Chapitre 10: Services d'aide juridique en matière familiale

Dans ce chapitre, nous analysons les modèles actuellement utilisés pour la prestation des services d'aide juridique en matière familiale en Ontario, puis nous formulons plusieurs recommandations concernant la réforme de ces modèles. Le chapitre commence par décrire brièvement la nature de l'aide juridique en matière familiale, les besoins dans le domaine et le contexte entourant la prestation de ces services. Nous passons ensuite à l'analyse des points forts et des points faibles des divers modèles de prestation des services d'aide juridique en matière familiale et nous suggérons une série de principes qui, à notre avis, devraient servir à l'élaboration des futurs services d'aide juridique en matière familiale. En conclusion, nous proposons un modèle de prestation souple et multidimensionnel qui comprendrait : une fonction avancée d'évaluation des cas et l'intervention juridique rapide; une aide juridique ou non juridique dispensée en fonction des besoins prioritaires en droit familial; une coordination entre le système d'aide juridique et les fournisseurs appropriés de services non juridiques en milieu communautaire.

Nature des Litiges et Besoin de Services D'aide Juridique en Matière Familiale

Le droit de la famille prévoit un processus structuré et équitable qui vise à favoriser le règlement des litiges familiaux. Plus précisément, le droit de la famille est un système qui peut rétablir l'ordre dans le chaos de la séparation conjugale, qui peut offrir un moyen de satisfaire des revendications personnelles totalement opposées d'une manière à la fois équitable, rationnelle, civilisée et non violente. Par conséquent, le processus moderne de règlement des questions de droit de la famille crée des besoins juridiques qui donnent lieu à des demandes d'aide juridique en vue d'arriver à des règlements informés, volontaires et durables.

En vertu du droit de la famille, les clients qui sont incapables de régler un litige à l'amiable doivent recourir au système judiciaire pour obtenir une solution ayant force exécutoire. Pour accéder aux droits et aux redressements prévus par le droit de la famille, il faut obtenir une assistance juridique, ce qui, pour les personnes à faible revenu, signifie des services dispensés par le système d'aide juridique. Le droit aux services d'aide juridique en matière familiale dépend de trois facteurs : la complexité du régime juridique établi par l'État; l'importance des droits et intérêts que doit défendre le régime juridique; la possibilité d'un déséquilibre considérable de pouvoir entre les parties à un litige familial.

Le droit de la famille est de plus en plus complexe et fait l'objet de fréquentes modifications. Les dispositions législatives précises qui se rapportent au droit de la famille comprennent les lois suivantes : Loi sur le divorce; Loi portant réforme du droit de l'enfance; Loi sur le droit de la famille; Loi de 1996 sur les obligations familiales et l'exécution des arriérés d'aliments; Loi sur les services à l'enfance et à la famille; Loi modifiant le Régime de pensions du Canada; Loi sur les régimes de retraite. La complexité du droit de la famille est aggravée du fait que la plupart des lois et règlements dans ce domaine sont assez récents.

En outre, il est souvent difficile de déterminer dans quelle mesure une cause relevant du droit de la famille sera conflictuelle ou complexe. L'évolution de ce type de cause dépend largement de l'approche adoptée par l'une des parties ou par les deux. La complexité de la cause résulte souvent du degré de conflit observé dans la relation entre les parties. Les clients ont tendance à ne pas dévoiler les renseignements cruciaux avant d'avoir établi une relation de confiance avec leur avocat. À cet égard, le droit de la famille se démarque nettement du droit criminel, où l'on connaît les chefs d'accusation et les grandes lignes de l'affaire dès que la Couronne divulgue la preuve et que le client ou la cliente a été interrogé(e). En droit de la famille, il est rare que les questions d'ordre juridique soient bien définies dès le départ, elles se précisent au fur et à mesure que se déroule l'instance. Si l'attitude d'une partie ou des deux parties change au cours des procédures, les circonstances peuvent aussi changer.

À l'instar du droit criminel, le droit de la famille traite de questions dont l'importance est essentielle sur le plan individuel et social. Dans les cas d'agression, les enjeux sont l'intégrité corporelle et la liberté physique et psychologique. Dans les causes relatives à la protection de l'enfance et de nombreuses instances concernant la garde d'enfants et le droit de visite, c'est la relation entre les parents et les enfants qui est en jeu. Pour préserver le bien-être physique et psychologique d'un enfant à la suite de la séparation de ses parents, il est donc vital de parvenir à une entente stable et sûre en matière de garde et de droit de visite. Les obligations alimentaires déterminent la sécurité financière de l'enfant et de l'un des parents. Les procédures relatives à l'exécution d'une obligation alimentaire peuvent entraîner une peine d'emprisonnement et, bientôt, la perte du permis de conduire. Même dans les causes non contestées de divorce et d'adoption, la situation juridique officielle des parties est un enjeu crucial qui se répercute sur une foule d'autres droits et obligations légales.

Enfin, les causes familiales se caractérisent généralement par un déséquilibre considérable de pouvoir entre les parties. Les affaires portant sur la protection d'un enfant, par exemple, opposent souvent les parents aux organismes d'aide à l'enfance. Les femmes qui demandent de l'aide juridique en matière familiale disposent de peu de ressources financières, mais leurs maris ont les moyens d'engager des avocats du secteur privé qui défendent énergiquement leurs intérêts. La vulnérabilité de nombreuses femmes dans cette situation se trouve exacerbée par l'asservissement qu'elles ont subi au sein d'une relation de violence.

Un grand nombre de ces questions (complexité de la législation, gravité des conséquences et déséquilibre des pouvoirs) se retrouvent également en droit criminel. Autre similarité marquée entre le droit de la famille et le droit criminel : l'État est à l'origine de beaucoup de litiges. En effet, l'État joue un rôle important au sein du système de droit de la famille, en particulier pour les personnes à faible revenu. L'État entame des poursuites afin de protéger ses intérêts financiers en contrôlant les coûts de l'aide sociale (étant donné leur lien étroit avec le manquement aux obligations alimentaires). C'est aussi l'État qui assume la responsabilité principale de l'application de la loi sur l'exécution des obligations alimentaires au moyen du Bureau des obligations familiales (anciennement le Régime des obligations alimentaires envers la famille). Bref, l'État et ses représentants participent activement au système du droit de la famille et interviennent pour protéger les intérêts sociaux jugés importants qui sont en jeu dans les cas d'éclatement de la famille, notamment dans les instances concernant la protection de l'enfance. Les juges des tribunaux de la famille estiment d'ailleurs à 50 pour 100 le taux de poursuites intentées par des organismes gouvernementaux.

Nous adoptons le point de vue des professeures Cossman et Rogerson au sujet des besoins juridiques en matière familiale.

Il n'y a pas de réponses simples ni de solutions miracles aux problèmes qui relèvent du droit de la famille. Les besoins dans ce domaine se caractérisent par leur complexité, leur caractère multidimensionnel et leur universalité. Les parties à un litige familial ont besoin d'une assistance juridique. On ne peut nier la nature juridique de ces problèmes ni la nécessité de l'assistance juridique. Les affaires relevant du droit de la famille varient énormément sur le plan de la complexité, du degré de conflit et de l'équilibre des pouvoirs entre les deux parties; il faut donc se garder d'avoir recours à une catégorisation trop simple et à une évaluation trop hâtive. (notre traduction)

Contexte

Jusqu'en 1990, le Régime d'aide juridique couvre une vaste majorité des questions relevant du droit de la famille. Des certificats d'aide juridique étaient délivrés pour un large éventail de services juridiques aux personnes qui satisfaisaient aux critères d'admissibilité financière, mais il leur était parfois difficile de trouver une avocate ou un avocat disposé à les accepter. À cette époque, c'est le programme des certificats qui se chargeait presque exclusivement des services d'aide juridique en matière familiale. Dans les années 1980, le Régime a décidé d'optimiser la prestation des services en instaurant des programmes innovateurs comme le Programme d'aide aux victimes de violence conjugale, le financement de services de médiation, le programme des conférences de règlement des différends et la création du programme Green Form.

Comme le rapport l'a déjà mentionné, au début des années 1990 le Régime subissait des pressions croissantes l'invitant à contrôler les dépenses. Le Régime a donc adopté deux mesures dans le domaine du droit de la famille. En premier lieu, on a élargi le programme des conférences de règlement des différends, qui connaissait un grand succès. En deuxième lieu, on a envisagé d'autres modèles de prestation des services juridiques en matière familiale. En novembre 1993, le Barreau a approuvé deux projets pilotes dans le domaine du droit de la famille : un bureau doté en personnel offrant des services limités et axés sur les causes non contestées de divorce et d'adoption, et un bureau doté en personnel qui offrait des services complets équivalant aux services accessibles par voie de certificat. En juin 1994, le Barreau a approuvé un troisième projet pilote, soit un centre de droit de la famille pour les femmes (Women's Family Law Centre), spécialement axé sur les besoins juridiques et non juridiques des femmes victimes d'agression.

Des trois projets pilotes, seul le Bureau d'aide en matière de divorce a ouvert ses portes, mais son mandat était considérablement plus limité qu'à l'origine. Les deux autres projets pilotes n'ont jamais vu le jour, même si le protocole d'entente conclu en septembre 1994 stipulait que le Barreau poursuivrait la mise en oeuvre et l'évaluation des projets pilotes d'aide juridique qui avaient été approuvés par le conseil avant mai 1994. Après l'élection du nouveau gouvernement provincial en juin 1995, les autres projets pilotes ont été suspendus en raison de l'avenir incertain du Régime.

En avril 1996, le Barreau a imposé des réductions tarifaires et a ordonné que les certificats d'aide juridique en matière pénale et familiale soient accordés par ordre de priorité. De l'avis de nombreuses personnes, l'application de telles mesures équivalait à une «double réduction» des services juridiques en matière familiale par rapport aux services en matière pénale.

Conformément à la nouvelle tarification en vigueur dans le domaine du droit de la famille, le nombre maximal d'heures que l'on pouvait facturer pour la prestation de services juridiques a été considérablement réduit. Par exemple, le nombre maximal d'heures pouvant être consacré aux procédures judiciaires et à la négociation des contrats familiaux est passé de 15 à 6,5 heures, mais des heures supplémentaires peuvent être facturées dans certaines circonstances.

Pour sa part, le modèle d'établissement des priorités devait veiller à ce que les certificats soient d'abord affectés aux affaires les plus sérieuses, puis par ordre décroissant de priorité jusqu'à l'épuisement des certificats disponibles. Dans le cadre de cette mesure, quelques services ont été éliminés, dont les causes de divorce (sauf dans les cas de préjudice indu), d'adoption et de changement de nom.

On a déterminé qu'une priorité absolue devait être accordée aux causes qui mettaient en péril la sécurité d'un conjoint ou d'un enfant, ou le lien déjà établi entre l'enfant et le père ou la mère (garde/bien-être de l'enfance). Ces causes comprennent : 1) la plupart des affaires relatives à la protection de l'enfance, à l'exception des accords de garde volontaires; 2) certaines affaires relatives à la garde (y compris les conflits qui menacent la sécurité d'un conjoint ou d'un enfant, ou encore la relation parents-enfants, comme la menace d'enlèvement ou le déménagement du père ou de la mère; les agressions sexuelles; la séparation des conjoints sans entente de statu quo; 3) les affaires d'obligations alimentaires lorsque la pension alimentaire versée au conjoint ou à l'enfant est nécessaire pour maintenir la relation parents-enfants ou pour subvenir aux besoins quotidiens; 4) les demandes visant à obtenir ou à modifier un droit de visite lorsqu'une accusation de voies de fait ou de mauvais traitement a été portée; 5) les affaires relatives à la possession exclusive d'un bien dans les cas de menace à la sécurité ou d'agression.

La seconde priorité a été accordée aux affaires non urgentes, notamment : la modification des dispositions de garde d'enfants; les requêtes initiales visant à obtenir le droit de visite afin de préserver la relation parents-enfants; l'obligation alimentaire à l'égard de l'enfant ou du conjoint lorsque les dispositions de garde ont été modifiées; la modification de la pension alimentaire (sous réserve d'une analyse coûts-avantages); l'exécution d'une ordonnance alimentaire lorsqu'elle est justifiée. Cette catégorie de priorité inclut également les affaires qui concernent la conservation d'un bien menacé de dissipation, comme l'entreprise du conjoint.

En outre, le Régime a établi trois autres catégories de priorité pour le traitement des affaires moins sérieuses.

Au tout début, on s'attendait à ce que le Régime puisse accorder 29 000 certificats d'aide juridique en matière familiale en 1996-1997, ce qui couvrirait les affaires ayant une priorité absolue ou secondaire. Cette estimation s'inspirait des moyennes précédentes, calculées selon une combinaison de situations complexes et moins complexes. Lorsqu'on s'est rendu compte que les affaires les plus sérieuses et les plus complexes étaient également les plus coûteuses, il a fallu diminuer le nombre prévu de certificats. C'est pourquoi le Régime n'a accordé que 14 063 certificats d'aide juridique en matière familiale en 1996-1997. Ainsi, seules les affaires classées dans la catégorie des priorités absolues ont fait l'objet d'un certificat, ce qui contraste énormément avec les années précédentes. En effet, durant l'exercice 1993-1994, 65 691 certificats d'aide juridique en matière familiale ont été délivrés dans la province. Le nombre de certificats accordés a chuté à des niveaux jamais vus depuis 1970.

Le Régime a depuis reconnu les graves répercussions de ces mesures sur les services d'aide juridique en matière familiale et tente de remédier à la situation. Environ 10 millions de dollars supplémentaires par année seront investis dans le domaine du droit de la famille au cours des deux prochaines années. Ces fonds permettront de traiter davantage d'affaires relevant du droit de la famille (y compris des causes de la catégorie «deuxième priorité») et d'augmenter le nombre d'heures facturables pour les affaires plus complexes. De plus, le Régime aura davantage recours aux avocats de service, car il se propose d'offrir aux clients une aide plus soutenue qui prendra la forme de conseils en matière de droit de la famille et d'examen des documents avant leur comparution devant les tribunaux.

Besoins Juridiques Actuels

Les coupures effectuées dans les services d'aide juridique en matière familiale sont survenues au même moment que les restrictions budgétaires qui ont touché les autres services destinés aux personnes à faible revenu. Il s'agit entre autres des services pour les femmes victimes d'agression, du Bureau de l'avocat des enfants, ainsi que des programmes de préposés à l'accueil dans les palais de justice et des services de signification des documents des tribunaux de la famille. La réduction de ces services a eu pour effet d'aggraver les répercussions des coupures dans le système d'aide juridique.

Les réductions budgétaires subies par les services d'aide juridique en matière familiale entraînent de graves conséquences sur plusieurs plans. Un grand nombre de femmes détentrices de certificats ont de plus en plus de difficulté à trouver un avocat qui les accepte. Même si elles y parviennent, il se peut que le nombre d'heures autorisées par le certificat s'épuise bien avant la fin des procédures judiciaires. Enfin, malgré la clarification et l'expansion en 1997-1998 de la couverture prévue par le Régime, celle-ci demeure inégale, même dans les affaires les plus sérieuses d'agression ou de menace à la sécurité des enfants.

La majorité des personnes à faible revenu qui sont parties à un litige familial et ne peuvent pas obtenir de certificat semblent abandonner leurs poursuites, et se conforment aux exigences de leur ex-conjoint ou de l'État, ou encore comparaissent sans représentation devant les tribunaux de la famille. Nombre d'entre elles font face à de sérieux problèmes relatifs à la pension alimentaire, à la garde d'enfants ou au droit de visite. Comme ces personnes n'ont obtenu aucune forme d'assistance juridique, elles ne sont pas au courant des questions de droit, de procédure et de présentation de la preuve qui entrent en jeu lors d'une poursuite. Les actes de procédure et les affidavits sont souvent mal rédigés. Les parties sans représentation hésitent à soulever des questions de violence dans leur plaidoirie. Parallèlement, l'absence de représentation diminue le taux de règlement des litiges. En effet, de nombreuses affaires qui auraient pu être réglées à l'amiable avec une assistance juridique quelconque aboutissent maintenant devant les tribunaux.

Les avocats de service fournissent dorénavant la seule forme d'aide juridique offerte à la plupart des parties sans représentation. Mais ces derniers ne peuvent pas assister les parties aux affaires plaidées devant la Cour de l'Ontario (Division générale), qui traite pourtant d'importantes questions en droit de la famille. Dans les autres tribunaux, les avocats de service assument des fonctions beaucoup plus étendues que leur mandat initial, qui est de fournir des conseils sommaires et une représentation limitée. Les avocats de service se sont vu confier le rôle d'avocats attitrés des parties à un litige. On s'attend à ce qu'ils s'entretiennent avec les clients, les conseillent sur la façon de remplir les documents judiciaires, négocient les règlements, plaident devant les tribunaux et participent aux procès. Le manque de temps a un effet certain sur la qualité de l'aide qu'ils sont en mesure de fournir. Et les clients doivent parfois consulter un avocat de service différent à chacune de leur comparution devant les tribunaux. De plus, la qualité des services est inégale, et il arrive que les avocats de service donnent des renseignements inexacts ou trompeurs par manque de temps ou d'expertise.

De leur côté, les juges ont à prendre d'importantes décisions provisoires concernant des questions de garde d'enfants, de droit de visite et de pension alimentaire en se basant sur des preuves incomplètes, non vérifiées ou fausses et sur les observations limitées que leur fournissent les avocats de service. Les affaires relatives à des biens sont souvent abandonnées car elles sont entendues uniquement par la Division générale, où les procédures judiciaires sont plus officielles, plus coûteuses et plus intimidantes.

Pour tous les litiges, les parties sans représentation se trouvent plus désavantagées à la Division générale qu'à la Cour provinciale (Division de la famille). Le caractère officiel des instances instruites devant la Division générale ne convient pas aux parties sans représentation. Les avocats de service n'ont pas de mandat devant ce tribunal et les procédures sont très formelles. Le personnel administratif des tribunaux estime que la moitié des procès de droit de la famille entendus par la Division générale mettent maintenant en cause des parties non représentées.

Ces procès posent un problème particulier puisque, selon les juges, ils exigent deux fois plus de temps que les procès plaidés par des avocats. Contrairement à un grand nombre (si ce n'est la plupart) des parties non représentées, les avocats sont généralement en mesure d'établir les faits non contestés et de restreindre les points litigieux. Les économies découlant de la gestion de cas (qui peut permettre d'accélérer les affaires et d'économiser les ressources) ne sont pas réalisées lorsque les parties ne sont pas représentées. Des procédures qui économisent du temps (comme la présentation de la preuve principale par voie d'affidavit) sont rarement utilisées par les parties non représentées.

Le manque d'efficience et le prolongement inutile des procédures en droit familial font grimper les coûts non seulement pour les tribunaux et leur personnel, mais aussi pour les organismes qui sont parties au litige comme le ministère des Services sociaux et communautaires, la Société d'aide à l'enfance et le Bureau des obligations familiales. De la même façon, les coûts reliés à l'aide sociale s'accroissent lorsqu'une femme est incapable d'avoir accès à des biens qui lui permettront d'assurer son indépendance financière, ou lorsqu'elle reçoit une pension alimentaire moins élevée que celle qu'elle aurait pu obtenir avec l'aide d'un avocat. En outre, lorsque la paternité n'a pas été établie, l'État doit parfois assumer la responsabilité financière du soutien d'un enfant pendant 18 ans. Dans les cas de violence familiale qui ne sont pas traités de façon adéquate, ce sont les systèmes de santé et de justice pénale qui devront assumer les coûts à long terme. Ainsi, les problèmes de droit de la famille qui ne sont pas traités en bonne et due forme ne disparaissent pas comme par enchantement, mais refont surface ailleurs. En fin de compte, ce sont d'autres programmes ou organes du gouvernement provincial qui devront payer les conséquences de l'absence de représentation juridique en matière familiale.

Principaux Enjeux

Notre bref examen de l'aide juridique en matière familiale offerte en Ontario confirme le manque flagrant d'accessibilité des services. Ce problème se manifeste de bien des façons : nombre insuffisant de certificats délivrés; barème tarifaire inadéquat; conseils et renseignements juridiques difficiles à obtenir; obstacles liés à la langue et à la culture.

Malheureusement, même si l'on pouvait traiter toutes les affaires des catégories «priorité absolue» et «deuxième priorité», des lacunes importantes persisteraient. De nombreuses questions relatives à la garde d'enfants et au droit de visite, par exemple, ne sont pas couvertes par le Régime (dont les affaires concernant la liberté de circulation et d'établissement, le refus du droit de visite, le passage du droit de visite avec supervision aux visites sans supervision, et du droit de visite de jour aux visites dépassant 24 heures). De plus, les limites qui s'appliquent au nombre d'heures financé pour le règlement des affaires admissibles rendent souvent difficile la prestation de services de qualité supérieure.

Peu importe le seuil de financement, les ressources doivent être dirigées vers les besoins juridiques les plus pressants et favoriser la prestation optimale des services juridiques. Pour ce faire, il faut absolument classer les besoins juridiques par ordre de priorité et procéder à une analyse détaillée des méthodes ayant le meilleur rapport coût-efficacité.

À cet égard, nous croyons que le modèle d'établissement des priorités élaboré dans le cadre du Régime est un pas dans la bonne direction. Soulignons cependant que nous n'appuyons pas le schéma précis de priorités adopté par le Régime et que nous n'en proposons pas un autre en remplacement. Le système d'aide juridique en Ontario devrait, à notre avis, adopter un schéma qui se pencherait sur d'autres aspects que la gravité abstraite d'une affaire. Pour arriver à mieux cibler les services, le système devra être en mesure d'évaluer les répercussions de la décision de ne pas offrir de services selon la situation individuelle des clients, puis affecter les ressources en conséquence.

Le modèle d'établissement des priorités du Régime en matière de droit familial ainsi que le mode actuel de prestation des services comportent plusieurs autres lacunes. La plus évidente est le peu d'aide juridique (s'il en est) que reçoivent les clients ayant des problèmes moins prioritaires. En l'absence de services d'intervention précoce, beaucoup de parties à un litige familial font de nouveau appel à l'appareil judiciaire (et à l'aide juridique) lorsque leurs problèmes sont devenus plus complexes, plus graves et plus coûteux. Par conséquent, elles n'ont pas toujours la chance de régler leur affaire rapidement et à peu de frais.

Parallèlement, les programmes qui s'attendent à réaliser des économies en limitant considérablement les heures couvertes par le barème, mais se fient presque exclusivement aux avocats pour dispenser tous les services, risquent de miner énormément la qualité de l'aide juridique par manque de financement. Qui plus est, le financement insuffisant des services découlant du barème oblige les avocats à absorber certains coûts reliés à la prestation du service. Cette situation n'est pas viable à long terme. Plusieurs mémoires présentés au comité d'examen ont d'ailleurs souligné qu'un grand nombre d'avocats d'expérience en droit de la famille n'acceptaient plus les certificats pour ces raisons.

Voilà pourquoi le système d'aide juridique en matière familiale ne doit pas se contenter d'établir des priorités et de réduire le nombre de certificats et les tarifs d'aide juridique, mais concevoir également de nouveaux modes de prestation des services. Il faut songer sérieusement à restructurer ou à reconfigurer les modèles de prestation. Le programme d'aide juridique en matière familiale devrait avoir pour objet de fournir des services efficaces au nombre le plus élevé possible de clients, à l'aide des méthodes les plus susceptibles de produire un excellent rapport coût-efficacité et des services de qualité supérieure. À titre d'exemple, si le système avait recours à davantage d'agents parajuridiques supervisés pour le règlement de certaines affaires, les économies réalisées pourraient être réinvesties dans les services offerts selon le barème.

Dans le contexte du droit de la famille, nous ne croyons pas qu'un modèle unique de prestation puisse satisfaire entièrement tant de critères d'égale importance, soit le rapport coût-efficacité, la qualité supérieure des services et l'accessibilité. Nous résumons dans la section ci-après nos conclusions concernant les points forts et les points faibles des divers modes de prestation des services d'aide juridique en matière familiale.

Programme des Certificats

La plupart des avocats spécialisés en droit de la famille considèrent le modèle judicare, soit les services offerts par voie de certificat, comme la meilleure façon de dispenser les services juridiques. En théorie, ce modèle permet à une partie de choisir son avocate ou avocat et d'avoir accès à des avocats spécialisés du secteur privé. Ces deux caractéristiques sont importantes aux yeux des parties à un litige familial, car il s'agit souvent d'un processus complexe, sérieux et très prenant sur le plan personnel.

Toutefois, on s'interroge sérieusement sur la capacité de nombreux clients de prendre des décisions éclairées au moment de choisir un avocat. Dans beaucoup de cas, les parties à un litige familial ignorent simplement comment choisir un avocat. Même lorsqu'elles le savent, l'avocat sélectionné n'acceptera pas nécessairement les mandats de représentation. En outre, les avocats inscrits au registre de l'aide juridique ne sont pas tenus de suivre une formation ou d'avoir de l'expérience en droit de la famille. Ils ne sont pas toujours formés pour composer avec la complexité des besoins affectifs et financiers et des autres questions juridiques qui accompagnent ce genre de litige, ou avec la diversité des antécédents et des besoins de la clientèle. L'avantage de pouvoir choisir son avocat dans le cadre du programme des certificats est donc atténué par les problèmes de la qualité et de l'accessibilité des services offerts.

À la lumière des nombreux avantages du programme des certificats, nous croyons fermement que le système d'aide juridique révisé devrait continuer à utiliser surtout des avocats du secteur privé pour dispenser les services d'aide juridique en matière familiale, à la condition d'instaurer des mécanismes adéquats d'assurance de la qualité et de vérification de la rentabilité.

Bureaux Dotés en Personnel

Selon des études, les clients à faible revenu ont un meilleur accès aux bureaux dotés en personnel qu'aux avocats du secteur privé, en particulier dans les secteurs urbains. En fait, une étude menée par l'Association du Barreau canadien a conclu que le choix du modèle des certificats pour la prestation des services d'aide juridique venait au second plan des obstacles qui nuisaient à l'accès des clients. En revanche, les bureaux dotés en personnel assurent une très grande visibilité au système d'aide juridique et offrent à leurs clients tout l'éventail de leurs services en un seul point d'accès, bien connu. Par conséquent, si elles disposaient d'un plus grand nombre de bureaux dotés en personnel, les parties potentielles à un litige familial sauraient où obtenir des services juridiques et ne connaîtraient pas les difficultés associées au choix d'un avocat.

Les bureaux dotés en personnel peuvent facilement engager et employer une variété de professionnels autres que des avocats - comme des agents parajuridiques supervisés et des conseillers familiaux - pour dispenser des services particuliers à un meilleur coût. Par ailleurs, ces bureaux se prêtent bien à la collaboration (et parfois au partage des locaux) avec un éventail d'organismes communautaires et autres qui offrent des services dont les parties à un litige familial peuvent avoir besoin. De plus, les bureaux dotés en personnel sont parfois bien placés pour orienter les clients, ainsi que pour collaborer et partager des locaux avec d'autres composantes du système d'aide juridique, dont les services d'accueil des palais de justice et les cliniques communautaires. Ce genre de coopération permet d'offrir des services d'aide complets aux clients qui ont une variété de besoins juridiques et non juridiques.

Si l'on ne prenait aucune disposition pour limiter la charge de travail des bureaux dotés en personnel, la qualité des services risquerait cependant de s'en ressentir. D'autre part, un bureau doté en personnel qui déciderait de limiter le choix des avocats pourrait créer un modèle de représentation à deux paliers. De plus, un système fondé exclusivement sur des bureaux dotés en personnel présenterait des problèmes graves de conflit d'intérêts si les deux parties à un litige avaient besoin d'aide juridique. Il est totalement inadmissible qu'un même bureau représente les deux parties à un litige en droit familial. Cependant, pour nombre de petites localités, il serait beaucoup trop coûteux d'avoir plus d'un bureau doté en personnel.

Cliniques Juridiques Communautaires

Bien qu'à première vue il puisse sembler avantageux de confier la prestation de certains services juridiques en matière familiale aux cliniques, les désavantages sont d'une telle importance qu'ils annulent les avantages possibles, si l'on considère les causes individuellement. Les avantages perçus découlent du fait que les questions qui relèvent du droit de la famille recoupent souvent des questions relevant du «droit de la pauvreté», de sorte que les cliniques communautaires pourraient élaborer des modèles intégrés et communautaires pour répondre à la gamme complète des besoins juridiques et non juridiques des clients.

Nous craignons cependant que les besoins de services juridiques en droit de la famille créent une surcharge de travail et limitent la capacité du réseau de cliniques dans le domaine du «droit de la pauvreté», dans lequel il n'y a pas d'autres fournisseurs. La prestation des services de droit de la famille dans le cadre d'une structure communautaire de gestion demeure également une question épineuse, puisque les litiges familiaux opposent souvent des membres de la même famille, et que les cliniques communautaires risquent donc de se retrouver en situation de conflit d'intérêts.

Le chapitre 11 examine en détail la prestation des services de droit de la famille par les cliniques communautaires. Comme l'indique ce chapitre, nous recommandons que ces cliniques ne dispensent aucun service direct en matière familiale, sauf dans des circonstances exceptionnelles comme l'éloignement géographique.

À notre avis, il serait possible de profiter des avantages attribués aux cliniques communautaires en installant un bureau d'avocats de service ou un satellite d'un bureau doté en personnel directement dans une clinique communautaire ou à proximité. Ce faisant, on faciliterait l'accès aux services et l'orientation des clients par les avocats salariés et les auxiliaires juridiques d'une clinique communautaire. On arriverait aussi à déterminer et à régler les problèmes systémiques soulevés par le «droit de la pauvreté» et le droit de la famille sans transférer directement les litiges familiaux aux cliniques, avec les problèmes que cela soulève.

Avocats de Service

À l'heure actuelle, les avocats de service dispensent d'importants services en droit de la famille. L'utilisation accrue des avocats de service permettrait d'offrir certaines formes d'aide juridique en matière familiale, en particulier s'ils partagent des locaux avec d'autres fournisseurs de services comme les agents parajuridiques supervisés. Selon nos conclusions, toutefois, le réseau élargi d'avocats de service devrait continuer de régler les affaires courantes et de courte durée, qui exigent peu de préparation.

Contrats de Services Regroupés

L'attribution d'ensembles de causes par contrat est fondée sur l'efficience qui découle de la prise en charge de plusieurs affaires répétitives et prévisibles. En droit de la famille, cependant, il est souvent difficile de prévoir la gravité et la complexité relatives d'un litige donné. C'est pourquoi l'attribution d'ensembles de causes par contrat ne convient vraiment pas au règlement des litiges familiaux.

Agents Parajuridiques Supervisés

Pour les agents parajuridiques autonomes, la pratique du droit de la famille est particulièrement ardue. En effet, les problèmes rencontrés dans ce domaine du droit sont extrêmement complexes, changeants et importants aux yeux des parties concernées. Dans le cas des agents parajuridiques autonomes, l'absence de mécanismes de responsabilisation et d'assurance de la qualité pose un risque bien réel pour les parties à un litige familial, qui ne comprennent pas nécessairement la complexité ou les conséquences à long terme de leurs problèmes juridiques.

Par contre, les agents parajuridiques supervisés pourraient jouer un plus grand rôle dans la prestation des services d'aide juridique en matière familiale, en particulier s'ils font partie d'un bureau doté en personnel ou du réseau élargi d'avocats de service. Beaucoup d'avocats du secteur privé confient déjà à des agents parajuridiques certaines tâches relatives aux affaires familiales. Il serait donc possible de promouvoir l'utilisation accrue des agents parajuridiques par les avocats de pratique privée qui dispensent des services d'aide juridique (par exemple, pour les entrevues initiales avec les clients et l'ouverture des dossiers) et de rationaliser, par le fait même, le temps consacré par un avocat à un certificat. Si l'on se fie à l'expérience des agents parajuridiques du Bureau d'aide en matière de divorce et au recours fréquent aux auxiliaires juridiques par les cliniques communautaires, on peut conclure que les agents parajuridiques supervisés peuvent améliorer grandement l'efficacité et la rapidité des services rendus en droit de la famille.

Éducation Juridique du Public

L'éducation juridique du public au moyen de séminaires, de vidéocassettes d'information et de guides d'autoapprentissage, par exemple, devrait faire partie intégrante du modèle de prestation des services d'aide juridique en matière familiale. Les bureaux régionaux, les bureaux dotés en personnel, le réseau élargi d'avocats de service et les bureaux d'administration des tribunaux devraient offrir davantage de documentation aux parties à un litige familial.

Néanmoins, l'éducation juridique du public n'est pas, en soi, un modèle de prestation des services, mais pourrait s'avérer un complément essentiel aux services juridiques déjà en place. L'éducation du public ne peut remplacer le travail des avocats du système d'aide juridique en matière familiale. Dans toutes les affaires sauf les plus simples (comme les divorces non contestés où n'entre en jeu aucun autre problème juridique), la plupart des parties à un litige familial auront besoin d'un niveau quelconque d'aide juridique. Par ailleurs, le système ontarien de droit de la famille compte actuellement de nombreux exemples d'utilisation réussie de documentation juridique destinée au grand public.

Évidemment, la capacité qu'a une personne d'avoir accès à la documentation juridique et de l'utiliser dépend de son niveau d'alphabétisation et d'instruction. Cela dit, l'éducation juridique du public peut quand même améliorer l'utilisation de l'aide juridique par les parties à un litige familial. Par exemple, les renseignements juridiques pourraient être offerts dans plusieurs langues, même si les documents judiciaires continuent d'être remplis en anglais, et parfois en français.

Cadre Proposé pour la Prestation des D'aide Juridique en Matière Familiale

Comme point de départ, nous avons ressorti les principes fondamentaux sur lesquels repose l'élaboration d'un système efficace d'aide juridique en matière familiale qui fonctionne dans le cadre d'un budget fixe. Soulignons que les principes, ainsi que l'ensemble de cette proposition, doivent être considérés en tenant compte du processus d'établissement des priorités axées sur les besoins des clients et les répercussions possibles que nous recommandons au chapitre 8. Ces principes sont les suivants :

  • Le système doit procéder à une évaluation rapide et spécialisée de chaque affaire et des services requis. Il doit promouvoir l'intervention précoce, les conseils juridiques, la médiation et le règlement des différends lorsque ces solutions conviennent.
  • Le système doit offrir différents degrés d'aide juridique en fonction de la priorité accordée aux besoins juridiques, à la situation des clients et aux répercussions possibles sur le plan personnel ou systémique.
  • Le système doit être suffisamment souple pour traiter rapidement et efficacement les affaires simples et orienter les causes urgentes ou complexes vers des services juridiques plus complets (y compris la représentation).
  • Étant donné la nature multidimensionnelle des problèmes juridiques en matière familiale, le système d'aide juridique doit être en mesure de coordonner ses programmes avec ceux des fournisseurs de services communautaires non juridiques.
  • Le système doit se servir d'un plus grand nombre de modèles de prestation des services en faisant appel à des avocats du secteur privé, certains bureaux dotés en personnel, un réseau élargi d'avocats de service, des avocats salariés, des agents parajuridiques supervisés, des professionnels d'autres domaines et des programmes d'éducation juridique du public.
  • Pour accroître l'efficacité et la rentabilité des services d'aide juridique, le système doit se doter de services centralisés et pouvoir définir et promouvoir des changements au cadre législatif et procédural du droit de la famille, ainsi qu'aux services connexes.
  • Le système doit s'assurer que les services offerts sont de qualité supérieure.

Bref, le système proposé de prestation se compose de plusieurs modèles interdépendants et coordonnés, notamment : le maintien du rôle prépondérant du programme des certificats; la création d'une série de bureaux dotés en personnel dans toute la province; un réseau élargi d'avocats de service; une utilisation accrue de professionnels d'autres domaines et de documents juridiques destinés au grand public; une fonction avancée d'admission et d'évaluation des cas; la coordination efficace avec d'autres services; des mécanismes de gestion des cas et d'assurance de la qualité pour les services fournis par des avocats du secteur privé ou salariés. Cette proposition se trouve donc à miser sur les points forts de chaque modèle. Les fournisseurs de services que nous avons envisagés comprennent des avocats du secteur privé, des avocats salariés, des agents parajuridiques supervisés, des travailleurs sociaux et d'autres intervenants non juridiques, des organismes communautaires, des avocats de service et, pour certaines fonctions, des cliniques juridiques communautaires.

Cette proposition s'inspire d'une variété de sources, notamment des propositions formulées par les professeures Brenda Cossman et Carol Rogerson dans le document d'information rédigé aux fins de l'Examen. Des éléments importants sont également similaires au programme de gestion des litiges familiaux instauré en 1994 par la British Columbia Legal Services Society (société des services juridiques de la Colombie-Britannique).

Plus précisément, le programme de gestion des litiges familiaux de la Colombie-Britannique vise à orienter les clients du système de droit de la famille selon leurs besoins juridiques. Il est parvenu à réduire les coûts par affaire et à accroître le financement des affaires prolongées. Le programme a réussi à réaliser ces deux objectifs, car sa structure permet de régler la majorité des causes à l'étape des conseils juridiques ou dans le cadre d'un mandat limité, délivré pour les affaires juridiques non urgentes. De plus, le programme a permis de répondre aux inquiétudes soulevées à l'effet que la société des services juridiques de la Colombie-Britannique finançait trop de causes simplement vexatoires et d'affaires qui prenaient une ampleur déraisonnable ou qui n'auraient jamais été intentées si les clients avaient eu à payer eux-mêmes. En septembre 1996, des hauts fonctionnaires de la Colombie-Britannique ont fait état d'une réduction de 15 pour 100 des frais juridiques et d'une augmentation du financement affecté aux causes complexes.

Parmi les principales composantes de notre proposition, on compte un certificat ou un mandat spécial pour les affaires urgentes en droit de la famille, ainsi qu'une fonction avancée d'admission et d'évaluation des cas pour l'ensemble des besoins non urgents d'aide juridique. Notre modèle comporte également un vaste programme de conseils juridiques sommaires, un programme de gestion des cas s'appliquant aux services d'aide juridique offerts par des avocats du secteur privé ou salariés et un réseau élargi d'avocats de service.

L'une des forces de cette proposition est qu'elle permet au système de s'adapter aux besoins changeants d'aide juridique et de fonctionner dans le cadre d'un budget plafonné. Les administrateurs de l'aide juridique, sachant que les affaires prioritaires sont prises en charge le plus efficacement possible, peuvent donc élargir la couverture fournie ou attribuer des causes par contrat selon les fonds disponibles.

Comme c'est le cas des services d'aide juridique en matière pénale, le modèle proposé de prestation de services en matière familiale nécessite l'élaboration d'un modèle avancé d'évaluation et d'admission. Les activités d'évaluation des cas et d'admission des requérants commenceraient dès qu'ils se présentent à l'un des bureaux régionaux (ou à l'un de ses satellites) décrits au chapitre 9. Un membre d'un bureau doté en personnel ou un avocat de service pourrait aussi se charger de l'admission, puis accéder à de nombreuses fonctions des bureaux régionaux grâce à un réseau électronique.

Services D'urgence

Les préposés à l'admission des services d'aide juridique en matière familiale devraient commencer par déterminer si l'affaire est urgente ou non. On parle de «situation d'urgence» lorsque le moindre retard à fournir au moins une forme quelconque de service juridique pourrait avoir des conséquences graves et irréversibles pour la personne en cause ou pour sa famille. Il s'agit entre autres des affaires où l'on craint pour la sécurité d'un conjoint ou d'un enfant, ou encore pour la relation entre l'enfant et le père ou la mère (par exemple, menace d'enlèvement dans les affaires concernant la garde d'enfants ou le droit de visite, retrait de l'enfant du foyer familial dans les causes relatives à la protection de l'enfance). D'autres causes peuvent aussi être jugées urgentes, tout dépendant de la situation de la personne concernée.

Lorsqu'une situation est jugée urgente, nous proposons d'autoriser les bureaux régionaux à fournir immédiatement des services limités d'aide juridique. Pour favoriser la rapidité d'intervention et l'accessibilité, nous recommandons également que d'autres bureaux d'aide juridique, dont les bureaux dotés en personnel ou les bureaux d'avocats de service, puissent autoriser ou dispenser une aide juridique «d'urgence». L'aide juridique prendrait la forme d'un certificat provisoire de «services d'urgence» ou encore de services juridiques limités dispensés par un bureau doté en personnel ou un bureau d'avocats de service, jusqu'à ce que la situation de la personne en cause soit plus stable.

Étant donné la nécessité de remédier rapidement à la situation, on ne devrait pas normalement soumettre les personnes qui ont besoin de services juridiques d'urgence à une évaluation complète du cas ou de l'admissibilité financière à cette étape. Dans la plupart des cas, il faut attendre que la situation se soit stabilisée avant de procéder aux entrevues d'admission et d'évaluation en bonne et due forme. Dans certaines circonstances, cependant, on pourra procéder à l'évaluation avant que la situation du client ou de la cliente se soit stabilisée.

Pour assurer le succès de ce programme, le système d'aide juridique doit continuer de collaborer étroitement avec de nombreux organismes communautaires qui fournissent déjà des services d'urgence, comme les refuges et les autres centres d'intervention en cas de crise familiale. Conformément aux objectifs du programme, le système d'aide juridique ferait partie intégrante d'un réseau étendu de services d'urgence en matière familiale.

Dans les situations «d'urgence», le requérant pourrait choisir son avocat et obtenir immédiatement de l'aide juridique. Dans le cas des clients qui souhaitent retenir un avocat de pratique privée, on peut, au besoin, les aider à choisir leur avocat ou avocate en leur soumettant, par exemple, une liste approuvée de fournisseurs de services juridiques.

Situations Non Urgentes

Dans les affaires qui ne sont pas jugées urgentes (ou lorsqu'une situation urgente s'est stabilisée) chaque requérant devrait faire l'objet d'un processus approfondi d'évaluation du cas et d'admission.

Ce processus aurait pour objet d'évaluer avec précision les besoins juridiques et la situation de chaque personne sur plusieurs plans différents. Est-elle admissible sur le plan financier? Quels sont ses besoins juridiques? Ses besoins juridiques sont-ils «couverts» par le programme d'aide juridique? Quelle est sa situation personnelle? A-t-elle des besoins non juridiques qui devraient être pris en charge par un organisme communautaire ou un service gouvernemental? Il importe que le système d'aide juridique procède à une analyse de ces critères pour être en mesure d'affecter les ressources juridiques en fonction de la situation de chaque personne.

Dans le contexte du droit de la famille, il peut s'avérer difficile de concevoir un système dans lequel toutes les fonctions d'admission et d'évaluation sont regroupées à un seul endroit. Par exemple, une partie à un litige familial peut s'adresser, en premier lieu, à un bureau doté en personnel, un bureau d'avocats de service, une clinique juridique communautaire ou un bureau régional. À notre avis, toutefois, les bureaux régionaux (ou leurs satellites) sont les mieux placés pour assumer les fonctions d'admission et d'évaluation.

Les personnes qui s'adressent à un bureau régional seraient d'abord interviewées par un agent parajuridique dûment formé et épaulé, si nécessaire, par des travailleurs sociaux et des avocats salariés. L'entrevue comporterait une évaluation de l'admissibilité financière et une évaluation préliminaire de la cause. Des avocats salariés et des administrateurs du Régime réviseraient ensuite les décisions des préposés à l'accueil pour vérifier si les règles sont appliquées de façon cohérente et appropriée.

Les personnes qui ne sont pas admissibles sur le plan financier obtiendraient quand même des documents d'information juridique ou seraient dirigées vers un autre organisme ou vers un avocat du secteur privé.

L'entrevue initiale peut arriver à la conclusion que l'affaire ne concerne pas vraiment une question d'ordre juridique. On pourrait alors orienter la personne vers des fournisseurs de services non juridiques (comme un refuge ou un organisme gouvernemental), selon la situation dans laquelle elle se trouve. On informerait les clients dirigés vers d'autres organismes qu'ils peuvent faire appel à nouveau au système d'aide juridique si leur situation venait à justifier une intervention juridique.

Aide Juridique Ciblée

Les personnes qui satisfont aux critères d'admissibilité financière et dont les problèmes juridiques sont couverts par le programme d'aide juridique auraient accès à un éventail de services juridiques, notamment la représentation juridique par un avocat (par un avocat de pratique privée en vertu d'un certificat d'aide juridique ou par un avocat d'un bureau doté en personnel), des conseils juridiques sommaires ou le renvoi à un avocat de service, selon leurs besoins juridiques particuliers.

Bien entendu, le choix des services correspondant à des besoins précis ne sera pas une mince tâche. Étant donné le vaste éventail de problèmes relevant du droit de la famille et la nécessité d'analyser ces problèmes en fonction de la situation de chaque personne, il nous est impossible de fournir des directives exhaustives sur la façon d'établir la correspondance entre les services et les besoins. Néanmoins, nous examinons dans la section suivante différents modèles de prestation des services d'aide juridique en matière familiale, et formulons quelques recommandations générales au sujet de leur fonctionnement et de leur interaction.

Avocats de service

Notre proposition ne compte pas élargir de façon significative le mandat actuel des avocats de service en matière familiale. Notre principale recommandation à ce sujet est d'augmenter considérablement le nombre d'avocats de service disponibles pour les procédures de droit familial. Ainsi, grâce au plus grand nombre d'avocats de service et à leur disponibilité accrue, davantage de personnes pourraient obtenir rapidement des conseils au sujet d'un litige familial, ce qui accélérerait par le fait même la résolution de leurs différends. En ayant un nombre accru d'avocats de service pour fournir des conseils et aider à préparer les documents judiciaires, on pourrait combler certaines lacunes du système actuel. En mettant sur pied un bureau permanent d'avocats de service (situé par exemple au bureau régional ou au palais de justice), on pourrait remédier à certains problèmes d'accès. Les personnes à faible revenu sauraient où aller pour obtenir de l'aide juridique, en particulier si leur collectivité ne compte aucun bureau doté en personnel. Une expansion du programme des avocats de service qui comprendrait une équipe permanente d'avocats de service salariés pourrait également remédier au manque de continuité dans les services que l'on constate actuellement.

Devant les tribunaux, l'avocat de service continuerait de s'occuper uniquement des affaires relativement simples, provisoires et à court terme. Les avocats de service ne devraient instruire aucun procès en droit de la famille, car ils disposent de peu de temps pour préparer leurs arguments et ont des contacts limités avec les parties. Leur participation à d'autres procédures judiciaires serait également restreinte. Dans les affaires qui concernent la protection de l'enfance, par exemple, l'avocat de service s'en tiendrait à informer les parties de leurs droits, à les mettre en garde contre les accords consensuels et à faciliter les ajournements.

Le réseau élargi d'avocats de service pourrait aussi avoir recours à des agents parajuridiques supervisés, dont le rôle serait d'aider les parties sans représentation à préparer leurs documents judiciaires avant de rencontrer un avocat de service. En outre, les agents parajuridiques supervisés pourraient examiner et préparer les documents judiciaires, permettant ainsi à l'avocat de service d'employer son temps à meilleur escient en fournissant des services améliorés de consultation, de représentation et d'assistance juridique aux parties sans représentation.

Conseils sommaires

Pour les affaires qui n'exigent aucune représentation, nous suggérons de fournir aux personnes qui satisfont aux critères d'admissibilité financière des conseils sommaires concernant toutes les questions relevant du droit de la famille.

À notre avis, la possibilité de recevoir des conseils sommaires avant une comparution devant les tribunaux permettrait de combler, dans une large mesure, les besoins juridiques de la plupart des parties à un litige familial. À l'heure actuelle, les parties non représentées choisissent parmi des options limitées et insatisfaisantes. Elles peuvent se présenter devant les tribunaux sans représentation et obtenir une aide juridique minimale de la part d'un avocat de service, abandonner simplement l'affaire, ou encore accepter sans discussion la proposition de la partie adverse (qu'il s'agisse de l'ex-conjoint ou d'un organisme gouvernemental).

Nombre de litiges familiaux peuvent se régler en tout premier lieu, lorsque les parties disposent de conseils et de renseignements juridiques suffisants et pertinents. Beaucoup de personnes qui envisagent une action juridique en matière familiale demandent de l'information sur certaines questions avant de prendre une décision finale. Une femme, par exemple, peut songer à quitter son mari et s'informer de la réglementation qui concerne la garde d'enfants et le droit de visite. Par le passé, cette femme aurait reçu un certificat d'aide juridique, même si sa décision n'était pas définitive. Il serait plus approprié de lui fournir des conseils sommaires ou des documents d'information avant de passer aux formes plus intensives d'aide juridique.

Un programme de conseils juridiques pourrait aussi offrir de l'aide pour préparer les documents judiciaires et favoriser le règlement des affaires simples, comme un divorce non contesté. On pourrait également faire appel à ce type de programme pour traiter les requêtes relativement simples de pension alimentaire ou les requêtes en modification concernant le MSSC, ou encore les poursuites relatives à l'exécution d'une obligation alimentaire. Les conseils juridiques peuvent également convenir aux affaires simples concernant la garde d'enfants, le droit de visite et la pension alimentaire. Dans ce dernier cas, le potentiel de ce modèle de prestation est particulièrement prometteur si l'on tient compte des directives récentes sur les pensions alimentaires aux enfants.

On peut aussi diriger une personne qui reçoit des conseils juridiques à ce stade vers le réseau élargi d'avocats de service pour qu'elle puisse profiter d'une représentation limitée en matière de consentement, d'ajournement, et ainsi de suite.

Il serait préférable, selon nous, d'offrir le programme de conseils juridiques au même endroit que les services d'admission. Peu importe l'endroit choisi, les conseillers doivent cependant : être en mesure de comprendre et d'expliquer les principes juridiques en cause; avoir une bonne connaissance des organismes de services communautaires non juridiques et entretenir des relations avec eux; avoir reçu une formation en interprétation culturelle et linguistique. Ce bureau devrait aussi offrir un vaste éventail de documents d'information destinés au public traduits en plusieurs langues.

Similaire au programme de consultation offert par la société de services juridiques de la Colombie-Britannique, la composante «conseils juridiques» de ce programme s'inspirerait des nombreux services déjà offerts par le Régime (y compris le programme de cliniques d'avocats de service et les certificats délivrés pour des services de «conseils») et en élargirait la portée.

Durant la période consacrée aux conseils juridiques sommaires, la nécessité de formes plus intensives d'aide juridique peut se manifester. En pareil cas, le service de conseils juridiques devrait orienter la personne vers un bureau où elle pourra faire une demande d'aide juridique plus intensive.

Représentation

Dans les cas où la représentation est justifiée, il faudrait autoriser les clients à donner un mandat de représentation limité à un avocat du secteur privé ou salarié. Ce mandat initial offrirait aux clients une représentation limitée qui comprendrait une analyse et des conseils à l'égard de leurs problèmes juridiques. Il permettrait aussi à l'avocat de prendre les mesures nécessaires (dans les limites du mandat initial) pour régler ces problèmes juridiques.

À l'instar de notre modèle de prestation des services d'aide juridique en matière pénale, les services de représentation des parties à un litige familial seraient fournis soit par des avocats du secteur privé, soit par des avocats salariés (le cas échéant). Pour améliorer la qualité des services juridiques en matière familiale et pour favoriser la confiance et les bonnes relations entre les parties et leur avocat, c'est au client qu'il appartiendrait de choisir s'il veut retenir un avocat de pratique privée ou un avocat salarié. Le choix de l'avocat entraînerait une certaine mesure de concurrence entre les différents types de fournisseurs de services, ce qui permettrait aux administrateurs de l'aide juridique de procéder à une évaluation comparative des services fournis par les avocats du secteur privé et les avocats salariés.

Dans les cas où une cause ne peut être réglée dans les limites du mandat initial, l'avocat retenu (privé ou salarié) pourrait soumettre une lettre d'opinion précisant les services additionnels nécessaires. Dès réception de la lettre, les administrateurs de l'aide juridique devraient décider d'approuver ou non la prestation de services supplémentaires dans le cadre d'un plan de gestion du cas.

Le programme de gestion des cas en matière familiale devrait fonctionner de concert avec de nombreux programmes offrant des services d'aide juridique en matière familiale, comme le programme des conférences de règlement des différends, établi par le Régime et couronné de succès, ainsi que divers programmes de médiation. Le programme de gestion des cas devrait être conçu pour que les parties puissent avoir recours aux conférences de règlement, à la médiation ou à une autre forme de résolution des différends en matière familiale lorsque les circonstances le justifient. Il servirait également à établir les normes et les critères de vérification relatifs à la prestation des services.

Selon nos prévisions, une très grande partie des affaires ayant trait à la garde d'enfants, au droit de visite et à la pension alimentaire pourraient être réglées grâce au mandat initial. En Colombie-Britannique, le mandat initial ne doit pas dépasser six heures. Les fonctionnaires de cette province rapportent que le mandat permet de régler la majorité des affaires non urgentes, en rendant possible la prestation de services ciblés. Dans l'ensemble, le programme a réduit de 15 pour 100 le coût déboursé par procédure judiciaire.

Comme en témoigne l'argumentation présentée dans le présent chapitre et au chapitre 8, nous croyons que le système d'aide juridique révisé devrait continuer à utiliser surtout des avocats du secteur privé pour dispenser les services d'aide juridique en matière familiale en Ontario, à la condition d'instaurer des mécanismes adéquats d'assurance de la qualité et de vérification de la rentabilité. Le chapitre 7 et le document d'information rédigé par Sandra Wain aux fins de cet Examen décrivent certains des mécanismes d'assurance de la qualité que l'on pourrait appliquer aux services d'aide juridique rendus par les avocats du secteur privé dans le domaine du droit de la famille.

Comme pour le droit criminel, nous recommandons que les services d'aide juridique en matière familiale qui sont fournis par des avocats du secteur privé soient appuyés par des services centraux de soutien afin d'améliorer la qualité globale des services et d'assurer une prestation plus économique. Les avocats de pratique auraient accès à des activités de recherche spécialisée offertes par le bureau provincial et à des services de soutien des clients que mettraient sur pied les bureaux dotés en personnel. L'accès aux recherches spécialisées menées dans un bureau doté en personnel contribuerait à une meilleure représentation des clients et à l'éducation permanente des avocats du secteur privé dans ce domaine juridique complexe et en constante évolution. De plus, les avocats du secteur privé pourraient se prévaloir des services de recherche à chaque étape des procédures judiciaires, y compris les appels. En ayant accès à des services de soutien des clients (comme les agents parajuridiques, les interprètes, les travailleurs sociaux et les réseaux communautaires), l'avocat de pratique privée pourrait répondre aux multiples besoins non juridiques des parties à un litige familial, tout en concentrant ses efforts sur leurs besoins juridiques particuliers.

Nous croyons aussi que les bureaux dotés en personnel pourraient jouer un rôle important dans la prestation des services de représentation. Ces bureaux sont en excellente position pour engager et employer une variété de professionnels d'autres domaines - comme des agents parajuridiques supervisés et des conseillers familiaux - qui peuvent dispenser certains services à un meilleur coût que les avocats du secteur privé. Par ailleurs, ces bureaux se prêtent bien à la collaboration avec un éventail d'organismes communautaires et autres qui offrent des services aux clients de l'aide juridique en matière familiale. De plus, les bureaux dotés en personnel sont bien placés pour orienter les clients, ainsi que pour collaborer et partager des locaux avec d'autres composantes du système d'aide juridique, dont les services d'admission, les cliniques communautaires et les services aux jeunes contrevenants. Ce genre de coopération permet d'offrir des services d'aide complets aux clients qui ont une variété de besoins juridiques. Mais les bureaux dotés en personnel ne seront véritablement efficaces que s'ils limitent leur volume de travail, appliquent un programme d'assurance de la qualité et dirigent les causes présentant un conflit d'intérêts vers le secteur privé.

Éducation juridique du public

Même s'il convient de distribuer de la documentation dans tous les services relevant du droit de la famille, le Régime devrait axer ses initiatives d'éducation du public sur les besoins particuliers des clients à faible revenu. Les bureaux régionaux, les bureaux du tribunal de la famille, les bureaux dotés en personnel et les cliniques communautaires pourraient assurer la distribution des documents destinés au public. Ceux-ci seraient disponibles aux points d'accès au système d'aide juridique ou le système de justice en matière familiale pour que les parties à un litige familial soient informées le plus rapidement et le plus efficacement possible. En outre, les cliniques communautaires ont peut-être un rôle crucial à jouer dans l'éducation juridique du public, car elles possèdent des compétences uniques leur permettant d'élaborer et de diffuser de la documentation bien adaptée aux besoins juridiques particuliers des collectivités locales.

Pour conclure ce chapitre, voici deux observations que nous considérons importantes. En premier lieu, nous croyons que la participation des avocats du secteur privé aux décisions qui concernent l'aide juridique est tout aussi impérative en droit de la famille qu'en droit criminel. C'est pourquoi nous recommandons la création de comités consultatifs des avocats de droit familial similaires aux comités consultatifs des avocats de la défense. En second lieu, nous proposons d'utiliser, pour les appels internes des décisions prises par les directeurs régionaux concernant l'aide juridique en matière familiale, le même processus que pour les appels des décisions concernant le droit criminel. Le chapitre 9 examine ces deux questions en détail.

Recommandations

1. Les administrateurs de l'aide juridique devraient mettre en place un modèle souple et adapté au milieu pour dispenser des services d'aide juridique en matière familiale, lequel permettra aux administrateurs, aux fournisseurs de services ainsi qu'aux clients d'élaborer des options de prestation de services aptes à maximiser le volume de services de qualité pouvant être maintenus dans le cadre d'un budget fixe.

2. L'autorité responsable de l'aide juridique devrait élaborer un moyen efficace d'évaluer sur le plan individuel les besoins juridiques des clients éventuels qui ont un problème d'ordre familial et d'établir les priorités parmi ces besoins en tenant compte des conséquences que pourrait avoir le fait de dispenser ou de ne pas dispenser les services dans les circonstances.

3. Les administrateurs de l'aide juridique devraient diversifier la combinaison de modèles de prestation utilisés pour dispenser des services d'aide juridique en matière familiale en Ontario de la façon suivante :

(a) les avocats du secteur privé participant au programme des certificats devraient continuer d'être les principaux fournisseurs de services;

(b) le système d'aide juridique de l'Ontario devrait établir un nombre limité de bureaux dotés en personnel. Le personnel de ces bureaux serait composé d'avocats, d'agents parajuridiques supervisés, de conseillers et d'agents administratifs. Ces bureaux s'inspireraient du projet pilote de bureau «tous services» approuvé par le Barreau en 1994. Au moins l'un des bureaux dotés en personnel devrait suivre le modèle du Women's Family Law Centre, projet pilote approuvé par le Barreau en 1993;

(c) les cliniques juridiques communautaires ne devraient pas servir à fournir des services directs d'aide juridique en matière familiale, sauf dans des circonstances exceptionnelles, mais on pourrait envisager d'établir des bureaux dotés en personnel spécialisés en droit de la famille dans les mêmes locaux ou à proximité des cliniques juridiques communautaires;

(d) le système d'aide juridique devrait élaborer un programme élargi d'avocats de service pour la prestation des services juridiques en matière familiale;

(e) l'attribution d'un ensemble de causes par contrat ne devrait pas être utilisée pour dispenser les services d'aide juridique en matière familiale;

(f) on devrait avoir davantage recours à des agents parajuridiques supervisés dans la prestation des services juridiques en matière familiale, lesquels pourraient assister les avocats du secteur privé, les avocats salariés ou les avocats de service dans leur travail et s'acquitter de tâches qui ne requièrent pas l'intervention d'un avocat;

(g) les bureaux régionaux, les bureaux dotés en personnel et les bureaux du programme élargi d'avocats de service devraient mettre à la disposition des personnes qui sont parties à une cause familiale davantage de documents d'information à l'intention du public. Ces documents, qui devraient être disponibles en plusieurs langues, devraient être offerts au premier point de contact.

4. Le système d'aide juridique devrait fournir : un certificat spécial ou un mandat spécial de représentation pour pouvoir répondre aux «situations d'urgence» en matière familiale; une fonction avancée d'évaluation des cas et d'admission pour évaluer et traiter tout l'éventail des besoins juridiques non urgents à la lumière de priorités établies; un programme important de conseils juridiques sommaires; un programme de gestion des cas pour les services d'aide juridique dispensés par les avocats du secteur privé ou les avocats salariés; et un programme élargi d'avocats de service.

5. Les activités d'évaluation des cas et d'admission en matière familiale devraient commencer dès que les clients éventuels visitent un bureau régional (ou l'un de ses satellites), certains services d'admission étant toutefois disponibles dans les bureaux dotés en personnel ou dans les bureaux des avocats de service, et dans certains cas ou dans certains endroits, dans les cliniques juridiques communautaires. Ces points secondaires d'admission devraient être reliés par voie électronique aux bureaux régionaux afin de fournir un accès à un grand nombre des fonctions assumées par les bureaux régionaux.

6. La structure de prestation de services pour l'aide juridique «d'urgence» en matière familiale devrait être la suivante :

(a) Le système d'aide juridique devrait fournir une aide immédiate dans les «situations d'urgence» où le moindre retard à fournir au moins une forme quelconque de service juridique pourrait avoir des conséquences graves et irréversibles pour la personne en cause ou pour sa famille. D'autres bureaux d'aide juridique, dont les bureaux dotés en personnel, les bureaux des avocats de service ou les cliniques communautaires, devraient être autorisés à dispenser une aide juridique «d'urgence» en l'absence d'un bureau régional accessible.

(b) L'aide juridique «d'urgence» devrait être dispensée soit sous forme de certificat provisoire de «services d'urgence» ou de services juridiques limités dispensés par un bureau doté en personnel ou un bureau d'avocats de service, jusqu'à ce que la situation de la personne en cause soit plus stable.

(c) Les personnes qui ont besoin de services juridiques d'urgence ne devraient pas être soumises à une évaluation complète du cas ou de l'admissibilité financière à cette étape. Dans la plupart des cas, il faut attendre que sa situation se soit stabilisée avant de procéder aux entrevues d'admission et d'évaluation en bonne et due forme.

7. Dans les affaires qui ne sont pas jugées urgentes, ou lorsque les situations urgentes se sont stabilisées, chaque personne devrait faire l'objet d'un processus approfondi d'évaluation du cas et d'admission comprenant un examen de l'admissibilité financière.

8. Il faudrait offrir aux personnes qui ne satisfont pas aux critères d'admissibilité financière, ou dont les problèmes juridiques ne font pas partie des services ou des priorités du système d'aide juridique, des documents d'éducation juridique à l'intention du public, ou les diriger vers d'autres organismes ou, au moyen du Service de référence aux avocats, vers un avocat ou une avocate du secteur privé, selon le cas. Il faut informer les personnes que l'on dirige vers d'autres organismes qu'elles peuvent faire appel à nouveau au système d'aide juridique si leur situation venait à justifier une intervention juridique.

9. Les personnes qui satisfont aux critères d'admissibilité financière et dont les problèmes juridiques sont couverts par le programme d'aide juridique devraient avoir accès à un éventail de services juridiques, notamment la représentation juridique soit par un avocat du secteur privé en vertu d'un certificat d'aide juridique ou par un avocat d'un bureau doté en personnel; des conseils juridiques sommaires sur tous les types de questions relevant du droit de la famille; ou le renvoi à un avocat de service, selon leurs besoins juridiques particuliers.

10. Il faudrait augmenter de façon considérable le nombre d'avocats de service disponibles pour les procédures de droit familial, en mettant sur pied un bureau permanent d'avocats de service situé soit au bureau régional soit au palais de justice local, si les ressources financières le permettent.

11. Le programme de conseils sommaires devrait fonctionner de concert avec le programme élargi des avocats de service afin que les clients puissent utiliser les avocats de service de façon efficace dans le cas des affaires convenues et des ajournements, une fois qu'ils ont reçu des conseils juridiques sommaires ou de l'aide pour remplir les formulaires exigés par les tribunaux. La personne qui fournit des conseils juridiques sommaires devrait aider les clients à soumettre une demande pour des formes plus intensives d'aide juridique, s'il devient évident au cours de la consultation sommaire qu'une telle aide s'avère nécessaire.

12. Dans les cas où la représentation est justifiée, il faudrait autoriser les clients à donner un mandat de représentation initial limité à un avocat du secteur privé ou salarié. C'est aux clients qu'il appartiendrait de choisir s'ils veulent retenir un avocat de pratique privée ou un avocat salarié. Dans les cas où une cause ne peut être réglée dans les limites du mandat initial, l'avocat retenu (privé ou salarié) devrait avoir le droit de soumettre une lettre d'opinion précisant les services additionnels nécessaires. Dès réception de la lettre, les administrateurs de l'aide juridique devraient décider d'approuver ou non la prestation de services supplémentaires dans le cadre d'un plan de gestion du cas.

13. Les services fournis par les avocats du secteur privé, les avocats salariés, les avocats de service et d'autres membres du personnel devraient être assujettis à des mécanismes appropriés d'assurance de la qualité. Il faudrait établir des critères pour les avocats qui souhaitent être inscrits au registre des avocats qui acceptent des certificats d'aide juridique.

14. Les avocats du secteur privé offrant des services d'aide juridique en matière familiale devraient pouvoir compter sur un certain nombre de services centraux de soutien, notamment l'accès à des activités de recherche spécialisée et autres services centraux, et l'accès aux services de soutien des clients dans les bureaux dotés en personnel. Les bureaux dotés en personnel devraient également établir des liens solides avec les organismes communautaires et autres qui offrent des services dont ont besoin les clients de l'aide juridique en matière familiale, ainsi qu'avec d'autres bureaux d'aide juridique qui s'occupent de questions connexes, comme les questions relatives aux jeunes contrevenants.

15. Le programme de gestion des cas en matière familiale devrait fonctionner de concert avec de nombreux programmes offrant des services d'aide juridique en matière familiale, comme le programme des conférences de règlement des différends, un programme établi par le Régime et qui a remporté beaucoup de succès, ainsi que des programmes de médiation et autres, selon ce qui convient.

16. Chaque localité devrait être dotée d'un comité consultatif des avocats de droit familial, formé d'avocats de droit familial de la localité, lequel assistera la directrice ou le directeur régional ou les cadres supérieurs de l'autorité responsable de l'aide juridique :

(a) en donnant des conseils sur les lignes directrices relatives aux pouvoirs discrétionnaires des directeurs régionaux;

(b) en donnant des conseils sur la réforme des lois et des procédures;

(c) en donnant des conseils sur les critères de gestion des cas et les programmes d'assurance de la qualité et de mentorat.

17. Les comités régionaux peuvent entendre les appels concernant les décisions des directeurs régionaux concernant l'admissibilité des causes ou le choix du modèle de prestation approprié. Les comités régionaux peuvent également entendre des appels lorsqu'on a refusé aux clients le droit de changer d'avocat. Dans le cas des décisions des directeurs régionaux concernant la radiation du registre des avocats pouvant accepter des certificats d'aide juridique, c'est devant le directeur provincial qu'il faut faire appel. Une décision du directeur provincial de ne pas autoriser un appel devant la Cour d'appel de l'Ontario ou la Cour suprême du Canada pourrait être soumise à l'examen d'un sous-comité de l'autorité responsable.