Chapitre 12: Service d'aide juridique en matière de droit des immigrants et des réfugiés

Introduction

La plupart des services d'aide juridique dans le domaine du droit des immigrants et des réfugiés consistent à représenter les demandeurs du statut de réfugié dans des audiences quasi judiciaires devant des membres de la Section du statut de réfugié (SSR) de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (CISR). Un nombre limité de certificats d'aide juridique sont également délivrés pour financer les demandes de révision judiciaire déposées devant la Cour fédérale (Division de première instance) en cas de décision négative de la part de la CISR. Jusqu'au 1er avril 1996, le Régime a délivré un nombre limité de certificats à des résidents permanents du Canada qui faisaient l'objet de poursuites aux fins d'expulsion devant la Section d'appel de l'immigration (SAI) de la SSR. Quelques certificats ont également été délivrés à des résidents permanents qui désirent parrainer des membres de leur famille et dont la demande a été rejetée. Les certificats relatifs aux instances devant la SAI semblent avoir représenté moins de 5 pour 100 de l'ensemble des certificats délivrés dans le domaine du droit des immigrants et des réfugiés. Par suite des coupures budgétaires, le Régime a maintenant complètement cessé de délivrer des certificats pour les affaires d'immigration sans rapport avec le statut de réfugié.

Au début des années 80, le nombre de demandeurs intérieurs du statut de réfugié au Canada s'établissait entre 5 000 et 7 000 par an. Ces chiffres ont augmenté régulièrement, et en 1985, la cause Singh c. ministère de l'Emploi et de l'Immigration a imposé, aux termes de la Charte des droits et libertés, le droit à une audience de reconnaissance du statut de réfugié. Ce droit à une audience a augmenté la demande de représentation par avocat, et les coûts annuels du Régime sont passés de quelques dizaines de milliers de dollars à 1,2 million de dollars en 1989.

À partir de 1986, le nombre de demandeurs qui sont arrivés au Canada (et en Ontario) a augmenté de façon spectaculaire. En 1989, le gouvernement fédéral a créé la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (CISR) et a institué un processus d'audience en deux étapes pour décider des demandes du statut de réfugié. Dans le cadre d'un projet connu sous le nom de programme d'avocat désigné, le gouvernement fédéral finançait à 100 pour 100 les frais d'aide juridique associés à la première étape du processus (établissant le «minimum de fondement»); la seconde étape était financée par les sources habituelles du Régime mais le coût était relativement faible parce que la majorité du travail juridique avait été effectuée dans le cadre de la préparation de l'audience visant à établir le minimum de fondement de la cause. En 1994, la première étape a été éliminée, et le financement fédéral avec elle, ce qui a fait passer tous les coûts de représentation juridique au système provincial d'aide juridique.

Le nombre de certificats délivrés aux termes du droit des immigrants et des réfugiés a atteint un sommet, à savoir 33 442, en 1992. Ce nombre a décliné chaque année par la suite et, au cours de l'exercice 1995-1996 (avant les réductions tarifaires du 1er avril 1996), seulement 8 337 certificats ont été délivrés. Après le 1er avril 1996, le nombre de certificats a décliné encore plus. Les demandes de certificats d'aide juridique déposées par des demandeurs du statut de réfugié ont récemment diminué suite au déclin marqué du nombre de demandeurs du statut de réfugié qui sont arrivés en Ontario (et au Canada). Cependant, les coûts du Régime d'aide juridique n'ont pas suivi la même courbe descendante. Malgré la réduction du nombre de certificats délivrés après 1992, le coût par certificat a affiché une hausse marquée. Une partie de cette augmentation est attribuable à l'élimination de la première audience financée par les fonds fédéraux et, partiellement, aux répercussions de la jurisprudence de la Cour fédérale sur le processus et le contenu des décisions relatives à la reconnaissance du statut de réfugié. À son tour, la CISR a exigé davantage des avocats, en termes de documentation et d'argument juridique, et les avocats ont augmenté le temps de préparation des audiences inscrit au bordereau. Le pourcentage de certificats délivrés en matière de droit des immigrants et des réfugiés, par rapport au coût total des certificats d'aide juridique, a baissé régulièrement depuis 1993. Ayant atteint un sommet de 12 pour 100 en 1993, il est tombé peu à peu jusqu'à 7 pour 100 (d'un total inférieur) en 1996.

Le présent chapitre traite des causes en rapport avec le droit des immigrants et des réfugiés couvertes par le Régime d'aide juridique de l'Ontario, de l'effet des récentes coupures de services, des besoins de représentation par avocat dans ce domaine et des modèles de prestation actuels et proposés. À titre de proposition générale, nous recommandons qu'eu égard aux causes relatives au droit des immigrants et des réfugiés, le système d'aide juridique se conforme aux principes généraux recommandés dans ce rapport. C'est ainsi que nous estimons que l'autorité responsable de l'aide juridique devrait mettre en place un processus d'évaluation des besoins et d'établissement des priorités à l'intention des responsables locaux, et un processus d'appel des décisions portant sur les causes relatives au droit des immigrants et des réfugiés. Nous présentons dans ce chapitre un certain nombre de recommandations plus précises visant à améliorer la prestation des services dans le contexte du droit des immigrants et des réfugiés.

Besoin de Représentation Juridique

Reconnaisance du Statut de Réfugié

Les demandeurs du statut de réfugié risquent l'emprisonnement, la torture ou la mort s'ils retournent dans leur pays, à cause de ce qu'ils sont ou de ce qu'ils croient. Certains résidents permanents du Canada risquent d'être déportés dans un pays qu'ils ont quitté dans leur enfance et où ils n'ont ni amis, ni famille, ni communauté. D'autres résidents permanents risquent une séparation indéfinie de leur conjoint et de leurs enfants si leurs demandes de parrainage sont rejetées.

Les décisions concernant le statut de réfugié sont supposées être prises dans un contexte non antagoniste. À moins que n'intervienne un représentant du ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration (ce qui est rare), personne dans la salle d'audience n'a intérêt à s'opposer à une demande valide de statut de réfugié. Quant aux instances relatives à l'immigration, même si elles sont contradictoires, elles ont lieu dans un contexte administratif, manifestement moins formel et plus accessible qu'un tribunal. En principe, le système devrait être relativement accessible et non menaçant pour les demandeurs et les requérants.

En pratique, le processus de reconnaissance du statut de réfugié peut être intimidant, voire effrayant. Les demandeurs viennent de milieux culturels, linguistiques, sociaux et éducationnels radicalement différents. Le système exige qu'ils analysent et présentent leur expérience en fonction des composantes d'une définition légale relativement étroite, qu'ils racontent leur histoire sous une forme qui réponde aux besoins des autorités décisionnelles et qu'ils démontrent qu'ils sont crédibles en fonction de normes juridiques et même culturelles qui leur sont parfois totalement étrangères. La cohérence et la plausibilité sont les indicateurs premiers de crédibilité pour les autorités décisionnelles. Pour toutes sortes de raisons personnelles et culturelles, les demandeurs peuvent être complètement désorientés par le processus et les normes qui servent à les juger et, compte tenu de leur expérience passée dans leur pays d'origine, ressentir de la méfiance envers les procédures officielles.

Dans ce contexte, le rôle de l'avocat ne se limite pas à la représentation juridique conventionnelle. Les avocats doivent également établir un rapport de confiance avec leurs clients de façon à surmonter la peur et la méfiance de ces derniers et, parfois, de redresser les renseignements trompeurs qu'ils ont reçus.

Instances Relatives à L'immigration

Pour les causes relatives à l'immigration, comme les procédures d'expulsion, le fait que l'instance devant un arbitre de la CISR ou devant les membres de la Section d'appel de l'immigration de la CISR est une instance contradictoire rend d'autant plus nécessaire la représentation professionnelle lorsque les enjeux sont élevés. En outre, certaines causes se présentent à un niveau de complexité juridique telle que seule une personne qui a les compétences et l'expérience nécessaires peut les défendre. De même, les révisions judiciaires, qu'il s'agisse du droit des immigrants ou des réfugiés, requièrent généralement des connaissances juridiques.

Questions Relatives à la Garde

En tout temps, un certain nombre d'immigrants et de demandeurs du statut de réfugié se retrouvent sous garde au Celebrity Inn ou au Centre de détention de la communauté urbaine de Toronto - Ouest, ou ailleurs dans la province. Certains sont placés directement en détention lorsqu'ils arrivent dans le pays, car ils sont soupçonnés d'être porteurs de faux documents d'identité. Certaines de ces personnes sont des demandeurs du statut de réfugié; d'autres disent être des visiteurs ou des étudiants, mais on ne les croit pas. D'autres encore sont détenus parce qu'on les soupçonne de vouloir entrer aux États-Unis illégalement en passant par le Canada, ou d'avoir commis des actes criminels. Il y a aussi une autre catégorie de personnes sous garde qui ont été appréhendées au Canada. Ce sont les personnes dont la demande du statut de réfugié a été rejetée ou abandonnée, les visiteurs et les étudiants qui sont restés au–delà de la limite permise par leur visa, les demandeurs potentiels du statut de réfugié qui sont entrés dans le pays illégalement et se sont cachés, et les demandeurs du statut de réfugié ou les résidents permanents qui ont commis un acte criminel au Canada et, en conséquence, sont passibles d'expulsion. Des certificats ne sont quasiment jamais délivrés aux fins de révision de la garde. Des travailleurs juridiques communautaires, des étudiants en droit et, à l'occasion, des avocats de pratique privée ont offert conseils et représentations, mais il s'agit là de solutions fragmentées qui ne satisfont pas aux exigences relatives à la représentation réelle aux audiences de révision de la détention.

La représentation juridique des personnes sous garde constitue un besoin sérieux qui n'est pas satisfait. Il est évident que toutes ces personnes ne sont pas admissibles à une représentation juridique dans le cadre de la procédure à laquelle elles sont assujetties en matière d'immigration, comme l'expulsion si elles ont dépassé la limite d'un visa. Cependant, même des conseils sommaires dans ce cas pourraient permettre aux personnes sous garde de faire des choix éclairés quant aux options qui se présentent à eux, y compris la décision de retourner dans leur pays d'origine plutôt que de rester sous garde avec peu d'espoir de succès sur la base du bien-fondé de leur cause. Quant aux personnes sous garde qui demandent le statut de réfugié, celles qui sont libérées pourraient se joindre à la catégorie générale des demandeurs du statut de réfugié qui demandent une aide juridique.

Tout le monde semble convenir que, quelle que soit la ou les personnes qui représentent les immigrants ou réfugiés sous garde, il devrait s'agir de personnes désignées ou de personnes qui jouent ce rôle de façon régulière et cohérente. Cela est essentiel pour établir un certain degré de familiarité et de compétence dans les rapports avec les organismes et le personnel qui les administre. Peu importe que ce service soit dispensé par des avocats d'une clinique juridique communautaire ou du Bureau d'aide aux réfugiés, ou par des avocats de service, le plus important est tout simplement d'assurer que le service est dispensé.

Modèles de Prestation des Services

À Toronto, la plupart des causes qui relèvent de la SSR et des révisions judiciaires sont traitées par des avocats de pratique privée par voie de certificat. Le Bureau d'aide aux réfugiés, créé en 1994 à titre de projet pilote, représente un très faible pourcentage des demandeurs du statut de réfugié qui reçoivent des certificats à Toronto. À Toronto, les cliniques juridiques communautaires traitent un nombre relativement faible de demandes de statut de réfugié, mais s'acquittent de presque tout le travail relatif aux rares causes touchant l'immigration financées par le Régime à Toronto. À Ottawa, les demandes de statut de réfugié sont partagées entre les avocats de pratique privée et les cliniques juridiques communautaires. Les cliniques communautaires d'Ottawa font un travail considérable dans le domaine du droit des immigrants et des réfugiés. Le bureau de l'aide juridique de Windsor et les services communautaires juridiques de Niagara-Sud effectuent également une quantité de travail proportionnellement importante dans le domaine du droit des réfugiés, compte tenu de la demande relativement faible de services dans ces secteurs. Dans la région de Fort Erie-Niagara, ce sont les avocats de pratique privée qui traitent les causes en rapport avec le droit des immigrants et des réfugiés.

Programme des Certificats

Le processus qui amène à refuser un certificat d'aide juridique à certains demandeurs du statut de réfugié pose des problèmes. Le Régime évalue les demandeurs en fonction de leurs moyens financiers et de ceux de leur famille, et du bien-fondé de leur cause. En principe, il est tout à fait acceptable d'examiner l'admissibilité financière des personnes qui demandent de l'aide juridique. Certains critiquent cependant la présomption que les membres de la famille étendue puissent être en mesure ou désireux de financer les frais juridiques du demandeur. D'après les données du Régime, seulement de 2 à 4 pour 100 des demandeurs ont vu leur demande rejetée pour le motif que les membres de leur famille pourraient assumer leurs frais juridiques. En dernière analyse, on peut se demander si un résultat aussi faible justifie l'effort administratif déployé par les avocats et le Régime pour poursuivre cette possibilité de paiement, sans compter l'incertitude et le stress supplémentaires qu'elle impose au demandeur.

À l'issue de l'examen initial d'un dossier, le Régime a trois choix à sa disposition : le premier : délivrer un certificat complet; le deuxième : rejeter la demande jugée irrecevable; le troisième : délivrer un «certificat d'opinion» de trois heures qui permet à un avocat ou une avocate de rédiger une lettre adressée au Régime expliquant le bien-fondé de la cause, après quoi c'est au Régime de décider de délivrer ou non un certificat complet. La pratique des certificats d'opinion ne semble produire des économies que dans un pourcentage négligeable de l'ensemble des demandes d'aide juridique aux fins d'obtention du statut de réfugié et impose des coûts en temps et en argent ainsi qu'en termes personnels et administratifs aux avocats, aux demandeurs et au Régime. L'autorité responsable de l'aide juridique devrait examiner s'il y a lieu de continuer à délivrer des certificats d'opinion ou s'il serait plus rentable d'octroyer simplement un certificat complet dans tous les cas où on accorderait actuellement un certificat d'opinion.

Les personnes dont la demande de statut de réfugié a été refusée ont 15 jours pour déposer un avis de demande d'autorisation de révision judiciaire par la Cour fédérale (Division de première instance). Actuellement, l'autorisation de demander une révision judiciaire est accordée à moins de 10 pour 100 de tous les demandeurs. Les requérants dont la demande de statut de réfugié a été refusée ne peuvent pas se prêter à une révision judiciaire sans l'aide d'experts. Un avocat peut généralement obtenir un certificat d'opinion auprès du Régime, ce qui lui donne quatre heures payées pour préparer une opinion sur le bien-fondé d'une révision judiciaire. Il faut habituellement entre une semaine et dix jours pour recevoir le certificat. Cela signifie que l'avocat doit déposer l'avis avant d'avoir reçu le certificat d'opinion. La décision concernant le financement d'une révision judiciaire est prise par un comité régional de révision constitué de trois personnes et spécialisé dans les appels civils. Tous les membres du comité ne sont pas des avocats et encore moins des avocats qui ont de l'expérience dans le domaine de l'immigration. Le recours à des comités régionaux locaux avec des niveaux variés de compétences qui ne se réunissent que rarement signifie que les décisions de délivrance de certificats aux fins de révision judiciaire ne sont pas prises à temps et qu'elles sont imprévisibles. Plutôt que de compter sur des comités régionaux locaux spécialisés dans l'aide juridique civile pour les révisions judiciaires des causes d'immigration, il serait peut–être préférable de constituer un seul comité chargé uniquement des appels et des révisions judiciaires des causes relatives aux droits des immigrants et des réfugiés dans toute la région du Grand Toronto. Ce comité pourrait être constitué de personnes qui ont des connaissances dans les domaines du droit de l'immigration et des réfugiés et auxquelles on pourrait faire appel selon les besoins.

Les requérants dont la demande de statut de réfugié a été refusée ont deux recours possibles outre la révision judiciaire. Ils peuvent faire une demande d'évaluation à titre de demandeurs non reconnus du statut de réfugié au Canada. L'évaluation est effectuée par le ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration. Les critères d'évaluation sont basés essentiellement sur le risque que courrait le demandeur s'il retournait dans son pays d'origine, sans égard au fait qu'il ne correspond pas à la définition de réfugié au sens de la Convention. Les demandeurs qui disposent de 500 $ peuvent aussi faire une demande d'évaluation pour considérations humanitaires aux termes du paragraphe 114 (2) de la Loi sur l'immigration. Les critères utilisés aux fins des considérations humanitaires comprennent les perspectives d'établissement au Canada, l'autonomie économique et les relations familiales et personnelles au Canada. Pour résumer, le programme des demandeurs non reconnus du statut de réfugié au Canada tient compte des risques en cas de retour, alors que le programme des considérations humanitaires tient compte des liens avec le Canada. Le Régime ne finance actuellement ni les demandes pour considérations humanitaires ni les demandes à titre de demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada. Certaines cliniques juridiques communautaires traitent parfois les demandes des requérants qui vivent dans la région qu'elles desservent. Vigil, un organisme non gouvernemental comptant un personnel d'une seule personne payée, offre également une aide gratuite aux requérants dont la demande a été refusée et qui veulent faire une demande dans le cadre de l'un ou l'autre des deux programmes.

Afin de maximiser les options offertes aux requérants dont la demande de statut de réfugié a été refusée, il semble que les avocats devraient pouvoir envisager tous les recours possibles. Plutôt que de limiter le financement du Régime à la révision judiciaire, les administrateurs de l'aide juridique devraient envisager d'étendre de façon modeste le financement initial de la «lettre d'opinion» pour les demandes de révision judiciaire et autoriser ce qui suit :

  1. lettre d'opinion sur la révision judiciaire, et/ou
  2. demande à titre de demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada et/ou
  3. demande aux termes des considérations humanitaires.

Après examen du dossier, les avocats décideraient comment utiliser le temps alloué suivant l'option la plus prometteuse.

La situation est actuellement urgente en ce qui concerne les affaires d'expulsion des résidents permanents. Le Régime n'a pas financé ce type de cause depuis avril 1996. Lorsqu'un demandeur ne vit pas dans la région desservie par une clinique communautaire qui offre des services dans le domaine de l'immigration, nous proposons que l'autorité responsable de l'aide juridique envisage de recommencer à évaluer les demandeurs dans le but de financer les personnes financièrement admissibles qui sont au Canada depuis leur enfance ou leur adolescence et ont peu de liens avec le pays dont ils sont citoyens. Il semble que ce sont là les causes dont les enjeux sont les plus élevés et dont les conséquences en cas de retrait du statut de résident permanent risquent d'être les plus graves.

En 1995, le Parlement a adopté le projet de loi C-44, loi visant à amender la Loi sur l'immigration. Parmi les changements qu'il a introduits se trouvaient des dispositions permettant au ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration de déclarer un réfugié ou un résident permanent un danger public. Ce pouvoir est exercé dans le cas des personnes qui se sont rendues coupables d'un acte criminel depuis leur arrivée au Canada. La procédure actuelle de délivrance d'un certificat de danger public est rudimentaire et opaque. Un employé d'Immigration Canada décide qu'une personne pose un danger public et transmet le dossier de cette personne à un délégué du ministre. Entre-temps, la personne est informée par écrit qu'elle a 15 jours pour déposer tous les renseignements pertinents à la décision du ministre. Cette réponse est transmise au bureau du ministre, où le délégué rend une décision sans raisons à l'appui. La décision est sans appel. La délivrance d'un certificat de danger public a des conséquences dramatiques pour un réfugié ou un résident permanent et se solde par son expulsion du Canada. La plupart des cliniques n'acceptent pas les causes d'immigration en rapport avec des actes criminels. En de telles circonstances, il peut s'avérer essentiel de bénéficier d'une aide juridique pour rédiger les observations à soumettre au ministre. On pourrait délivrer un certificat d'aide juridique, sous réserve d'un nombre d'heures limité, pour permettre la préparation des observations relatives aux certificats de danger public dans les cas où les conséquences de l'expulsion pourraient être très graves. Les réfugiés et les personnes qui sont au Canada depuis leur jeunesse semblent les plus susceptibles de satisfaire à ce critère.

Les questions concernant l'assurance de la qualité posent un grave problème en ce qui concerne la prestation d'une aide juridique pour les causes concernant le droit des immigrants et des réfugiés. La majorité des avocats qui font un travail d'aide juridique au nom de revendicateurs du statut de réfugié, de réfugiés et d'immigrants sont des personnes dévouées et intègres. Ils fournissent des services de haute qualité et, parce qu'ils se spécialisent par région, ils réalisent des économies d'échelle et acquièrent un savoir-faire dans la façon de traiter les demandes en provenance de certains pays.

Malheureusement, ce n'est pas le cas de tous les avocats qui traitent des questions relevant du droit des immigrants et des réfugiés. Nos consultations avec des organismes non gouvernementaux, différents défenseurs des droits des réfugiés et d'autres avocats confirment qu'un nombre peu élevé mais notable d'avocats spécialisés dans les questions du droit des immigrants et des réfugiés, manquent de compétence et d'éthique professionnelle. Les demandeurs du statut de réfugié constituent une catégorie particulièrement vulnérable. Ces plaintes concernent presque invariablement des avocats de pratique privée.

Le service des plaintes et des enquêtes du Régime fait enquête sur l'usage abusif possible du Régime par les avocats. Le service ne s'occupe pas des questions de compétence, mais plutôt des plaintes selon lesquelles certains avocats demandent des honoraires trop élevés ou se rendent coupables d'autres fraudes. En dépit du petit nombre d'avocats spécialisés dans les questions d'immigration par rapport aux autres secteurs spécialisés de la pratique juridique, ils représentent un pourcentage disproportionné des avocats qui font l'objet d'enquête, de surveillance ou de poursuites. Sur 43 avocats qui ont fait l'objet d'une enquête l'an passé, 17 étaient des avocats spécialisés dans le droit des immigrants ou des réfugiés. Le Régime surveille actuellement tout le travail effectué par 27 avocats, dont 16 sont spécialisés dans le droit des immigrants ou des réfugiés, ou les deux.

De temps à autre, des défenseurs des droits des réfugiés et d'autres avocats ont signalé divers incidents de conduite non éthique ou illégale au Régime ou au Barreau. De leur point de vue, aucun de ces deux organismes ne s'est montré intéressé ni n'a réagi dans des délais raisonnables. Le Régime a proposé de formuler des normes de pratique à l'intention des avocats qui s'occupent du droit des immigrants et des réfugiés, mais le Barreau maintient que cette tâche relève de sa propre compétence. Aucune norme n'a encore été fixée.

Les idées suivantes ont été proposées lors de nos consultations en ce qui concerne l'assurance de la qualité. Elles pourraient être examinées et approfondies dans le cadre de réunions entre des avocats, la CISR, le Barreau, le Régime et des représentants d'organismes non gouvernementaux et d'organismes communautaires et ethniques.

a) Informer les demandeurs

  • publier des brochures en plusieurs langues qui seraient disponibles dans les bureaux du Régime; passer des annonces dans les journaux ethniques locaux expliquant comment fonctionne l'aide juridique, ce que les clients ont le droit d'attendre des avocats, quelles sont les conduites inacceptables de la part des avocats et ainsi de suite;
  • il faut que l'information soit disponible dans la langue de la personne qui demande le statut de réfugié : les clients qui doivent compter sur quelqu'un d'autre pour traduire les informations risquent davantage d'être victimes d'intermédiaires sans scrupules;
  • donner un numéro ou le nom d'une personne-ressource à qui adresser les questions et les plaintes.

b) Formuler des normes de conduite

  • élaborer un code de conduite concernant la pratique des avocats spécialisés dans le droit des immigrants et des réfugiés, qui porterait en particulier sur des questions comme la divulgation, les rapports avec les clients, les honoraires et la préparation véritable à l'audience par opposition à la mémorisation des réponses.

c) Coordonner les efforts en matière d'enquête et de mesures disciplinaires

  • demander aux organismes communautaires, au barreau et à la CISR d'aider à définir les priorités aux fins d'enquête et de collecte des preuves;
  • éliminer du registre du Régime les avocats qui ne satisfont pas aux normes de conduite.

Contrats de Services Regroupés

Un modèle de prestation différent du système de certificats mais qui fait toujours appel aux avocats de pratique privée consisterait à assigner des séries de cas (par exemple 25) en provenance du même pays ou de la même région à des avocats pour des honoraires fixés à l'avance, et à autoriser les avocats à faire des soumissions sur la base de l'assurance de la qualité. Dans une variante de ce modèle, les honoraires par cause seraient fixés à l'avance, après consultation avec le barreau, et ne feraient pas l'objet d'une soumission. Les avocats baseraient leur soumission sur des honoraires préétablis. Les critères de sélection seraient basés sur l'assurance de la qualité et non sur le prix. L'expérience passée dans le domaine, la connaissance d'un pays particulier, la présentation d'un plan d'action bien pensé (qui pourrait faire appel à des agents parajuridiques supervisés), les antécédents auprès du Régime, etc., constitueraient tous des critères pertinents.

L'objectif ne serait pas d'inviter les avocats à offrir la plus basse soumission possible et d'attribuer le contrat au soumissionnaire le moins cher. Une telle formule pourrait entraver la qualité du service dans un secteur de pratique où l'assurance de la qualité est déjà une préoccupation majeure. L'objectif serait plutôt d'assurer des services de haute qualité dès le début en mettant en place un processus de sélection qui permette de choisir les avocats qui sont capables et désireux de fournir une représentation juridique compétente et efficace. Les contrats accordés pour des séries de cas permettraient de réaliser des économies en frais d'administration, si bien que les avocats ne seraient pas payés beaucoup moins qu'ils ne le seraient en moyenne au tarif actuel. Il faudrait cependant consacrer des ressources au contrôle de la qualité des services dispensés par les avocats choisis. Les principaux problèmes que pose l'offre de contrats de services pour des ensembles de causes concernent l'élaboration d'un mécanisme d'appel d'offres et de sélection qui semble équitable au barreau, et le fait que le processus, suivant la façon dont il est structuré, peut priver les demandeurs de la possibilité de choisir leur propre avocat.

Cliniques Juridiques Communautaires

Les cliniques juridiques communautaires fixent leurs propres priorités au sein de la région qu'elles desservent. Les besoins des communautés géographiques varient d'un lieu à un autre, et les cliniques doivent décider comment distribuer leurs ressources limitées en fonction des demandes concurrentielles au sein de leur communauté. C'est ainsi que l'offre de services juridiques communautaires aux immigrants et aux réfugiés dépend des décisions du conseil d'administration de chaque clinique.

Dans les trois cliniques d'Ottawa depuis trois ans, plus de 10 pour 100 du volume de travail porte sur le droit des immigrants et des réfugiés. Sur les 24 cliniques juridiques communautaires qui offrent des services généraux dans la communauté urbaine de Toronto, dix ont consacré plus de 10 pour 100 de leur volume de travail aux causes se rapportant au droit des immigrants et des réfugiés au cours des deux dernières années. Trois autres ont traité plus de 40 dossiers en rapport avec le droit des immigrants et des réfugiés en 1995 ou 1996, mais cela correspondait à moins de 10 pour 100 de leur charge de travail totale. Les services d'aide juridique de Windsor ont aussi traité un nombre non négligeable de dossiers en rapport avec le droit des immigrants et des réfugiés, compte tenu du fait que la demande à Windsor est relativement faible.

À l'occasion, les cliniques juridiques communautaires acceptent les demandeurs du statut de réfugié qui ont été refusés par le Régime. Certains de ces demandeurs ont eu gain de cause auprès de la CISR. Les cliniques juridiques communautaires s'acquittent d'un certain nombre de fonctions qui dépassent la seule représentation dans les instances en rapport avec le droit des immigrants et des réfugiés devant la CISR. Elles peuvent aider à rédiger les demandes formulées dans le cadre de la catégorie des demandeurs non reconnus du statut de réfugié au Canada, représenter leurs clients auprès des autorités de l'immigration ou déposer des demandes pour considérations humanitaires. Différentes en cela de la plupart des avocats privés, les cliniques juridiques communautaires font également appel à des agents parajuridiques supervisés (auxiliaires juridiques communautaires). Suivant leur degré de compétence, les auxiliaires juridiques communautaires peuvent fournir aux clients une aide considérable et assurer l'éducation du public.

À part les causes individuelles, les cliniques juridiques communautaires sont également actives dans le domaine de l'éducation juridique du public et mettent de l'avant des réformes du droit dans divers domaines. L'Ontario Interclinic Immigration Working Group (ICIWG), un réseau d'avocats employés par les cliniques et d'auxiliaires juridiques communautaires spécialisés dans le travail relevant du droit des immigrants et des réfugiés, partage renseignements et stratégies avec ses membres, procède à des consultations sur les causes relatives aux immigrants et aux réfugiés et coordonne leurs efforts de réforme du droit. Ce sont là les points forts des cliniques communautaires. La principale faiblesse des cliniques est qu'elles ne font pas toutes ce type de travail, et même les cliniques qui effectuent un travail en rapport avec le droit des immigrants et des réfugiés ne peuvent offrir qu'une gamme limitée de services non couverts par les avocats de pratique privée ou le Bureau d'aide aux réfugiés. Une personne qui a un problème en rapport avec le droit des immigrants ou des réfugiés et qui ne peut pas obtenir de certificat d'aide juridique ne pourra pas bénéficier d'une aide juridique si la clinique juridique communautaire locale ne s'occupe pas en priorité des causes en rapport avec le droit des immigrants et des réfugiés.

Bureau D'aide aux Réfugiés

Le Bureau d'aide aux réfugiés a été institué en 1994 avec un directeur, quatre avocats, six agents juridiques supervisés et trois employés de soutien. Il a été créé à titre de projet pilote pour comparer la rentabilité et la qualité des services entre les cliniques et le programme des certificats. On procède actuellement à une évaluation suivie du Bureau en fonction de ces critères. Pour que la comparaison puisse être concluante, le mandat et les activités du Bureau ont été conçus de façon à reproduire les activités des avocats de pratique privée. Le Bureau ne s'occupe donc que des affaires en rapport avec le droit des réfugiés devant la CISR et des révisions judiciaires subséquentes. Il ne travaille pas sur les causes en rapport avec le droit des immigrants. On a pensé que le recours à un personnel parajuridique multilingue pourrait permettre au Bureau d'assigner certaines composantes de la préparation des dossiers à des agents parajuridiques dont les services sont moins chers que ceux des avocats. Grâce à leurs compétences linguistiques, les agents parajuridiques peuvent aussi interpréter et traduire. Les clients doivent obtenir un certificat d'aide juridique auprès du Régime pour bénéficier des services du Bureau. L'une des conditions préalables essentielles pour la création du Bureau était qu'il ne devait interférer d'aucune façon avec le droit de choisir son avocat. Cela signifie que le Régime ne pouvait pas adresser de clients directement au Bureau. Actuellement, si une personne qui fait une demande d'aide juridique n'a pas d'avocat, le Régime lui communique une liste d'avocats qui inclut le Bureau, mais ne va pas plus loin.

Les résultats préliminaires de l'évaluation du Bureau indiquent que ses clients en sont extrêmement satisfaits. Les clients apprécient le personnel multi-ethnique et multilingue et sont conscients des avantages d'un bureau qui se spécialise dans les affaires en rapport avec le droit des réfugiés. Bref, la qualité des services actuellement dispensés par le Bureau dépasse les attentes des clients. Cela n'est pas surprenant si l'on tient compte du fait que les avocats engagés par le Bureau étaient parmi les membres les plus respectés du barreau. Le problème le plus grave du Bureau est qu'il n'a jamais été capable d'attirer une charge de travail suffisante pour fonctionner à pleine capacité. De plus, les économies prévues grâce au recours à un personnel parajuridique à diverses étapes de la préparation des dossiers ne se sont pas matérialisées. L'une des raisons est que le Bureau avait supposé que le personnel parajuridique pourrait faire une grande partie du travail associé aux demandes à traitement rapide. La CISR utilise en effet un processus rapide pour les demandeurs en provenance de pays qui ont des taux d'acceptation très élevés ou des demandeurs individuels dont le profil indique des chances élevées de succès. Au lieu de faire l'objet d'une audience complète, les demandes rapides sont jugées sur la base d'une entrevue relativement courte (de 30 à 45 minutes) avec un agent d'audience. La supposition que la CISR de Toronto continuerait sa pratique de traitement rapide des plaintes s'est avérée sans fondement. Ces dernières années, et en contradiction avec tous les autres bureaux de la CISR au Canada, les deux bureaux de la CISR de Toronto ont presque cessé le traitement rapide des plaintes.

Les avocats et le personnel du Bureau passent beaucoup plus de temps par dossier que les avocats de pratique privée. En 1996, le coût par cause traitée par le Bureau représentait approximativement 170 pour 100 du coût par cause traitée par un avocat de pratique privée travaillant dans le cadre du système de certificat du Régime. En 1996-1997, le Bureau a reçu 119 certificats pour des causes devant la SSR, soit 3,12 pour 100 du nombre total de certificats similaires délivrés à Toronto. Pendant la même période, il a obtenu environ 20 certificats de révision judiciaire, soit environ 4,5 pour 100 du total. L'hypothèse la plus plausible pour expliquer pourquoi le Bureau n'a pas réussi à attirer un nombre suffisant de clients concerne la méthode utilisée par les demandeurs du statut de réfugié pour choisir un avocat. Il semble que le «bouche à oreille» soit un facteur clé dans le choix des avocats par les demandeurs. D'après l'évaluation du Bureau, 60 pour 100 des clients qui utilisent un avocat de pratique privée en ont entendu parler par un ancien client, un membre de la famille ou un ami, un compatriote ou un traducteur. Or, ces sources sont seulement à l'origine de 25 pour 100 de la clientèle du Bureau. Bien que le Bureau ait fait des efforts pour faire connaître son existence, il semble qu'il ait sous-estimé la nécessité d'une publicité et des activités d'approche systématiques et régulières.

Le mandat du Bureau est limité et l'empêche d'utiliser ses ressources pour répondre à des besoins qui sont actuellement non satisfaits ou insuffisamment satisfaits par les avocats de pratique privée et les cliniques communautaires. Parmi ceux-ci, les besoins des personnes sous garde viennent en tête de liste. Bien que le Bureau puisse représenter les demandeurs du statut de réfugié qui sont sous garde, son mandat ne lui permet pas de représenter d'autres détenus. Comme on l'a fait remarquer précédemment, la représentation efficace des personnes sous garde exige qu'un nombre limité de personnes soient régulièrement assignées au centre de garde. Ces personnes peuvent se familiariser avec les établissements et développer des rapports continus qui sont nécessaires pour faciliter la représentation juridique, la prestation de conseils sommaires, l'information et la protection des droits de façon suivie. Le Bureau n'est pas organisé actuellement pour offrir ces services, mais pourrait le faire si son mandat était étendu. De même, le Bureau pourrait se charger de certaines autres causes en rapport avec l'immigration telles que les expulsions ou les certificats de «danger public» s'il disposait des ressources et du temps pour ce faire. Il pourrait alors combler les lacunes existantes et s'occuper des personnes qui ne relèvent pas du territoire desservi par des cliniques juridiques communautaires qui traitent du droit des immigrants et des réfugiés.

L'idée que les rapports entre le Bureau et les avocats de pratique privée sont essentiellement compétitifs ne tient pas compte du fait que le Bureau et le barreau pourraient se compléter. Par exemple, les agents parajuridiques du Bureau ont les compétences et l'expérience nécessaires pour effectuer des recherches de haute qualité sur un certain nombre de pays d'origine. Les avocats n'ont pas toujours avantage à employer eux-mêmes des agents parajuridiques. Ils finissent donc souvent par faire leur recherche eux-mêmes, et facturent le Régime, ou le font gratuitement. Les agents parajuridiques du Bureau pourraient fournir des services de recherche aux avocats de pratique privée. En outre, plus le Bureau effectuera de recherches, mieux il sera placé pour constituer un réservoir de données qui pourraient être mises à la disposition de tous les avocats. Cela pourrait éviter la répétition d'efforts inutiles ainsi que des dépenses aux avocats qui travaillent isolément.

La B.C. Immigration Law Clinic, créée à Vancouver en 1995, est un exemple encourageant de bureau qui effectue un travail solide dans le domaine de l'immigration. La clinique est dotée de trois avocats, d'un agent parajuridique et d'un employé de soutien. Elle traite environ 10 pour 100 de toutes les demandes en rapport avec le droit des réfugiés de Vancouver. Son mandat diffère de celui du Bureau d'aide aux réfugiés et illustre les différentes façons dont les bureaux peuvent fonctionner. En Colombie-Britannique, des certificats sont délivrés pour les enquêtes, les révisions de garde, les dossiers d'expulsion et les demandes du statut de réfugié, mais pas pour les appels de parrainage. La clinique est installée dans le même édifice que la B.C. Legal Services Society (la société de services juridiques, l'équivalent du Régime en Colombie-Britannique). La société délivre des certificats aux avocats de pratique privée ainsi qu'à la clinique. Elle n'adresse pas les clients directement à la clinique, mais le fait que celle-ci soit située à l'étage au-dessus du bureau de la société encourage les personnes qui bénéficient de l'aide juridique à se renseigner, tout au moins, sur la clinique. La clinique traite tous les types d'affaires en rapport avec le droit des immigrants couverts par l'aide juridique. Des étudiants en droit s'occupent des appels de parrainage, ceux–ci n'étant pas couverts par le tarif de l'aide juridique. En outre, des étudiants s'occupent d'autres problèmes juridiques des immigrants et des réfugiés, comme les différends entre locateurs et locataires, les congédiements injustes et la sécurité du revenu. La clinique n'a pas de difficulté à maintenir une lourde charge de travail. En fait, le directeur a indiqué que la clinique pourrait traiter les causes de façon plus efficace si elle disposait d'un agent parajuridique et d'un travailleur de soutien supplémentaires. Entre la moitié et les trois quarts de la charge de travail consiste en dossiers en rapport avec le droit des réfugiés. Aucune évaluation systématique de la clinique n'ayant été effectuée, il n'est pas possible de parler de sa rentabilité, bien qu'il soit évident qu'elle est plus efficace que le Bureau d'aide aux réfugiés.

Dans un système d'aide juridique renouvelé, le Bureau d'aide aux réfugiés pourrait adopter une stratégie plus systématique et concertée d'éducation du public et de publicité. Cela pourrait comprendre l'établissement de contacts réguliers avec les centres d'accueil, les organismes communautaires, etc. La création de liens avec les diverses communautés semble indispensable au fonctionnement efficace de toute pratique du droit des réfugiés. Le Bureau pourrait fournir des conseils sommaires sur place, notamment des renseignements sur la façon de faire une demande d'aide juridique. Ce type de travail prend beaucoup de temps, souvent en dehors des heures de travail régulières, et exige que l'on dispose d'un moyen de transport.

Une autre proposition, qui s'inspire du modèle des bureaux du Manitoba et du Québec, consisterait à transférer au Bureau toutes les évaluations initiales aux fins de délivrance de certificats d'aide juridique pour les causes en rapport avec le droit des immigrants et des réfugiés à Toronto. Les demandes des personnes qui s'adressent à d'autres bureaux régionaux continueraient à être examinées de la façon habituelle. Selon ce modèle, le Bureau serait responsable de l'évaluation de toutes les personnes qui font une demande d'aide juridique dans la région de Toronto et serait chargé de faire des recommandations au directeur régional concernant l'admissibilité à l'aide juridique. Les personnes qui ont déjà un avocat et qui sont admissibles recevraient un certificat pour l'avocat de leur choix. On offrirait aux personnes admissibles qui n'ont pas d'avocat la possibilité d'utiliser les services du Bureau d'aide aux réfugiés.

Cette proposition présente plusieurs avantages. Pour commencer, le personnel chargé des évaluations au Bureau s'occuperait régulièrement des causes en rapport avec le droit des réfugiés. Leur expérience et leur pratique quotidienne du droit des réfugiés leur donneraient un avantage au niveau de l'évaluation initiale aux fins d'admissibilité (particulièrement en ce qui concerne le bien-fondé des causes).

Ensuite, comme les personnes demandant un certificat devraient se rendre physiquement au Bureau, ce dernier profiterait d'un élément de visibilité pour se faire connaître des différentes communautés des demandeurs du statut de réfugié. Cela pourrait, avec le temps, encourager davantage de demandeurs à décider d'utiliser les services du Bureau, sans qu'on les dirige expressément vers ce service ou qu'on interfère d'aucune façon avec le droit de choisir son avocat.

Recommandations

  1. L'autorité responsable de l'aide juridique devrait établir un processus d'évaluation des besoins et d'établissement des priorités que les responsables locaux devront appliquer, ainsi qu'un mécanisme d'appel des décisions, en ce qui a trait aux affaires relevant du droit des immigrants et des réfugiés, selon les principes énoncés dans le présent rapport.
  2. En ce qui concerne la délivrance de certificats d'aide juridique dans les cas de détermination du statut de réfugié, l'autorité responsable de l'aide juridique devrait déterminer s'il est vraiment rentable de procéder à une évaluation préliminaire des demandeurs pour voir si des membres de leur famille pourraient payer les services de représentation, comme on le fait à l'heure actuelle. De la même façon, il y aurait lieu de déterminer si la pratique de délivrer un «certificat d'opinion» permettant à l'avocat ou à l'avocate de rédiger une lettre d'opinion expliquant le bien-fondé de la cause au lieu de délivrer des certificats donnant droit aux services normaux, est une pratique rentable.
  3. Lorsque le statut de réfugié a été refusé, les administrateurs de l'aide juridique devraient considérer d'élargir de façon limitée la portée de la lettre d'opinion initiale concernant le bien-fondé de subventionner la révision judiciaire et permettre : a) la rédaction d'une lettre d'opinion sur le bien-fondé de la révision judiciaire; et/ou b) une demande de décision discrétionnaire dans le cadre de la catégorie de demandeurs non reconnus du statut de réfugié au Canada; et/ou c) une demande de décision discrétionnaire dans le cadre de la catégorie désignée pour considérations humanitaires.
  4. Le système d'aide juridique devrait dispenser des services aux personnes sous garde, au moins en ce qui a trait à la révision initiale des motifs de garde, par l'intermédiaire du Bureau d'aide aux réfugiés.
  5. En ce qui concerne les procédures d'expulsion, le système d'aide juridique devrait reprendre l'évaluation des demandeurs en vue de subventionner les services offerts aux personnes admissibles sur le plan financier qui sont au Canada depuis l'enfance ou l'adolescence et qui ont peu de liens avec leur pays d'origine, s'il s'agit d'une priorité générale pour le système dans son ensemble. De la même façon, il y aurait lieu d'envisager la possibilité de délivrer des certificats d'aide juridique, sous réserve d'un nombre d'heures limité, pour permettre la présentation d'observations relatives au certificat de «danger public» au ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration dans les cas où les conséquences de l'expulsion pourraient être très graves (notamment les réfugiés et les personnes qui sont au Canada depuis leur jeunesse).
  6. L'autorité responsable de l'aide juridique devrait évaluer s'il serait possible de réaliser des économies en attribuant des contrats de service à l'égard de séries de cas relatifs aux mêmes pays ou régions à des avocats ou des cabinets, selon un tarif préétabli (qui serait déterminé en consultation avec le barreau) et de permettre aux avocats de présenter leur offre de service en tenant compte de normes d'assurance de la qualité.
  7. L'autorité responsable de l'aide juridique devrait adopter un éventail de stratégies de contrôle de la qualité, y compris : a) des moyens d'information expliquant aux demandeurs comment fonctionne l'aide juridique et ce que les clients sont en droit de s'attendre des avocats, et fournissant le nom et les coordonnées d'une personne à qui ils peuvent adresser des questions ou des plaintes, le cas échéant; b) la formulation de normes de conduite pour les avocats spécialisés dans le droit des immigrants et des réfugiés; c) la coordination des activités d'enquête et des mesures disciplinaires.
  8. 8. Le mandat du Bureau d'aide aux réfugiés, établi à titre de projet pilote en 1994, devrait être élargi de façon importante, pour inclure non seulement la détermination du statut de réfugié, mais aussi l'examen des motifs de garde, les procédures d'expulsion, les demandes de décision discrétionnaire dans le cadre de la catégorie de demandeurs non reconnus du statut de réfugié au Canada ou dans le cadre de la catégorie désignée pour considérations humanitaires, et les observations relatives au certificat de «danger public». De plus, toutes les évaluations préliminaires concernant la délivrance de certificats d'aide juridique en matière de droit des immigrants et des réfugiés à Toronto devraient être effectuées par le Bureau d'aide aux réfugiés (qui serait renommé bureau juridique de l'immigration), et les personnes ayant été jugées admissibles à l'aide juridique auraient alors le droit de choisir un avocat de ce bureau ou un avocat du secteur privé.