6 12,4

Diminution en pourcentage de 1989-1990 à 1993-1994 (avant la nouvelle entente) : 84 pour 100

Augmentation du Nombre D'avocats Participant au Programme

Certains observateurs ont suggéré que la croissance de la demande des services d'aide juridique pouvait être attribuable, du moins en partie, à la hausse du nombre d'avocats qui prennent part au programme. Selon cette théorie, les fluctuations constatées sur le plan du nombre de cas et des coûts par cas sont influencées tant par la concurrence au sein de la profession juridique que par les changements externes. En d'autres termes, cette théorie prétend qu'en temps de récession, il y a moins de travail et les avocats ont davantage tendance à accepter des causes d'aide juridique ou à facturer un nombre plus élevé d'heures par cas pour maintenir leur niveau de revenu.

Dans le contexte ontarien, les faits ne semblent pas confirmer cette théorie. Il est en effet difficile de trouver des preuves étayant cette théorie quand on constate que les avocats de droit pénal n'ont aucun contrôle sur les critères d'admissibilité à l'aide juridique, que la grande majorité des causes qui relèvent du droit pénal, du droit des réfugiés et, parfois, du droit de la famille sont introduites par l'État, et que le nombre de certificats délivrés pour des instances familiales n'a pas augmenté au même rythme que le nombre de cas.

Le tableau 2.19 montre le taux de participation des avocats au Régime d'aide juridique de 1989-1990 à 1994-1995

Tableau 2.19

Taux de participation des avocats au Régime d'aide juridique, de 1989-1990 à 1994-1995
1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95
Nombre d'avocats actifs en Ontario 14 884 15 435 15 753 16 073 16 532 16 420
Nombre d'avocats acceptant des cas d'aide juridique 4 937 5 104 5 459 5 962 6 141 6 558
Pourcentage des avocats acceptant des cas d'aide juridique 33% 33% 35% 37% 37% 40%
Pourcentage des avocats participants ayant au moins 4 ans d'expérience 85% 85% 85% 83% 82% 83%

Analyse des Mesures Prises Ailleurs pour Faire Face à la Croissance des Coûts

Au début des années 1990, plusieurs autres territoires de compétence ont vu leurs coûts d'aide juridique augmenter, notamment un bon nombre des provinces canadiennes, la Grande-Bretagne et l'Australie. Bien que chacun ait une structure de gestion, un mode de financement et des priorités qui lui sont propres en matière d'aide juridique, il est utile de voir comment ces compétences ont réagi à la hausse des coûts. Bon nombre d'entre elles ont dû, à l'instar de l'Ontario, procéder à une restructuration majeure de leur système d'aide juridique pour contenir les coûts.

Colombie-Britannique

En Colombie-Britannique, c'est la Legal Services Society (société des services juridiques), un organisme indépendant établi aux termes de la Legal Services Society Act, qui est responsable de l'aide juridique dans la province.

Entre 1991 et 1996, les coûts de l'aide juridique dans cette province sont passés de 42 millions de dollars à plus de 100 millions de dollars, ce qui représente une augmentation de 140 pour 100. La société des services juridiques a donc procédé à un certain nombre de réformes dans le but de contenir l'augmentation des coûts d'aide juridique. En 1994, la société a lancé un ambitieux plan de réforme visant à transférer environ 50 pour 100 de la charge de travail en matière criminelle et familiale, qui était jusque-là assumée par des avocats de pratique privée, à des avocats salariés. Pour ce faire, elle prévoyait embaucher environ 108 avocats salariés. Les membres du barreau du secteur privé se sont opposés à ce plan et l'association des avocats de l'aide juridique a même retiré complètement ses services. Devant ce conflit, la société a convenu de n'embaucher que 90 avocats, au maximum. Mais en raison de nouvelles contraintes budgétaires, cet objectif révisé n'a pu être atteint.

La société a également pris d'autres mesures pour gérer les tarifs et les cas. Elle a réduit d'environ 35 pour 100 les tarifs depuis 1991, en plus d'imposer des retenues d'entre 5 pour 100 et 12 pour 100 en 1994. La société a également mis en place des mécanismes de gestion des cas et de règlement des différends, surtout dans le domaine du droit de la famille. Elle a en outre mis en application une politique exigeant que les clients qui ont des revenus supérieurs au revenu de base établi aux fins de l'aide juridique versent une contribution d'entre 30 $ et 150 $.

Alberta

En Alberta, les services d'aide juridique ne sont pas régis par des mesures législatives, mais plutôt offerts dans le cadre d'une entente entre le procureur général et le barreau de l'Alberta.

En 1996-1997, le budget de l'aide juridique se chiffrait à 24 millions de dollars, ce qui représente une diminution de 20 pour 100 par rapport à celui d'il y a trois ans. En 1993, la province a embauché des avocats pour fournir des services d'aide juridique aux jeunes contrevenants dans le cadre d'un projet pilote à Edmonton et Calgary.

Manitoba

Au Manitoba, les services d'aide juridique sont offerts par l'entremise de la Société d'aide juridique, une société indépendante établie par la Loi sur la Société d'aide juridique du Manitoba.

En 1996-1997, le budget de l'aide juridique dans cette province s'élevait à environ 15 millions de dollars, ce qui correspond à peu près au budget de l'exercice 1992-1993.

La Société d'aide juridique du Manitoba a essayé de faire face à ses contraintes budgétaires en adoptant des mesures innovatrices de gestion des tarifs et de prestation des services. Depuis la fin des années 1980, les tarifs d'aide juridique ont été réduits à maintes reprises au Manitoba. On a entre autres adopté la tarification forfaitaire, et plus récemment, on a décidé de ne payer que la moitié des honoraires applicables lorsque les cas ne sont pas officiellement clos. Pour ce qui est de la prestation des services, on a décidé d'avoir recours à des agents parajuridiques dans les régions éloignées, d'attribuer des ensembles de cas par contrat dans les régions rurales et pour les cas mettant en cause des jeunes contrevenants, et de lancer un programme pour élargir les responsabilités des avocats de service.

Québec

Au Québec, c'est la Commission des services juridiques, un organisme indépendant de douze membres établi aux termes de la Loi sur l'aide juridique, qui est responsable de l'administration de l'aide juridique.

Dans cette province, le financement de l'aide juridique est stable depuis plusieurs années. Jusqu'à tout récemment, la Commission contenait l'augmentation des coûts principalement par la réduction du nombre de demandeurs éventuels en refusant d'indexer les critères d'admissibilité financière en fonction du coût de la vie.

Le gouvernement du Québec a récemment apporté d'importantes modifications à la Loi sur l'aide juridique. Il peut maintenant décider que certains types de services juridiques seront fournis par certains fournisseurs, sur une base temporaire ou permanente, de façon à répondre aux impératifs d'une saine gestion des deniers publics. On s'attend à ce que ces nouvelles dispositions permettent au gouvernement de diriger les clients de l'aide juridique vers les fournisseurs qui, selon lui, représentent le meilleur rapport coût-efficacité.

Les nouvelles dispositions adoptées restreignent également l'admissibilité dans les instances criminelles et civiles ainsi que dans d'autres types de procédures.

Angleterres et Pays de Galles

En Angleterre et au pays de Galles, l'aide juridique est administrée conjointement par une commission indépendante, établie par la Legal Aid Act, 1988, et le ministère du Grand chancelier.

On a assisté à une augmentation fulgurante de plus de 500 pour 100 des coûts de l'aide juridique dans ce territoire entre 1984-1985 et 1994-1995. Pour l'exercice 1996-1997, les coûts d'aide juridique s'élevaient à 1,4 milliard de livres. Cela représente environ le double des dépenses d'aide juridique de l'Ontario par habitant.

Pour faire face à cette hausse des coûts, le gouvernement britannique précédent avait pris un train de réformes visant à réduire les coûts et à améliorer la qualité des services offerts. La mesure la plus importante consistait à offrir la plupart des services d'aide juridique en matière civile dans le cadre de contrats de services regroupés. Le gouvernement avait également décidé de plafonner le financement de l'aide juridique, auparavant «illimité», et de prévoir des montants annuels fixes aux fins de son budget, en plus d'avoir recours à un éventail plus grand de fournisseurs de services, notamment à des professionnels autres que des avocats, à des organismes de conseillers et à des médiateurs. En outre, il avait lancé un «plan stratégique national» pour établir les besoins les plus urgents et mis sur pied un système de «franchisage» des fournisseurs de services d'aide juridique afin d'améliorer la qualité des services offerts.