Chapitre 11: Services d'aide juridique en matière de «droit de la pauvreté»

Le présent chapitre traite des questions relatives aux services d'aide juridique de «droit de la pauvreté». On y trouvera une analyse de la nature bien particulière des besoins en matière de «droit de la pauvreté» et du contexte dans lequel on tente actuellement d'y répondre. Par nécessité, une grande partie du chapitre porte sur le rôle des cliniques communautaires. Plus précisément, le chapitre contient une discussion détaillée de l'obligation prévue par la loi de dispenser des services de «droit de la pauvreté», de l'administration communautaire des cliniques, de leur obligation de rendre compte, des rapports entre le réseau de cliniques communautaires et le système d'aide juridique dans son ensemble, de l'éventail des services dispensés par les cliniques et des lacunes qui demeurent dans les services de «droit de la pauvreté». La dernière partie du chapitre contient des recommandations sur chacun de ces sujets.

NATURE DU «DROIT DE LA PAUVRETÉ» ET BESOIN DE SERVICES EN LA MATIÈRE

L'expression «droit de la pauvreté» couvre les vastes secteurs du droit et des besoins juridiques en rapport avec la pauvreté d'une personne ou d'un groupe. Comme l'a fait remarquer M. le juge Osler dans le rapport du groupe de travail sur l'aide juridique publié en 1974, «un grand nombre des problèmes des pauvres leur sont bien particuliers. [Les pauvres] sont des locataires et non des propriétaires, des débiteurs et non des créditeurs, des acheteurs et non des vendeurs». De façon générale, les besoins juridiques des pauvres sont liés aux lois relatives au logement, au maintien du revenu (notamment l'assurance-emploi, le Régime de pensions du Canada, l'aide sociale, les prestations familiales et les indemnités d'accident du travail), au milieu de travail (notamment les normes d'emploi et la santé et la sécurité au travail) et aux questions de consommation et d'endettement.

L'interprétation des lois et des règlements dans ces domaines, qui sont complexes et font souvent l'objet de changements, n'est souvent pas possible sans aide juridique. Pour bien des raisons, les modèles juridiques traditionnels ne conviennent pas aux affaires qui relèvent du «droit de la pauvreté». Contrairement à la plupart des instances civiles, les affaires de droit de la pauvreté ne mettent en jeu que ce qui semble être des sommes modiques. Contrairement aux affaires pénales, elles n'entraînent que rarement la privation immédiate de liberté. Contrairement à la plupart des instances juridiques conventionnelles, la majorité des causes relevant du «droit de la pauvreté» entraînent des procédures devant les bureaucraties gouvernementales ou les tribunaux administratifs et non devant la cour.

Malgré ces différences, les affaires qui relèvent du «droit de la pauvreté» ont souvent une énorme importance pour les individus ou les groupes concernés. Par exemple, bien que les sommes mises en jeu par les instances de «droit de la pauvreté» soient comparativement faibles, ces montants peuvent constituer une proportion importante du gain d'une personne à faible revenu. Le règlement d'une affaire relevant du «droit de la pauvreté» peut sérieusement entraver l'aptitude d'un individu à se loger, se nourrir et se vêtir, et à s'occuper des personnes à sa charge. C'est la raison pour laquelle certains soutiennent que les services d'aide juridique de «droit de la pauvreté» sont plus importants pour les personnes économiquement défavorisées que les services d'aide juridique dispensés dans le cadre du droit pénal ou du droit de la famille. Comme le fait remarquer le Conseil national du Bien–être, la plupart des gens à faible revenu n'ont jamais eu et n'auront sans doute jamais de démêlés avec la loi pénale tandis que le réseau de lois civiles qui régit la plupart des aspects de leur vie quotidienne crée un besoin important d'aide et de conseils juridiques, lequel, dans une large mesure, n'est pas satisfait.

Bon nombre des clients du «droit de la pauvreté» présentent aussi des caractéristiques spéciales qui créent des besoins particuliers et exigent des réponses particulières. Dans la pratique «traditionnelle» du droit, les clients déterminent eux-mêmes leurs besoins juridiques, confient leurs problèmes à un avocat ou à une avocate et lui font part de leur volonté. Au contraire, les pauvres sont souvent peu informés de leurs droits. Ils peuvent aussi se retrouver dans l'impossibilité de donner cours à leurs revendications juridiques parce que leur vie manque de stabilité, parce qu'ils sont maltraités ou sans abri, ne savent pas lire et écrire ou n'ont qu'un faible niveau d'éducation, parce qu'ils sont victimes de discrimination dans leur vie quotidienne, ou parce qu'ils ne parlent ni l'anglais ni le français ou ne le parlent pas couramment.

CONTEXTE

En Ontario, les services d'aide juridique de «droit de la pauvreté» ont surtout été dispensés, quoique non exclusivement, par les cliniques juridiques communautaires. Il existe actuellement 70 de ces cliniques en Ontario qui desservent plus de 100 communautés. Elles se divisent en deux grandes catégories : les cliniques qui offrent des services généraux et les cliniques qui offrent des services spécialisés. Cinquante-six cliniques offrent des services généraux dans les domaines fondamentaux du «droit de la pauvreté». Suivant le lieu où elles se trouvent, ces cliniques de services généraux peuvent également offrir des services adaptés à des communautés particulières, comme les Franco-Ontariens (par exemple, la Clinique juridique populaire de Prescott et Russell) et les peuples autochtones (par exemple les Keewaytinok Native Legal Services).

Quatorze cliniques se spécialisent dans des secteurs particuliers du droit ou répondent aux besoins juridiques d'un groupe client particulier. Parmi les cliniques spécialisées, on peut citer les suivantes : Advocacy Centre for the Elderly, Advocacy Resource Centre for the Handicapped, Justice for Children and Youth, Centre for Spanish Speaking People, Aboriginal Legal Services in Toronto et Canadian Environment Law Association. L'Ontario a trois cliniques affiliées aux écoles de droit des universités de la province : Correctional Law Project (Université Queen's), Legal Assistance of Windsor (Université de Windsor) et Parkdale Community Legal Services (Osgoode Hall Law School). Le Régime finance également six sociétés étudiantes d'aide juridique qui ne sont pas officiellement considérées comme faisant partie du réseau de cliniques communautaires.

Les cliniques offrent généralement les services suivants :

  • conseils sommaires et renseignements juridiques dans les domaines relevant de la clinique;
  • recommandations à des organismes communautaires et de services sociaux, à des avocats de pratique privée et au Régime;
  • représentation des clients devant les cours et les tribunaux administratifs, y compris le tribunal en matière de location immobilière, le Tribunal d'appel des accidents du travail, la Commission de révision de l'aide sociale, les tribunaux qui traitent les affaires liées au Régime de pensions du Canada et à l'assurance-emploi, et la Commission d'indemnisation des victimes d'actes criminels;
  • éducation juridique du public par le biais, entre autres, de séminaires, d'ateliers, de présentations et de la publication de brochures et de bandes vidéo en de nombreuses langues;
  • initiatives visant la protection et la promotion des intérêts juridiques de la communauté à faible revenu, y compris les causes types, la participation aux groupes de travail et aux organismes consultatifs du gouvernement, et la présentation d'observations ou de mémoires devant les conseils municipaux, les comités législatifs et les commissions et enquêtes publiques;
  • projets communautaires qui aident les clients à constituer des groupes d'entraide spécialisés sur les problèmes des personnes à faible revenu.

Au cours de l'exercice 1996, les cliniques ont traité 37 097 dossiers, offert des conseils sommaires relativement à 147 636 affaires, fait environ 70 000 recommandations, organisé 2 055 séances d'information du public (rejoignant plus de 72 000 personnes) et présenté 792 mémoires ou observations. Il faut cependant considérer ces chiffres avec une certaine prudence, car il est plus difficile de résumer les services dispensés par les cliniques que les services du programme des certificats. Le simple total des affaires traitées risque de ne pas tenir compte de la relative complexité ou des répercussions d'une seule affaire. Une clinique peut participer à plusieurs initiatives d'élaboration des lois, une autre dispenser un volume élevé de services consultatifs.

Au cours de l'exercice 1996, le réseau des cliniques a coûté un total de 32,5 millions de dollars, soit juste un peu plus de 10 % du budget total de l'aide juridique qui se chiffrait à 315,6 millions de dollars. Les cliniques ont toujours fonctionné avec des budgets plafonnés, et leur financement est gelé depuis l'exercice 1993.

Les cliniques sont des entreprises à but non lucratif, gérées par un conseil de bénévoles qui est responsable de l'administration de la clinique, de la gestion du personnel (les conseils sont les employeurs du personnel de chaque clinique), de la gestion financière, des décisions concernant les services juridiques à offrir (choix aussi bien des secteurs du droit à couvrir que des méthodes à utiliser pour ce faire) et de l'évaluation des services. La gestion quotidienne de chaque clinique incombe à la directrice ou au directeur général (un membre du personnel). Comme on l'a indiqué au chapitre 3, le personnel des cliniques se compose d'avocats, d'agents parajuridiques communautaires et d'un personnel administratif.

La plupart des cliniques ont été créées pour leur situation géographique et leurs activités sont très fortement orientées vers les secteurs du maintien du revenu, de logement et des questions de consommation, c'est-à-dire vers les secteurs du droit qui ont un effet général sur la vie des personnes économiquement défavorisées. Les activités de plusieurs cliniques, les cliniques spécialisées en particulier, visent une gamme d'autres problèmes juridiques qui présentent un intérêt particulier pour la communauté qu'elles servent. Le traitement des dossiers individuels constitue l'activité principale de la plupart des cliniques.

Comme on l'a noté ci-dessus, le Comité de financement des cliniques (CFC) fonctionne indépendamment du Comité d'aide juridique, avec une administration et un budget séparés. Ce cadre a été jugé nécessaire pour promouvoir et protéger le mandat particulier des cliniques juridiques communautaires. Les fonctions quotidiennes du CFC, notamment les décisions initiales touchant le financement, sont exécutées par le personnel de financement des cliniques (PFC). Les appels des décisions de financement initiales du personnel sont portés devant le Comité de financement des cliniques.

Le CFC dispense également des services de soutien direct au travail des cliniques. Le CFC finance régulièrement des séances de formation régionales et appuie le travail des comités intercliniques chargés de coordonner les services dans les domaines de l'aide sociale, du logement et des accidents du travail. Le CFC finance également le Bureau de documentation des cliniques, un petit bureau qui dispense aux cliniques des services de recherche juridique et des conseils juridiques stratégiques, élabore et entretient une base de données en matière de «droit de la pauvreté» qui seraient autrement difficiles à obtenir, dispense un soutien consultatif aux comités intercliniques, sert de centre d'échange des renseignements les plus récents sur les règles de fond pertinentes et les activités des cliniques, et contribue à la formation et à l'éducation juridique permanente du personnel des cliniques.

Étant donné le manque historique d'avocats exerçant dans le privé qui pratiquent le «droit de la pauvreté», les avocats et les agents parajuridiques qui travaillent dans les cliniques restent le plus important groupe de praticiens en Ontario à avoir des connaissances dans ce secteur du droit.

Au cours de leurs deux décennies d'existence, certaines cliniques ont offert exceptionnellement des services limités en réponse à des affaires relevant du droit pénal et du droit de la famille, et d'autres affaires civiles. Cependant, cela ne s'est généralement produit que lorsque les clients ont été dans l'impossibilité d'accéder à d'autres services juridiques, essentiellement dans les régions éloignées.

Des modèles similaires aux cliniques communautaires de l'Ontario sont utilisés dans plusieurs autres territoires de compétence, notamment la Colombie-Britannique, le Québec, l'Australie, l'Angleterre et le pays de Galles.

BESOINS JURIDIQUES ACTUELS

Il n'est pas aisé de déterminer les besoins juridiques courants dans le domaine du «droit de la pauvreté». Contrairement à ce qui se passe dans les secteurs plus traditionnels de l'exercice du droit, il est difficile de calculer les besoins courants uniquement sur la base de mesures comme la demande exprimée ou le nombre de parties non représentées, car un grand nombre des clients éventuels du «droit de la pauvreté» ne connaissent pas leurs droits ou ne sont pas en mesure de s'en prévaloir.

En termes simples, il est clair que le besoin de services fondamentaux dans le domaine du «droit de la pauvreté» va croissant. Le chômage et le sous-emploi ont pour effet d'augmenter la demande à la fois de programmes sociaux gouvernementaux et de services de «droit de la pauvreté». L'augmentation du nombre de gens qui vivent dans la pauvreté, comme les familles monoparentales, les personnes handicapées, les personnes âgées et les sans abri, accroît également la demande de services de «droit de la pauvreté», tout comme l'accroissent les réductions d'autres services communautaires qui aident les personnes défavorisées.

L'insuffisance géographique des cliniques juridiques dans la province témoigne de toute évidence d'un besoin juridique non satisfait en matière de «droit de la pauvreté». Le projet initial de réseau de cliniques visait à mettre des cliniques de services généraux à la disposition des clients dans toutes les régions de la province. À l'heure actuelle, cependant, une grande partie de la population de la province n'a pas de clinique à sa disposition, notamment les collectivités de Lindsay, Guelph, Owen Sound, Brockville, Stratford et Parry Sound.

Les analystes ont également noté une augmentation des demandes de services traditionnels d'aide juridique dans les cliniques communautaires, sans doute à cause de la réduction du nombre de certificats délivrés dans ce domaine. Frederick Zemans et Patrick Monahan ont effectué un sondage auprès de quatre cliniques situées dans différentes régions de la province et noté qu'elles avaient récemment reçu beaucoup plus de demandes de conseils sommaires en droit de la famille. Bogart et Meredith, dans l'étude qu'ils ont effectuée pour le comité d'examen, ont trouvé que beaucoup de cliniques reçoivent un nombre croissant de demandes dans le secteur du droit de la famille en provenance de gens à qui on a refusé un certificat ou que l'on a dissuadés de faire une demande. Certaines cliniques ont réagi en fournissant des conseils sommaires, d'autres en créant des trousses et des brochures d'instructions, et d'autres encore en organisant des ateliers avec l'aide d'avocats de pratique privée.

Comme dans les autres secteurs du système de services d'aide juridique, l'incapacité d'offrir des services d'aide juridique de «droit de la pauvreté» coûte cher. Ainsi que le fait remarquer l'Advocacy Centre for the Elderly, dans le mémoire qu'il a soumis au comité d'examen :

«[...] en l'absence de services d'aide juridique, les coûts risquent d'être élevés pour la collectivité car la non-résolution d'un problème traitant des droits fondamentaux peut contribuer à faire apparaître d'autres problèmes et avoir un effet de boule de neige, avec des règlements plus coûteux, en termes humains et financiers, ou une escalade de la dépendance des personnes en cause à l'égard des systèmes publics.» (notre traduction)

DISCUSSION ET PROPOSITION

Tout le monde s'entend pour reconnaître que les cliniques communautaires juridiques sont les mieux placées pour dispenser des services de «droit de la pauvreté». Cette conclusion a été confirmée par un grand nombre d'études indépendantes sur le sujet, notamment le rapport Osler de 1974, le rapport Grange de 1978, le rapport de l'Association du Barreau canadien de 1987 intitulé Legal Aid Delivery Models: A Discussion Paper, la Review of Legal Aid Services in British Columbia de 1992, et le rapport publié en 1997 par les professeurs de Osgoode Hall Law School, Frederick Zemans et Patrick Monahan, et intitulé From Crisis to Reform: A New Legal Aid Plan for Ontario.

Notre conclusion est identique. Le modèle de clinique communautaire répond effectivement à un grand nombre des objectifs que nous avons établis pour le système d'aide juridique en général. Le réseau de cliniques communautaires peut fonctionner avec un budget plafonné; il cherche à comprendre et à répondre aux besoins des particuliers et de la collectivité; il a recours à un personnel constitué d'avocats et de non-avocats, à des initiatives d'éducation juridique du public et à d'autres systèmes de prestation pour offrir des services efficaces par rapport aux coûts; il priorise les besoins et s'efforce d'y répondre de façon stratégique; il a établi des liens avec des fournisseurs de services non juridiques et a récemment adopté un programme d'assurance de la qualité.

Sous réserve de la discussion qui suit, nous avons conclu que le modèle de clinique communautaire est le plus approprié pour dispenser des services de «droit de la pauvreté», et que l'administration indépendante par la communauté fait partie intégrante de ce modèle. Nous recommandons fortement la continuation et l'extension du réseau de cliniques actuel et ne proposons que de légères réformes destinées à améliorer l'efficacité du réseau.

Nous estimons que le réseau de cliniques devrait satisfaire aux mêmes normes élevées que les autres composantes du système d'aide juridique. Notre objectif est donc de proposer des réformes qui amélioreront le réseau des cliniques et le rendront capable d'offrir une vaste gamme de services accessibles, abordables et de haute qualité, à l'appui du mandat qui lui enjoint de dispenser des services de «droit de la pauvreté». Pour atteindre cet objectif, le réseau des cliniques doit améliorer sa capacité générale de planification, et être en mesure d'assurer une meilleure coordination avec le reste du système d'aide juridique et d'assumer ses obligations redditionnelles. Les cliniques elles-mêmes devraient être administrées par des conseils d'administration compétents, attentifs et responsables, capables de définir et de prioriser les besoins locaux et d'y répondre. Pour les aider à s'acquitter de leurs responsabilités, les conseils d'administration devraient pouvoir compter sur un certain nombre de soutiens centraux. Les propositions et les recommandations qui suivent traitent de chacune de ces questions.

Nous insistons sur le fait que nos recommandations dans ce domaine doivent pouvoir prendre appui sur l'adoption de nos recommandations concernant les services d'aide juridique en matière pénale et familiale (chapitres 9 et 10) et sur un financement adéquat du système dans son ensemble (chapitre 14). Nous croyons fermement que le succès des cliniques communautaires et, en dernière analyse, du mandat même du «droit de la pauvreté», peut être garanti si les Ontariennes et les Ontariens à faible revenu ont accès à un vaste éventail de services de haute qualité en droit pénal et droit de la famille dispensés par d'autres secteurs du système d'aide juridique. En l'absence de ces services, des pressions considérables risquent d'être appliquées sur les administrateurs de l'aide juridique et leurs bailleurs de fonds pour qu'ils détournent le financement des cliniques en faveur de ces services ou qu'ils insistent pour que les cliniques les dispensent elles-mêmes. Dans le premier cas, les ressources seraient tirées directement d'un secteur important de besoins; et la seconde possibilité aurait indirectement le même effet, car les cliniques seraient débordées par les demandes liées à ces services, ce qui menacerait la prestation de services de «droit de la pauvreté» au palier local.

Dans ce contexte, il est important de déterminer quelle section administrative, au sein d'une autorité responsable de l'aide juridique renouvelée, sera chargée d'examiner les activités des cliniques et de déterminer leur efficacité. Les membres de cette section, qui sera chargée, en dernière analyse, de prendre des décisions sur le financement et le non–financement des cliniques, d'évaluer leur performance et de travailler pour faciliter les liens et les soutiens au sein du réseau, devront avoir une connaissance approfondie des cliniques, de leur mandat et des conditions nécessaires à leur fonctionnement efficace. Le besoin de connaissances précises dans ce domaine suggère fortement qu'il y aurait lieu d'établir une section distincte, liée à l'administration centrale de toute autorité provinciale responsable de l'aide juridique. Ce sujet sera discuté plus loin, au chapitre 15 sur la structure de gestion.

Ceci dit, nous avons cerné un certain nombre des questions qui doivent être examinées dans le contexte de notre analyse du système d'aide juridique de l'Ontario tout entier. Ces questions comprennent ce qui suit :

  • le mandat prévu par la loi;
  • l'administration communautaire;
  • l'obligation de rendre compte aux bailleurs de fonds;
  • l'intégration des cliniques communautaires au système d'aide juridique dans son ensemble;
  • l'éventail des services dispensés par les cliniques pour décider, en particulier, la question de savoir si elles devraient fournir une aide dans les affaires familiales, pénales ou d'immigration;
  • l'élargissement du réseau de cliniques communautaires.

LE MANDAT PRÉVU PAR LA LOI

À l'heure actuelle, la Loi sur l'aide juridique ne requiert pas précisément du Régime qu'il finance les cliniques ni qu'il fournisse des services de «droit de la pauvreté». L'autorité légale concernant le financement des cliniques et la prestation de ces services réside plutôt dans le Règlement sur le financement des cliniques.

Étant donné la très grande importance de ces services pour les Ontariennes et les Ontariens à faible revenu, nous estimons que le système d'aide juridique devrait être mandaté par la loi de fournir des services de «droit de la pauvreté». Le présent Règlement sur le financement des cliniques est suffisamment flexible pour permettre de reconnaître les besoins divers et changeants du «droit de la pauvreté». Sous réserve de quelques modifications mineures, la formulation du Règlement semblerait constituer une base appropriée pour l'énoncé d'un mandat législatif concernant le «droit de la pauvreté».

ADMINISTRATION COMMUNAUTAIRE

La question de l'administration communautaire est d'une importance fondamentale pour le mandat et le fonctionnement du réseau de cliniques communautaires et la prestation de services de «droit de la pauvreté». Outre le fait qu'elle a des répercussions évidentes sur la structure légale et fonctionnelle des cliniques communautaires, la question de l'administration communautaire a des conséquences sur une série de questions connexes, notamment la responsabilité des cliniques à l'égard de leurs bailleurs de fonds, le mandat et le rôle du comité de financement des cliniques, la régionalisation et le rapport entre le programme des cliniques et les autres services d'aide juridique.

Dans le passé, les conseils d'administration élus par les collectivités ont joué un rôle important dans la garantie d'indépendance à l'égard à la fois du Régime et du gouvernement provincial : en aidant les cliniques à définir et à prioriser les besoins communautaires, en assurant qu'elles rendent compte à leur collectivité de la nature et de la qualité des services fournis et, par l'intermédiaire des membres du conseil, en fournissant des liens essentiels avec les autres services communautaires.

À l'issue des nombreuses consultations que nous avons tenues dans toute la province et de l'examen des douzaines de mémoires que nous avons reçus à ce sujet, nous sommes convaincus que les conseils d'administration communautaires s'acquittent de ces fonctions et qu'ils devraient continuer à le faire. Nous avons conclu que la majorité des preuves indiquent que l'existence des conseils d'administration communautaires assure que les cliniques répondent aux besoins communautaires locaux.

Les renseignements sur les besoins et les priorités des collectivités parviennent aux conseils de différentes façons : examen des demandes de services (statistiques et analyse des tendances par le personnel); évaluation des changements des lois ou des politiques; consultation avec les organismes communautaires; membres du conseil et personnel; séances de planification stratégique; sondages auprès des clients; demandes d'information et de services en provenance d'autres organismes; évaluation de la croissance et des caractéristiques démographiques de la collectivité; consultations par l'entremise de comités spéciaux; évaluation structurée des besoins des collectivités. L'Advocacy Resource Centre for the Handicapped, par exemple, effectue des sondages périodiques auprès de ses membres sur les priorités juridiques des groupes d'intérêt que chacun représente. Les résultats sont partagés et forment la base des discussions lors des «journées d'étude des priorités» où les membres se rencontrent et prennent des décisions qui orientent leur travail pour l'année à venir.

Les conseils d'administration communautaires peuvent donc satisfaire à un grand nombre des principes que nous estimons importants pour la définition d'un régime d'administration : évaluation des besoins, établissement des priorités, obligation de rendre compte, assurance de la qualité, indépendance vis-à-vis du gouvernement, innovation et expérimentation, et prestation efficiente des services. En conséquence, nous avons conclu que les conseils communautaires indépendants représentent une composante importante du modèle de clinique communautaire et sont essentiels à la prestation de services de «droit de la pauvreté» en Ontario. Des conseils communautaires indépendants bien administrés représentent un rempart important pour protéger l'indépendance du fonctionnement des cliniques et un outil d'une très grande valeur pour définir et prioriser les besoins locaux dans le cadre d'un budget plafonné.

Nos consultations ont révélé, cependant, que le fonctionnement actuel de certains conseils communautaires pourrait être amélioré. Par exemple, beaucoup de conseils semblent s'écarter de leur rôle d'organes directeurs pour s'ingérer dans la gestion quotidienne des cliniques. Certains conseils n'ont pas les compétences détaillées nécessaires pour répondre à la gamme complète des questions qui se posent aux cliniques, qu'il s'agisse de la planification stratégique, de la gestion du personnel ou des politiques financières. Il semble également que certaines cliniques réussissent mieux que d'autres à recruter et à faire participer les personnes défavorisées aux conseils communautaires. Cette considération est d'autant plus importante que les personnes à faible revenu apportent des connaissances évidentes au travail des cliniques juridiques communautaires.

Notre examen nous a permis de cerner plusieurs secteurs à améliorer. Dans la présente discussion, nous proposons des réformes qui, à notre avis, renforceront le modèle existant d'administration communautaire.

Notre première proposition reflète la nécessité d'améliorer la formation de tous les membres des conseils d'administration des cliniques communautaires. La formation des membres des conseils a toujours été jugée prioritaire par les administrateurs, les membres des conseils et le personnel des cliniques. Dans le nouveau système d'aide juridique que nous recommandons, la section de l'autorité responsable de l'aide juridique chargée des cliniques devrait faire de la formation une priorité importante pour tous les conseils communautaires.

L'autorité responsable de l'aide juridique devrait conserver la responsabilité de la formation dans les domaines communs à toutes les cliniques, comme les questions en rapport avec la prestation des services et la gestion du personnel. Il reviendrait aux conseils individuels d'assumer la responsabilité de la formation sur les questions d'importance locale. À cet égard, les cliniques pourraient choisir d'agir à titre individuel, au niveau régional, ou en collaboration avec les conseils d'administration d'autres organismes communautaires, suivant la taille du conseil, ses objectifs de formation et les ressources dont il dispose.

Beaucoup de conseils ont constitué des «comités de formation du conseil» chargés de la formation permanente des membres du conseil. Pour atteindre ses objectifs, la formation des conseils doit être accessible à des gens qui n'ont pas tous le même niveau d'éducation et s'efforcer d'inclure les questions de culture, de race et d'ethnie afin de veiller à ce que les besoins puissent être compris et les priorités fixées en toute justice.

Outre l'aide à la formation, d'autres mesures pourraient être mises en place pour améliorer la performance des conseils. Dans l'examen du fonctionnement du réseau de cliniques qu'ils ont récemment effectué, Corlett and Associates ont trouvé que les membres des conseils étaient très désireux de partager renseignements et expériences pour s'initier aux meilleures pratiques, mais qu'il existait peu de tribunes permettant ce type d'échanges. Corlett and Associates ont noté qu'il y a un nombre étonnant de solutions innovatrices aux problèmes communs dans le réseau. Selon eux, pour chacun des problèmes possibles, il existe au moins une clinique, quelque part dans le réseau, qui a trouvé une solution. En conséquence, le comité d'examen a plaidé vigoureusement en faveur de la création d'infrastructures supplémentaires pour soutenir le travail des conseils communautaires, soutien qui pourrait améliorer les services aux clients sans menacer l'indépendance des cliniques.

Nous sommes d'accord avec cette conclusion et nous recommandons que la section de l'autorité responsable de l'aide juridique qui sera chargée des cliniques élabore une infrastructure apte à soutenir les conseils d'administration communautaires, notamment en dispensant des services d'aide dans le domaine de la gestion financière, des relations de travail, de la résolution des conflits et de la technologie. Cette section devrait faciliter l'élaboration de pratiques optimales pour les conseils, les initiatives de mentorat, l'accès aux experts et l'amélioration des communications entre les conseils communautaires.

OBLIGATION DE RENDRE COMPTE AUX BAILLEURS DE FONDS

Ce sujet touche de près à celui qui le suit - l'intégration des cliniques communautaires au sein du système d'aide juridique dans son ensemble.

On se rappellera qu'une composante intégrante du cadre d'administration proposé dans le rapport Grange était l'exigence que les cliniques communautaires rendent compte de la façon dont elles dépensent les deniers publics. Le Règlement sur le financement des cliniques a été conçu pour assurer l'autonomie et l'indépendance des cliniques en matière de politique et d'administration tout en affirmant leur obligation de rendre compte de la façon dont elles utilisent les fonds publics.

Au sein du réseau de cliniques communautaires, les questions de reddition de comptes font parfois l'objet de controverses. Eu égard à la responsabilité financière, les choses sont relativement simples : le CFC exige et reçoit actuellement des rapports financiers et des états vérifiés. D'autre part, beaucoup de cliniques se sont opposées dans le passé aux mesures visant à analyser la façon dont elles fonctionnent (notamment la qualité des services dispensés et le niveau de réponse aux besoins communautaires). Malgré ces réserves, le réseau de cliniques a toujours été beaucoup plus actif dans le domaine de l'évaluation et de l'assurance de la qualité des services d'aide juridique que toute autre composante du système d'aide juridique. En 1987, par exemple, le CFC a élaboré des critères d'évaluation du rendement des cliniques, lesquels ont récemment été remplacés par un nouveau programme d'assurance de la qualité.

Nous recommandons que le programme d'assurance de la qualité des cliniques se poursuive activement. Nous estimons également que le réseau des cliniques doit poursuivre les efforts qu'il déploie actuellement pour régulariser la collecte des données à travers la province. Nous recommandons aussi que les cliniques individuelles ainsi que le réseau des cliniques apportent des améliorations notables à leur capacité de planification stratégique. (Cette recommandation est discutée ci-dessous en plus amples détails.) Ces efforts contribueront de façon considérable à aider les cliniques à continuer de rendre compte de leur fonctionnement.

INTÉGRATION DES CLINIQUES COMMUNAUTAIRES AU SYSTÈME D'AIDE JURIDIQUE

Dans le contexte actuel de financement plafonné, il faut coordonner tous les services d'aide juridique afin de répartir les ressources de la façon la plus efficace et la plus efficiente possible. À l'époque du financement illimité des certificats, le besoin de coordination des services au sein des cliniques ou entre elles et le reste du système d'aide juridique était comparativement limité. Si une clinique n'offrait pas certains services, le demandeur pouvait faire une demande de certificat et, dans bien des cas, bénéficier d'une aide juridique.

La question de l'intégration des cliniques présente deux dimensions. Il s'agit de déterminer, d'une part, si les cliniques coordonnent effectivement leurs services et leurs ressources entre elles et, d'autre part, si les services et les ressources des cliniques sont coordonnés de façon efficace avec les autres composantes du système d'aide juridique. À l'issue des consultations que nous avons tenues à travers la province, nous avons conclu que les services et les activités des cliniques pouvaient être coordonnés de façon plus efficace dans les deux cas.

Au sein même du réseau des cliniques, plusieurs structures ou mesures sont en place qui servent à coordonner les ressources et les services, notamment le Comité de financement des cliniques et le personnel de financement des cliniques; le Bureau de documentation des cliniques, les cliniques spécialisées (y compris, sans toutefois s'y limiter, Community Legal Education Ontario); les groupes de travail régionaux et intercliniques; et un éventail d'activités collectives lancées par les cliniques elles-mêmes, y compris la récente création de la Provincial Association of Community Legal Clinics.

Ces activités et ces programmes ont certes leur importance mais il est possible de faire mieux. Par exemple, beaucoup de cliniques coordonnent un grand nombre de leurs services entre elles d'une façon ponctuelle et informelle. Nos consultations ont confirmé les données recueillies précédemment par Corlett and Associates selon lesquelles beaucoup d'occasions de partage des ressources et des renseignements sont perdues faute de communication. Ce qui est plus grave, c'est qu'il n'existe pas de processus régulier qui permette de fixer des orientations stratégiques à l'ensemble du réseau de cliniques : bien qu'un grand nombre de cliniques individuelles disposent d'excellents processus de planification stratégique, le réseau dans son ensemble n'en a pas. Dans le passé, les lacunes dans la couverture géographique du réseau et les ressources limitées des cliniques les ont empêchées de se considérer comme des composantes d'un système plus vaste. À l'avenir, nous estimons qu'il y aurait lieu de faire beaucoup plus d'efforts à cet égard.

Dans un système d'aide juridique renouvelé, il est évident que les cliniques prises individuellement, le réseau de cliniques et le système d'aide juridique dans son ensemble devraient et pourraient beaucoup mieux coordonner leurs services qu'ils ne le font actuellement. Nos consultations ont révélé que, bien souvent, les directeurs régionaux et les directeurs généraux des cliniques n'étaient pas au courant des activités particulières de l'organisme de l'autre composante du système d'aide juridique, de sorte que leur attitude réciproque était souvent entachée d'incompréhension et de méfiance. Au niveau de l'administration provinciale, de nombreux observateurs nous ont dit que le Comité d'aide juridique et le Comité de financement des cliniques pourraient améliorer considérablement la communication et la coordination de leurs services.

Jusqu'à récemment, il ne s'était pas avéré urgent de coordonner les services du programme de certificats avec ceux du réseau de cliniques, si bien qu'avec le temps, les deux composantes du système d'aide juridique se sont retrouvées relativement isolées l'une de l'autre. Nous estimons que cet isolement doit cesser si l'on veut améliorer les services d'aide juridique en Ontario. En fait, un grand nombre de nos recommandations sur la question de l'administration de l'aide juridique, de la détermination des besoins des clients, de l'établissement des priorités et des innovations en matière de prestation des services devraient notablement améliorer la coordination entre les services dispensés par les cliniques et les autres composantes du système.

Nous estimons que la coordination des services entre les cliniques et le réseau de cliniques, d'une part, et le système d'aide juridique en général, d'autre part, serait considérablement améliorée si chaque clinique et l'ensemble du réseau adoptaient un processus de planification stratégique pluriannuelle. Cette initiative aurait pour objet d'élaborer des processus et des programmes qui renforcent l'aptitude du réseau de cliniques à dispenser des services de «droit de la pauvreté». Ses composantes nécessaires seraient une évaluation de la demande actuelle et une estimation de la demande future de services, une évaluation des points faibles et des points forts du réseau relativement à cette demande; l'élaboration de stratégies et de programmes destinés à créer ou à améliorer la coordination des services et des compétences au sein du réseau; l'élaboration de mesures de rendement à partir desquelles il faudra déterminer le degré de réalisation des objectifs.

Nous sommes d'avis que la section de l'autorité responsable de l'aide juridique chargée des cliniques devrait également être responsable de faciliter le processus général de planification stratégique. Pour être efficace, ce processus devrait faire intervenir des représentants des paliers provincial et local, des clients et des organismes communautaires non juridiques. Les représentants des cliniques locales et de leurs communautés devraient définir les besoins juridiques de ces communautés, insister sur les mesures efficaces et créatrices à prendre pour y répondre et cerner les secteurs qui nécessitent un soutien supplémentaire. La Provincial Association of Community Legal Clinics devrait jouer un rôle spécial dans ce processus.

À la faveur de mesures semblables dans le secteur des affaires pénales et familiales et des autres affaires civiles, ce processus contribuerait grandement à assurer que l'autorité de financement centrale prenne des décisions appropriées, transparentes et fondées sur les besoins, en fournissant une base continue d'évaluation des besoins communautaires et des requêtes particulières des cliniques en matière de financement. Ce processus faciliterait également la coordination entre le réseau des cliniques et les autres composantes du système d'aide juridique. Enfin, il aiderait les cliniques au sein d'une même région, ou fournissant le même type de services, à améliorer l'intégration horizontale de leurs services.

Au palier local, ce processus de planification devrait être entrepris individuellement par chaque clinique. Les cliniques qui ont déjà adopté d'excellents processus de planification stratégique devraient être utilisées comme modèles par celles dont la planification laisse à désirer. Ce processus local devrait être entrepris en collaboration avec d'autres fournisseurs de services d'aide juridique de la région. Dans le contexte du financement plafonné, le système d'aide juridique doit pouvoir définir tous les besoins locaux et coordonner les services, en particulier avec les autres fournisseurs de services. Pour faire un premier pas dans cette direction, nous recommandons que la directrice ou le directeur général de chaque clinique siège au comité régional du Régime et que la directrice ou le directeur régional local, ou une personne déléguée, siège au conseil d'administration de la clinique locale.

ÉVENTAIL DES SERVICES DISPENSÉS PAR LES CLINIQUES

Le vaste éventail des services dispensés par les cliniques communautaires correspond aux services polyvalents, fondés sur les besoins, stratégiques et efficients que nous envisageons pour un modèle de services d'aide juridique renouvelés. Nous estimons en effet que le réseau doit offrir des services d'une grande variété pour fonctionner de façon efficace, comme l'a noté l'Advocacy Centre for the Elderly dans le mémoire qu'il a soumis au comité d'examen :

La représentation des causes ne suffit pas à répondre aux questions systémiques qui sont à l'origine des problèmes de chacun des clients. Sans initiative d'éducation juridique du public, il faudra davantage de services aux clients. Sans réforme du droit, il faudra davantage d'argent pour répondre aux besoins engendrés par l'impact des lois et des politiques qui créent des problèmes pour beaucoup de clients. Si l'on n'aborde pas globalement ces questions juridiques, on risque d'assister à une augmentation de la demande en matière de représentation individuelle. (notre traduction)

La question la plus difficile à cet égard est de décider s'il faudrait demander aux cliniques, ou leur permettre, de dispenser des services en matière pénale ou familiale. Le Régime d'aide juridique a évolué de telle façon que les secteurs d'activités se sont retrouvés divisés entre les services dispensés par voie de certificat et les cliniques communautaires. Le programme des certificats permettait de dispenser des services juridiques dans les domaines du droit pénal, du droit de la famille, du droit des immigrants et des réfugiés; le réseau de cliniques fournissait les services de «droit de la pauvreté».

Notre examen des activités des cliniques révèle que «cette division du travail» traditionnelle est, dans une large mesure, encore la même. Nous disons «dans une large mesure» parce qu'il est également clair que certaines cliniques offrent des services limités dans tous ces domaines.

Les statistiques sur les cliniques indiquent que la vaste majorité des services offerts en matière pénale et familiale sont des conseils sommaires. En 1996, les cliniques ont fourni des conseils sommaires à l'égard de 10 139 affaires relevant du droit de la famille (ce qui représente moins de 7 % des conseils sommaires des cliniques). La même année, elles ont ouvert 196 dossiers relevant du droit de la famille (ce qui représente un peu moins de 1 % du total des nouveaux dossiers). Ces dossiers relevant du droit de la famille étaient concentrés dans quelques cliniques : Justice for Children and Youth, Keewaytinok, Willowdale et Toronto Est. En 1996, les conseils sommaires en matière pénale représentaient 2,86 % du total annuel. La majorité de ces conseils étaient dispensés par des cliniques qui servaient essentiellement les populations autochtones : services d'aide juridique aux Autochtones de Toronto, Kenora, Keewaytinok et Manitoulin, et aussi Justice for Children and Youth. Si l'on exclut les chiffres relatifs au Correctional Law Project qui sert uniquement les personnes incarcérées, les cliniques ont ouvert 165 dossiers relevant du droit pénal en 1996. Dans ce cas aussi, les dossiers étaient concentrés dans certaines cliniques : Justice for Children and Youth, Keewaytinok et Kenora. Les chiffres indiquent une plus grande participation des cliniques aux affaires d'immigration, avec 822 dossiers en 1996. Là aussi, le travail est relativement concentré; la plupart des cliniques ne dispensent pas de services juridiques aux immigrants et aux réfugiés; certaines cliniques en dispensent un petit nombre; et un nombre limité de cliniques offrent un éventail important de services. Les observations présentées par le Comité de financement des cliniques au comité d'examen indiquent que des services relevant du droit de la famille, du droit pénal et des affaires civiles générales ne sont généralement dispensés que lorsque les clients ont difficilement accès à d'autres services juridiques, essentiellement dans les régions éloignées telles que la côte de la baie James.

Certaines cliniques s'occupent également des questions systémiques dans les secteurs du droit pénal et du droit familial. Par exemple, plusieurs cliniques ont commencé à offrir des services de soutien de témoins-victimes aux femmes maltraitées et, à ce titre, ont travaillé activement à améliorer la réponse du système de justice pénale à la violence faite aux femmes (en travaillant, par exemple, avec les procureurs de la Couronne locaux à fournir des renseignements sur les conditions à imposer aux mises en liberté sous caution). D'autres ont entrepris un travail systémique important sur l'intervention policière et leurs répercussions sur les populations qu'elles servent : sans-abri, jeunes, Noirs, ex-psychiatrisés. Certaines cliniques, particulièrement depuis la réduction récente des certificats, ont commencé à dispenser un nombre croissant de services dans le secteur du droit de la famille. Au moins l'une d'entre elles a créé une clinique où des avocats de service s'occupent d'affaires familiales; d'autres ont commencé à offrir des séances d'information sur le droit de la famille.

Compte tenu de ces chiffres, il est possible d'envisager que les cliniques puissent jouer un rôle limité dans la prestation de services en matière pénale, familiale ou aux immigrants et réfugiés, particulièrement au niveau de l'information ou au niveau systémique, si un conseil communautaire particulier conclut que ces services répondent aux besoins de la collectivité.

Il y a cependant un certain nombre de raisons pour lesquelles les cliniques ne devraient pas assumer de responsabilité importante dans la représentation directe des clients dans les affaires pénales ou familiales : si l'on demandait aux cliniques de dispenser ces services, l'administration communautaire s'en trouverait menacée. Il est difficile d'imaginer le rôle que jouerait un conseil communautaire dans des affaires qui dressent un membre de la communauté contre un autre ou peut-être contre un secteur de la communauté. On risque également des conflits d'intérêts ou des difficultés pratiques sérieuses si la clinique est la seule ressource juridique disponible pour conseiller à la fois la personne accusée et la victime, pour conseiller les deux «parties» dans les affaires de garde d'enfant ou pour agir au nom d'un membre de la communauté qui devient ensuite témoin d'une autre affaire où un autre membre de la communauté voudrait se faire représenter. Enfin, nous ne sommes pas certains que les cliniques aient les aptitudes voulues pour superviser, prioriser et assurer la qualité de services relevant du droit pénal, du droit de la famille et du droit des réfugiés alors que cela ne représente qu'une partie limitée du mandat qui stipule que leur spécialité est ailleurs.

Nous avons conclu que, en règle générale, les cliniques qui dispensent des services généraux ne devraient pas être habilitées à offrir une représentation directe dans les affaires relevant du droit pénal, du droit de la famille et du droit des immigrants et des réfugiés. Les cliniques devraient cependant être autorisées à fournir d'autres types de services dans ces secteurs, lorsque ces services correspondent à leur mandat touchant le «droit de la pauvreté» et que des mécanismes de surveillance ont été mis en place pour veiller à ce que ces services n'entravent pas la prestation des services de «droit de la pauvreté». Certaines cliniques pourraient offrir des services limités de représentation dans des circonstances exceptionnelles (comme l'éloignement géographique, la pénurie d'autres fournisseurs de services, ou les deux) si le conseil estime que ces services représentent une priorité communautaire. Les cliniques spécialisées pourraient et devraient offrir des services (y compris la représentation) dans ces secteurs si ces services appuient leurs objectifs en matière de règlement de problèmes systémiques, ou représentent une aide pour la communauté qu'elles servent.

Nous pensons qu'avec le temps, ces questions perdront de leur importance pour la plupart des cliniques. Nos recommandations concernant les services d'aide juridique dans les affaires relevant du droit pénal, du droit de la famille et du droit des immigrants et des réfugiés, si elles sont appliquées correctement, devraient répondre aux besoins juridiques les plus pressants dans ces secteurs.

ACHÈVEMENT DU RÉSEAU DE CLINIQUES COMMUNAUTAIRES

Nous avons relevé plus tôt plusieurs lacunes dans la distribution géographique des cliniques qui dispensent des services généraux en Ontario. Malgré le succès évident du réseau de cliniques en réponse aux besoins associés au «droit de la pauvreté», beaucoup de collectivités de la province n'ont simplement pas accès à une clinique communautaire, et celles qui disposent d'une clinique ont généralement besoin de ressources supplémentaires pour répondre à la demande actuelle. Cette situation est en contradiction avec le principe selon lequel toutes les Ontariennes et tous les Ontariens doivent pouvoir bénéficier d'un éventail complet de services d'aide juridique. Il est tout simplement injuste que certaines personnes aient accès à ces services importants et d'autres, non. En conséquence, nous recommandons que l'autorité responsable d'un régime d'aide juridique renouvelé en Ontario accorde une grande priorité à l'extension géographique des cliniques de services généraux dans la province.

Outre l'extension des cliniques qui offrent des services généraux, nous estimons qu'il y a de nombreuses raisons d'étendre également le réseau de cliniques spécialisées. Le succès des cliniques spécialisées, comme l'Advocacy Resource Centre for the Handicapped, l'Advocacy Centre for the Elderly, et la Communiy Legal Education Ontario, pour n'en nommer que quelques–unes, ont démontré leur aptitude à dispenser des services efficients de grande qualité aux populations qu'elles servent.

Bien que le champ d'action possible des cliniques spécialisées soit vaste, nous avons sélectionné un type de clinique qui, à notre avis, est digne de considération : une clinique spécialisée chargée de fournir des services juridiques complets aux Autochtones qui vivent dans les régions urbaines et les réserves proches. Comme l'a souligné Jonathan Rudin dans le document de travail qu'il a préparé pour l'Examen, une certaine forme de clinique spécialisée (que l'on pourrait appeler centre de services juridiques à l'intention des Autochtones) serait appropriée pour fournir à cette population particulièrement vulnérable des services juridiques polyvalents, flexibles, de haute qualité, accessibles et fondés sur la communauté. Ces centres pourraient être intégrés aux centres d'accueil autochtones locaux. Le cas échéant, on pourrait envisager de développer également ce modèle dans le Nord de l'Ontario.

Dans le cadre de ce processus de planification stratégique, nous recommandons que l'autorité responsable de l'aide juridique consulte les cliniques actuelles, les groupes communautaires, les fournisseurs de services et les personnes intéressées afin de décider quelles cliniques spécialisées devraient être créées et par quels processus.

RECOMMANDATIONS

1. Les modifications apportées à la Loi sur l'aide juridique devraient prévoir de façon explicite le mandat de fournir des services en matière de «droit de la pauvreté».

2. On devrait continuer d'utiliser le modèle des cliniques juridiques communautaires comme moyen principal de fournir des services en matière de «droit de la pauvreté» dans la province.

3. Le mode actuel de gestion des cliniques, le conseil d'administration communautaire indépendant pour chaque clinique, devrait être maintenu.

4. L'autorité responsable de l'aide juridique devrait accorder une grande priorité à la formation des membres des conseils des cliniques communautaires.

5. La section de l'autorité responsable de l'aide juridique qui sera chargée des cliniques devrait élaborer une infrastructure apte à soutenir les conseils d'administration communautaires, y compris des services d'aide dans le domaine de la gestion financière, des relations de travail, de la résolution des conflits et de la technologie. Cette section devrait faciliter l'élaboration de pratiques optimales pour les conseils, des initiatives de mentorat, l'accès aux experts et de meilleures communications entre les conseils communautaires.

6. Il faudrait poursuivre intensément le programme d'assurance de la qualité mis en place par le réseau de cliniques. Le réseau de cliniques devrait poursuivre ses efforts actuels pour uniformiser la collecte de données à l'échelle de la province.

7. Chacune des cliniques aussi bien que le réseau dans son ensemble devraient entreprendre un processus de planification stratégique pluriannuelle. Ce processus devrait comprendre une évaluation de la demande actuelle et une estimation de la demande future probable en matière de services de «droit de la pauvreté»; une évaluation des points forts et des points faibles du réseau relativement à cette demande; l'élaboration de programmes et stratégies visant à établir ou améliorer la coordination des services et des compétences au sein du réseau; et l'élaboration de mesures de rendement à partir desquelles on pourra déterminer le degré de réalisation des objectifs.

8. Les directeurs généraux de toutes les cliniques devraient siéger au comité régional de la section administrative de l'autorité responsable de l'aide juridique dans leur région. D'autre part, les directeurs régionaux des régions administratives de l'autorité responsable de l'aide juridique, ou leurs délégués, devraient siéger aux conseils d'administration des cliniques de leur région.

9. En règle générale, les cliniques offrant des services généraux ne devraient pas avoir pour mandat de fournir des services de représentation directe dans les affaires pénales, familiales ou relevant du droit des immigrants et des réfugiés. Cependant,

(i) certaines cliniques devraient être autorisées à fournir d'autres types de services dans ces domaines lorsque ces services sont compatibles avec leur mandat en matière de «droit de la pauvreté» et qu'il existe des mécanismes de surveillance pour assurer que ces autres services ne font pas entrave aux services de la clinique en matière de «droit de la pauvreté»;

(ii) elles devraient être autorisées à fournir des services limités de représentation dans des circonstances exceptionnelles (y compris l'éloignement géographique et l'absence de fournisseurs de services) si de tels services sont considérés comme une priorité à l'échelon local.

10. Des cliniques spécialisées pourraient et devraient fournir des services (y compris des services de représentation) dans ces domaines si de tels services soutiennent des initiatives importantes relatives à un problème systémique ou constituent un appui à la communauté qu'elles servent.

11. L'autorité responsable de l'aide juridique devrait avoir pour grande priorité d'élargir le réseau de cliniques offrant des services généraux à toutes les régions géographiques. L'autorité responsable de l'aide juridique devrait consulter les cliniques actuelles, les groupes communautaires, les fournisseurs de services et les groupes et particuliers intéressés pour définir les besoins en matière de cliniques spécialisées.