Chapitre 1: Introductions

L'origine et L'objet du Présent Examen

L'Examen du Régime d'aide juridique de l'Ontario a été annoncé par le procureur général de l'Ontario le 13 décembre 1996. Le mandat du comité d'examen était d'analyser en profondeur les divers programmes du système d'aide juridique actuellement en place dans la province et de formuler des recommandations sur leur orientation future. Bien que les divers aspects de ce système aient fait l'objet de plusieurs études depuis sa création, il y a de cela trente ans, il a semblé opportun, à la lumière de certains événements récents, de procéder à un nouvel examen. C'est la première fois qu'un examen aussi exhaustif est entrepris depuis 1965. Pour bien saisir l'objet de cet exercice, il faut mettre en perspective l'origine et la nature du système d'aide juridique en Ontario.

Lorsque le Régime d'aide juridique de l'Ontario a été établi en 1967, sa structure s'appuyait sur trois grands principes. Premièrement, il était entendu que les services fournis aux personnes à faible revenu admissibles seraient dispensés selon un modèle qui est souvent appelé judicare, selon son vocable anglais : les services sont rendus par des avocats de pratique privée au moyen de certificats d'aide juridique délivrés par le Régime, et ces avocats sont rémunérés par le Régime en fonction du barème des tarifs établis à cet effet.

Deuxièmement, les mesures législatives établissant le Régime d'aide juridique conféraient le droit à l'aide juridique aux personnes admissibles, ce qui signifiait que le coût du Régime pour le gouvernement provincial serait fonction de la demande. Plus il y avait de personnes admissibles qui présentaient une demande et qui obtenaient un certificat durant une année donnée, plus les dépenses du Régime étaient élevées cette année-là. À cet égard, le Régime d'aide juridique n'était pas différent des nombreux autres programmes d'aide lancés en Ontario et ailleurs durant cette période.

Troisièmement, le Régime était fondé sur un partenariat entre le gouvernement provincial, qui le finançait, et le Barreau du Haut-Canada, l'organisme de réglementation de la profession juridique, qui en assumait l'administration.

Ces trois grandes caractéristiques du Régime avaient une incidence certaine sur son mode de fonctionnement. D'une part, le Barreau veillait à ce que le Régime délivre des certificats aux personnes admissibles et à ce que ses membres offrent des services aux Ontariens et Ontariennes à faible revenu selon les modalités des certificats. D'autre part, la province payait tous les comptes présentés par les fournisseurs de services durant l'exercice. Même si les coûts excédaient, parfois de beaucoup, le montant alloué à l'aide juridique l'exercice précédent, nul ne pouvait en déduire que le Régime avait dépassé son cadre budgétaire, puisque dans un système régi par la demande, il ne saurait être question de «dépassement des coûts».

Au cours des trente dernières années, d'autres modes de prestation des services d'aide juridique se sont ajoutés au programme des certificats. Peu de temps après sa création, le Régime a mis sur pied un programme d'avocats de service dans les palais de justice pour fournir des conseils juridiques, le plus souvent en matière de droit pénal et de la famille, programme qui a par la suite été élargi. D'autre part, à partir de 1971, un réseau de cliniques communautaires a vu le jour dans la province pour offrir des services relevant de ce que l'on appelle communément le «droit de la pauvreté». Il s'agit de services portant sur des problèmes juridiques qui ne relèvent pas du droit pénal ou familial et qui ont d'importantes répercussions sur la vie des Ontariens et Ontariennes à faible revenu. Contrairement au programme des certificats, les cliniques communautaires ont toujours eu un budget plafonné, tant à l'échelle du réseau entier que pour chacune des cliniques. Pour la plus grande part, cependant, les services fournis par voie de certificat sont demeurés le volet principal du Régime et l'aspect central des mesures législatives sur lesquelles il s'appuie.

La reconnaissance du droit à l'aide juridique et la délivrance des certificats en fonction de la demande ont eu des conséquences importantes sur la gestion du Régime ainsi que sur les dispositions concernant son allocation budgétaire annuelle. Par exemple, le Régime n'a jamais tenté de tenir un registre des charges à payer pour les services rendus mais non encore facturés, de sorte qu'il a toujours été impossible d'évaluer de façon précise le passif en cours. Cette information n'était tout simplement pas nécessaire puisque le budget du Régime était illimité et que la province payait, en espèces, pour les services rendus durant l'exercice. Ce type de programmes sociaux compliquait toutefois le travail de budgétisation et de planification du gouvernement provincial.

Les récessions survenues au début et à la fin des années 1980 ont refroidi l'enthousiasme de maints gouvernements, au Canada et ailleurs, envers le mode de financement sans limitation de montant pour les programmes de ce genre. On assiste d'ailleurs de plus en plus, en Ontario et dans d'autres territoires de compétence, à l'établissement d'un budget annuel fixe ou de «plafonds» pour ces programmes. Le système d'aide juridique de l'Ontario a été plafonné, de façon plutôt soudaine, en 1994, alors que le gouvernement, après une période d'escalade des coûts annuels du programme des certificats d'aide juridique, a décidé de plafonner ce volet. Le gouvernement ontarien et le Barreau, qui assume la gestion du Régime, ont signé un protocole d'entente régissant leur nouvelle relation en ce qui a trait à l'aide juridique pour une période de cinq ans, soit jusqu'en mars 1999. Aux termes de ce protocole, il a été convenu que la contribution provinciale au Régime serait assujettie à un budget fixe durant la période visée; la contribution annuelle était précisée et le montant des contributions devait aller en décroissant au cours des cinq années.

On ne pouvait pas s'attendre à ce que la transition d'un financement illimité à un financement plafonné, exigée si soudainement, se fasse sans heurt. En effet, comme l'indique le présent rapport, l'imposition d'un plafond budgétaire a ébranlé l'administration du Régime et ses systèmes de prestation. Après une période d'incertitude quant à la capacité du Régime de faire face à un virage structurel aussi abrupt, la situation s'est stabilisée lorsqu'il est devenu manifeste que les mesures prises par le Régime lui permettraient probablement d'atteindre les objectifs budgétaires prévus dans le protocole d'entente.

Voyant que le système d'aide juridique avait atteint une certaine stabilité, du moins sur le plan budgétaire, et qu'il restait encore vingt-sept mois avant l'expiration, en mars 1999, du protocole d'entente, le gouvernement a formé le présent comité d'examen à la fin de 1996 et l'a chargé de passer en revue tous les aspects du système et, plus particulièrement, d'évaluer les effets de l'imposition de plafonds sur la forme future du système, sur son mode de gestion et sa structure administrative. Le comité d'examen est un groupe de travail indépendant, en ce sens que ses membres ne sont des employés ni de la fonction publique ni du Régime et qu'on ne lui a imposé aucune restriction quant à la nature des conseils qu'il peut donner pour s'acquitter de son mandat. Le comité d'examen compte parmi ses membres une juge de la Cour de l'Ontario (Division générale); trois avocats actifs -- l'un a été depuis nommé juge de la Cour de l'Ontario (Division provinciale), le deuxième pratique le droit pénal et la troisième, le droit de la famille; un comptable, qui joue actuellement le rôle de contrôleur du Régime pour le ministère du Procureur général; une agente de développement communautaire oeuvrant au sein d'un centre de santé communautaire; à la présidence, un professeur de droit qui tout récemment siégeait à la Commission de réforme du droit de l'Ontario à titre de président. Le comité devait terminer ses travaux à la fin de juin 1997.

Le Mandat du Comité

Le mandat du comité est à la fois exhaustif et ambitieux, surtout si l'on considère le court délai fixé pour s'en acquitter. Il s'énonce comme suit :

Mandat

Le comité devra procéder à un examen exhaustif de l'aide juridique en Ontario. Cet examen devra porter sur tous les programmes d'aide juridique de la province dans le but de déterminer quels aspects du Régime peuvent être réduits, conservés ou améliorés et de formuler de nouvelles idées sur les modèles de gestion et de prestation de l'aide juridique de façon à répondre aux besoins actuels et futurs des Ontariens et Ontariennes à faible revenu, et ce de la manière la plus efficace et efficiente possible dans le cadre des crédits actuellement affectés.

Portée de l'examen

Le système d'aide juridique continuera d'être subventionné par le gouvernement provincial selon un budget fixe et non pas un budget illimité comme c'était le cas auparavant. Le système d'aide juridique devrait être assez souple pour s'adapter à la réduction, au maintien ou à l'augmentation des fonds qui lui sont actuellement alloués par les gouvernements provincial et fédéral, ainsi qu'aux fluctuations des besoins de services en matière d'aide juridique.

Le gouvernement a entrepris une transformation en profondeur du système judiciaire en Ontario qui vise une meilleure intégration et orientation des procédures et des institutions qui le composent. Mentionnons entre autres la nouvelle stratégie d'investissement en matière criminelle et les mesures prévues dans le Plan d'activités du ministère. Dans son rapport, le comité devra s'assurer que le Régime d'aide juridique tienne compte de cette nouvelle orientation sans compromettre l'indépendance du programme ni les intérêts de la clientèle.

En outre, on a invité le comité à examiner les besoins actuels de services d'aide juridique et les différents modèles de prestation ou combinaisons de modèles pouvant répondre à ces besoins, ainsi que les difficultés éprouvées dans l'établissement des priorités au sein de chacun des domaines de droit matériel et entre ces domaines. En outre, il a été prié d'étudier diverses questions concernant la gestion et la structure administrative du système d'aide juridique, et plus particulièrement de déterminer la nature de l'organe le plus approprié pour en assumer la gestion. Le mandat suggérait en outre certaines méthodologies pour aider le comité à s'acquitter de ses fonctions et prévoyait des mesures de soutien pour un programme de recherche et de consultation.

Notre Méthodologie

Pour bien saisir les défis auxquels fait face le système d'aide juridique en Ontario à l'heure actuelle et pour obtenir le plus large éventail de conseils possible sur les moyens de les relever, le comité d'examen a adopté trois stratégies.

D'abord, il a invité toutes les parties intéressées à lui présenter des observations écrites. Ensuite, il a organisé une série de rencontres publiques ainsi que des réunions avec des groupes d'intervenants aux quatre coins de la province. Enfin, il a embauché un directeur de recherche et, avec son concours, a retenu les services de consultants pour préparer des documents de travail sur divers sujets reliés au mandat du comité. Voici, en bref, comment nous avons procédé.

Pour obtenir la plus grande participation possible dans le cadre de notre consultation, nous avons préparé et distribué, au début de 1997, un document de discussion invitant les parties intéressées à nous soumettre des observations par écrit avant la mi-mars. Ce document décrivait le mode de fonctionnement actuel du système d'aide juridique en Ontario et cernait un certain nombre de questions, notamment les besoins de la clientèle, les buts du système d'aide juridique, l'éventail des services offerts, les divers modèles de prestation qui pourraient être utilisés, les critères d'admissibilité financière, les répercussions des récentes compressions budgétaires, le financement de l'aide juridique, sa place dans le cadre plus large du système judiciaire et d'autres questions concernant sa gestion et sa structure administrative. La réponse à cet appel a été remarquable. Au cours des mois qui ont suivi, nous avons reçu plus de 170 observations provenant de diverses sources : d'importants organismes juridiques (le Barreau a entre autres présenté deux documents volumineux); de nombreuses cliniques juridiques et d'un comité de coordination du réseau des cliniques; des directeurs régionaux du Régime; de divers groupes représentant les intérêts des clients de l'aide juridique; d'un comité de juges de la Cour de l'Ontario (Division provinciale); d'avocats et d'autres professionnels s'intéressant à l'aide juridique; de particuliers voulant nous faire part de leur expérience personnelle du système d'aide juridique. L'annexe A du présent rapport tente de résumer cet important apport.

En plus d'étudier les observations soumises, les membres du comité ont cru bon de rencontrer des personnes qui sont touchées par l'aide juridique, que ce soit à titre de fournisseurs de services, d'administrateurs, de clients ou de personnes travaillant dans d'autres domaines des services sociaux et intervenant auprès des clients de l'aide juridique. Nous avons donc tenu une série de rencontres publiques un peu partout dans la province, soit à Barrie, London, Ottawa, Sudbury, Thunder Bay, Windsor et Toronto. Dans chacun de ces centres, nous avons organisé des rencontres avec des groupes communautaires, des groupes d'avocats, des directeurs régionaux, des directeurs de cliniques, des avocats de service, des groupes de femmes et d'autres organisations représentant les clients de l'aide juridique. En outre, nous avons organisé des séances ouvertes pour les membres du barreau local et, en soirée, des assemblées publiques. Dans chaque collectivité, nous avons tenté de visiter les palais de justice, de rencontrer les juges et, dans la mesure du possible, d'observer les procédures. À Toronto, nous avons rendu deux visites officielles dans les palais de justice : nous avons observé les procédures ainsi que les entrevues menées par les avocats de service auprès des clients et nous avons eu des discussions avec des membres de la magistrature. À Toronto, tout comme dans les autres collectivités, nous avons également essayé de rencontrer des groupes d'intervenants ainsi que des membres du public. Ainsi nous avons tenu, en soirée, deux assemblées publiques dans des centres communautaires.

Ces rencontres avaient pour but de déterminer si, comme nous le pensions, les enjeux du système d'aide juridique différaient selon les collectivités et de mieux comprendre les défis particuliers de ces collectivités. Pour ne donner qu'un exemple, les problèmes de prestation des services d'aide juridique aux Autochtones dans les communautés du Nord de la province, que nos consultations à Thunder Bay et Sudbury nous ont permis de mieux cerner, diffèrent considérablement des problèmes de prestation des services en matière de droit de la famille dans des grands centres urbains, comme Ottawa et Toronto. Les défis sont tout aussi considérables, mais de nature très différente.

Ce processus de consultation fut des plus informatifs et utiles, car il nous a permis de mieux comprendre le fonctionnement du système d'aide juridique dans la province. Nous avons pu mieux saisir les répercussions profondes qu'ont eu les récentes réductions de services sur les particuliers et les familles ainsi que sur l'administration de la justice dans son ensemble. Nous avons également été impressionnés par la grande conscience professionnelle et l'engagement manifestés par les fournisseurs de services et les autres intervenants du système d'aide juridique. Nous avons pu nous rendre compte de la frustration que bon nombre de ces personnes ressentent à l'heure actuelle dans leurs efforts pour répondre aux besoins juridiques des Ontariens et Ontariennes à faible revenu.

Nous avons grandement apprécié l'esprit de collaboration de ceux et celles qui ont présenté des mémoires et participé aux assemblées publiques et aux rencontres avec les intervenants et, plus particulièrement, des Ontariens et Ontariennes qui nous ont cordialement prêté leur concours pour organiser ces rencontres aux quatre coins de la province.

Notre programme de recherche visait à fournir aux membres du comité des renseignements et des analyses qui faciliteraient nos délibérations. Nous avons donc commandé une série d'études sur divers sujets reliés à la structure administrative de l'aide juridique et aux différents modèles possibles de prestation des services juridiques financés par les deniers publics, ainsi que sur le pour et le contre de certains modèles dans des contextes particuliers. Le comité a également commandé des études portant sur les contraintes légales découlant de la loi constitutionnelle canadienne et d'autres mesures législatives concernant l'habilité de la province à concevoir son propre système d'aide juridique, ainsi que sur le mode de fonctionnement et la prestation de l'aide juridique dans d'autres territoires de compétence. Enfin, une autre étude analysait, du point de vue de la théorie politique ou démocratique, les fondements sous-jacents des services d'aide juridique subventionnés par les deniers publics et établissait des liens avec la question de l'établissement des priorités dans le contexte de l'aide juridique.

Une autre série de documents renfermait des études de cas sur divers aspects de la prestation des services et se penchait sur les principales sphères de dépenses du système, soit le droit pénal, le droit de la famille, le «droit de la pauvreté», le droit des immigrants et des réfugiés. Des comités consultatifs ont été formés pour chacune de ces études de cas. La liste des membres de ces comités se trouve à l'annexe C. Des études plus poussées ont été commandées sur les sujets que nous estimions lacunaires, soit dans la documentation existante ou dans celle que nous nous attendions à recevoir durant le processus de consultation. Nous avons commandé deux études sur les questions entourant la prestation des services aux collectivités autochtones du Nord de l'Ontario et aux Autochtones habitant dans les centres urbains. Une autre étude abordait les difficultés particulières des personnes ayant une déficience mentale à obtenir des services d'aide juridique dans différents contextes. Le comité a également commandé une étude sur les besoins actuels de services d'aide juridique et sur la façon dont on pourrait éventuellement analyser et évaluer ces besoins. Cette étude brossait également un tableau assez complet, compte tenu des délais relativement courts imposés, des répercussions des récentes compressions budgétaires sur la prestation des services d'aide juridique en Ontario.

Nous avons eu droit au même degré de collaboration dans notre programme de recherche que celui dont nous avions joui lors de notre processus de consultation. Les chercheurs qui ont accepté de nous assister, sans avis préalable ou presque, ont accompli un énorme volume de travail dans des délais particulièrement serrés. Leurs travaux nous ont non seulement fourni une base factuelle sur laquelle appuyer nos délibérations, mais ont grandement contribué à l'analyse des enjeux politiques entourant l'aide juridique. Ces études sont reproduites dans les volumes II et III du rapport.

On nous a souvent demandé, dans le cadre de nos consultations, quelle était la relation entre le présent examen et l'étude sur l'aide juridique publiée en mars 1997 par messieurs Zemans et Monahan, professeurs à la Osgoode Hall Law School de l'Université York. La réponse à cette question est brève : il n'y a aucun lien formel entre les deux. Messieurs Zemans et Monahan ont entrepris leur étude de leur propre chef et ont reçu à cet effet une subvention d'un fonds privé. Le présent comité a été formé par le ministère du Procureur général à titre de groupe de travail indépendant financé par le ministère dans le but de fournir au procureur général des conseils sur la réforme du système d'aide juridique. Nous désirons toutefois témoigner notre reconnaissance à messieurs Zemans et Monahan qui ont bien voulu mettre à notre disposition leurs documents de recherche ainsi qu'un certain nombre d'études sur les systèmes d'aide juridique dans d'autres territoires de compétence. La publication de leur étude nous a également été utile puisqu'elle a suscité le débat public sur l'aide juridique au moment même où nous tenions nos consultations publiques. Bien qu'il n'y ait pas de lien formel entre les deux études, le comité s'est efforcé d'éviter la redondance dans ses travaux de recherche et de tirer avantage des discussions soulevées à la suite de la publication de l'étude des professeurs Zemans et Monahan.

Le Plan de Notre Rapport

La partie I du rapport donne un aperçu historique de l'aide juridique en Ontario et analyse les principaux enjeux politiques qui s'y rapportent. Le chapitre 2 récapitule l'évolution de l'aide juridique dans la province et les récents événements dont on a brièvement fait mention précédemment. Il tente également de cerner les principaux facteurs qui ont contribué à l'escalade des coûts du programme des certificats vers la fin des années 1980 et le début des années 1990. Sur cette toile de fond, le chapitre 3 trace le profil du système d'aide juridique actuel en Ontario : son cadre législatif, sa structure de gestion, ses modèles de prestation, ses sources de financement, les types de causes prises en charge et les critères d'admissibilité.

Les autres chapitres de la partie I rendent compte d'un certain nombre de questions analytiques qui devraient, à notre avis, être prises en considération dans la conception d'un système d'aide juridique. Le chapitre 4 examine le genre de situations qui portent les personnes à faible revenu à faire appel à l'aide juridique ainsi que les difficultés reliées à la détermination et à l'évaluation de ces besoins. Le chapitre 5 tente de dégager des principes de base pour établir les priorités en matière de prestation des services d'aide juridique. Le chapitre 6 place le système d'aide juridique dans le cadre plus large du système judiciaire et étudie les conséquences du fait que les dépenses engagées pour les services d'aide juridique dépendent, dans une large mesure, de la structure générale de l'administration de la justice dans la province. Ce chapitre se penche plus particulièrement sur le rôle d'agent de changement que devrait jouer l'aide juridique au sein du système judiciaire de façon à améliorer l'accès à la justice et la prestation des services d'aide juridique. Enfin, le chapitre 7 fournit une analyse des questions que soulèvent les différents modèles de prestation et propose un large éventail des modèles que pourrait adopter le système d'aide juridique tout en évaluant le pour et le contre de chacun selon les contextes.

La partie II du rapport énonce le plan directeur proposé pour le système d'aide juridique en Ontario, un plan qui s'inspire des leçons tirées et des principes dégagés dans le cadre de notre examen du système et des diverses questions explorées dans les chapitres de la partie I. Dans le chapitre 8, nous incitons la province et le système d'aide juridique à prendre des engagements renouvelés à l'égard de l'aide juridique, fondés sur ces principes de base. Nous recommandons que le système d'aide juridique et la province prennent une série d'engagements réciproques relativement au mode de fonctionnement du système, bref qu'ils aient une perception commune de l'objectif fondamental de l'aide juridique. Nous croyons que ces engagements renouvelés sont essentiels au maintien d'un système d'aide juridique capable d'offrir une vaste gamme de services de grande qualité aux Ontariens et Ontariennes à faible revenu dans les divers domaines du droit.

Dans les chapitres suivants de la partie II, nous avons tenté de dégager le sens de ces principes ou engagements à l'égard de la prestation des services dans divers domaines. Les chapitres 9 à 13 traitent des principales sphères de services dans le système actuel, soit le droit pénal, le droit de la famille, le «droit de la pauvreté», le droit des immigrants et des réfugiés et ce que l'on appelle les «autres» affaires civiles. Nous avons pu dégager un certain nombre de modèles de prestation à partir de ces études de cas. Les modèles proposés préconisent la détermination et l'évaluation rapides des besoins juridiques des clients éventuels, facilitent l'orientation des clients vers des services non juridiques, lorsque cela est approprié, et prennent en charge les clients admissibles en se fondant sur leurs besoins et sur les priorités du système, priorités qui auront été clairement établies en fonction de certains principes. Ces propositions visent une résolution rapide des affaires juridiques ainsi que la prestation de services ciblés et adaptés qui répondent aux différents besoins de la clientèle. Nous proposons d'élargir l'éventail des fournisseurs de services afin d'améliorer la qualité de l'aide offerte et l'accès à ces services, de promouvoir l'efficience et de permettre aux gestionnaires de l'aide juridique d'évaluer d'autres modèles de prestation. Enfin, nous avons essayé de concevoir un système souple, capable d'établir les priorités et les besoins et d'y répondre dans le cadre d'un budget limité.

Les chapitres 14 et 15 abordent les questions de financement et de structure de gestion du système. Dans le chapitre 14, nous suggérons un certain nombre de mesures pour améliorer la fonction de planification financière du système. Dans le chapitre 15, nous tentons de cerner les caractéristiques idéales d'une structure de gestion pour l'aide juridique et étudions la possibilité de réunir la majorité de ces caractéristiques dans le cadre d'un nouveau modèle de gestion pour le système d'aide juridique de l'Ontario.

En résumé, nos délibérations nous portent à conclure que la meilleure façon de relever les défis qui se posent au système d'aide juridique est de repenser sa structure et les méthodes utilisées pour répondre aux besoins juridiques des personnes à faible revenu en Ontario. Après avoir fait ces propositions, nous avons pensé qu'il convenait de démontrer qu'il était possible d'établir un plan concret et financièrement viable pour mettre en oeuvre ces propositions dans des délais raisonnablement courts. C'est ce que nous avons tenté de faire dans le chapitre 16.

À la fin de chaque chapitre, nous avons repris une à une les recommandations formulées dans le chapitre en question. La partie II du rapport est suivie d'un sommaire de toutes les recommandations formulées par le comité d'examen.