PROGRAMMES ACTUELS D'AIDE FINANCIÈRE

La Nouvelle-Zélande a établi le premier système moderne d'aide financière aux victimes de crimes violents en 1963. Un an plus tard, le Royaume-Uni a créé un tribunal non législatif qui accordait aux victimes de crimes violents une indemnisation semblable à celle qu'elles auraient pu recevoir dans une poursuite civile fructueuse. Le Royaume-Uni a adopté la Criminal Injuries Compensation Act en 1995, qui accorde des règlements aux victimes de crimes violents ayant subi des pertes de revenu, ainsi qu'une indemnisation pour souffrances et douleurs établie en fonction d'un tarif fixé selon la gravité des blessures 1. Le programme britannique demeure le plus généreux du monde et permet de verser aux victimes d'actes criminels des indemnités allant de 1 000,00 £ pour des blessures mineures à 250 000,00 £ dans les cas de quadriplégie ou de lésions graves au cerveau.

En 1967 l'Ontario 2 et la Saskatchewan ont imité la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni en versant une aide financière aux victimes de crimes violents. Aujourd'hui, toutes les provinces à l'exception de Terre-Neuve accordent aux victimes de crimes violents une certaine forme d'aide financière 3.

A. Raisonnements politiques sous-tendant l'aide financière

Divers raisonnements politiques sous-tendent l'offre d'aide financière aux victimes de crimes violents, notamment les suivants :

  1. l'aide financière versée aux victimes d'actes criminels reflète la compassion de la société envers les victimes innocentes ainsi qu'un désir collectif d'aider les personnes ayant subi un préjudice à la suite d'un crime violent;
  2. les gouvernements financent un certain nombre de programmes conçus pour promouvoir le bien-être de l'ensemble des citoyens et l'aide financière versée aux victimes de crimes violents constitue un prolongement raisonnable de ce type de programmes financés par l'État;
  3. de même, les gouvernements offrent plusieurs programmes d'assurance, comme l'assurance-maladie, l'assurance-emploi et l'assurance contre les accidents de travail, qui permettent de répartir certains risques inévitables sur l'ensemble de la société. L'aide financière versée aux victimes est perçue, encore une fois, comme un prolongement raisonnable de ce type de programmes.

B. Le rôle du gouvernement fédéral

Jusqu'en 1992, le gouvernement fédéral finançait tous les programmes d'aide financière provinciaux selon le principe du partage des frais. À la même époque, il a imposé une suramende compensatoire sur les amendes prévues par le Code criminel, qui devait être appliquée aux programmes et aux services provinciaux d'aide aux victimes, compensant ainsi dans une certaine mesure les pertes de revenus des provinces provenant du gouvernement fédéral. Aujourd'hui, le ministère fédéral de la Justice continue à verser une certaine aide financière directement aux victimes d'actes criminels dans des circonstances précises, par l'entremise d'un Fonds d'aide aux victimes géré par son Centre de la politique concernant les victimes 4. Par exemple, les Canadiens victimes de crimes violents graves à l'étranger peuvent demander une aide financière d'urgence couvrant les coûts de déplacement et de services de consultation s'ils n'ont accès à aucune autre source d'aide financière. Le Fonds d'aide aux victimes permet également aux victimes inscrites auprès du Service correctionnel du Canada ou de la Commission nationale des libérations conditionnelles et devant faire face à des coûts de déplacement et d'hébergement d'assister à une audience du contrevenant qui leur a causé un préjudice.

C. Programmes provinciaux d'aide financière

Les programmes et les services d'aide aux victimes sont maintenant perçus principalement comme étant de compétence provinciale, et les provinces qui offrent des programmes d'aide financière aux victimes de crimes violents le font en vertu de leurs propres lois et procédures 5.

Les programmes provinciaux d'aide financière sont généralement offerts aux victimes de crimes violents ou aux personnes à la charge des victimes d'homicides ou d'agressions sexuelles. Le montant de l'aide financière peut être réduit si la victime a contribué aux préjudices qu'elle a subis. Les délais de prescription imposés sont généralement de un ou de deux ans, avec la possibilité de les prolonger lorsque les circonstances le permettent. Tous les programmes provinciaux offrent aux victimes de crimes violents une certaine aide relative aux divers frais et aux diverses pertes découlant d'actes criminels, comme les soins dentaires et le remplacement de lunettes brisées, les services de consultation, les pertes de salaire et les frais funéraires ou de garderie.

Le montant de l'aide financière versée varie d'un programme provincial à l'autre, allant de 2 000,00 $ en Nouvelle-Écosse pour les frais de consultation à l'autre extrémité du spectre qu'est le programme du Québec, qui ne prévoit aucun plafond concernant les prestations versées aux victimes d'actes criminels. En Ontario, la Commission d'indemnisation des victimes d'actes criminels peut accorder un montant forfaitaire d'au plus 25 000,00 $ ou un montant versé mensuellement pouvant atteindre 1 000,00 $, jusqu'à concurrence de 365 000,00 $ 6. (Les paiements mensuels représentent environ 10 % du total des sommes versées par la Commission d'indemnisation des victimes d'actes criminels chaque année. 7)

D. Fonctionnement de la Commission d'indemnisation des victimes d'actes criminels

La Commission d'indemnisation des victimes d'actes criminels est un tribunal quasi judiciaire indépendant créé en 1971 en vertu de la Loi sur l'indemnisation des victimes d'actes criminels. Elle se compose d'un président à temps plein, d'un vice-président à temps plein, de deux vice-présidents à temps partiel et, actuellement, de 28 arbitres à temps partiel 8. Les présidents et les arbitres sont nommés par le gouvernement pour des mandats d'une durée fixe. Les membres du personnel de la Commission sont des employés du gouvernement qui traitent les demandes, préparent les dossiers d'audience et administrent le versement des indemnités.

La Commission reçoit environ 4 000 demandes chaque année 9. Environ la moitié des demandes qui sont entendues chaque année fait l'objet d'un jugement rendu à la suite d'une audience orale présidée par deux arbitres, alors que le reste des demandes fait l'objet d'un jugement rendu à la suite d'une audience écrite pour laquelle un seul arbitre examine la preuve documentaire déposée à l'appui de la demande 10. La Commission peut accorder des indemnisations pour frais et pertes pécuniaires raisonnables découlant de l'acte criminel, pour souffrances et douleurs ou pour la prise en charge d'un enfant né par suite d'un viol 11. Environ 90 % des audiences donnent lieu à un paiement à la victime 12. Les infractions pour voies de fait (notamment les voies de fait simples, les voies de fait causant des lésions corporelles, les voies de fait contre un membre de la famille, les agressions sexuelles et les agressions armées) représentent environ 85 % de toutes les causes pour lesquelles la Commission verse une aide financière 13.

Le montant moyen des paiements versés par la Commission aux victimes de crimes violents de 2003 à 2006 a été de 8 400,00 $ 14. Ce montant a augmenté lentement depuis l'exercice 1995-1996, alors qu'il s'élevait à 4 700,00 $ 15. Aucune explication définitive n'est ressortie relativement à cette augmentation, bien que les arbitres de la Commission et Deloitte Inc. 16 (« Deloitte ») aient désigné la décision de la Cour divisionnaire rendue en 1992 dans l'affaire Evoy c. Ontario (Commission d'indemnisation des victimes d'actes criminels) 17 comme étant un facteur.

En vertu de la Loi sur l'indemnisation des victimes d'actes criminels, la Commission « peut décider que plusieurs faits ne constituent qu'un seul événement s'il y a entre eux un rapport de temps et de lieu » 18. La pratique de bon nombre d'arbitres de la Commission, avant le jugement dans l'affaire Evoy, était de traiter les cycles de violence physique ou sexuelle comme des événements uniques entraînant un seul paiement. Dans l'affaire Evoy, le tribunal a jugé que la Commission doit octroyer une indemnité différente pour chaque agression perpétrée dans une relation marquée par un cycle de violence physique ou sexuelle si les agressions ne sont reliées ni dans le temps ni par les lieux, ce qui a depuis entraîné une augmentation du montant total des paiements accordés par la Commission dans ce type d'affaires.

Les indemnités pour souffrances et douleurs constituent la majorité des indemnités versées par la Commission, représentant environ 80 % du total des paiements 19. Au moment de déterminer le montant des dommages pour souffrances et douleurs, les arbitres de la Commission tiennent compte d'une variété de facteurs, notamment les suivants :

  • la nature de l'événement (p. ex., le degré de violence, l'utilisation d'armes, la relation de la victime avec le contrevenant, la durée de la victimisation et l'âge de la victime);
  • la gravité et la nature des blessures (y compris le degré de traumatisme affectif);
  • la période de convalescence et le temps nécessaire à la victime pour qu'elle puisse reprendre ses activités normales;
  • toute invalidité prolongée 20.

E. Rapport de l'ombudsman

L'ombudsman de l'Ontario, dans son rapport intitulé L'art de faire double injure, a conclu ce qui suit : « La Commission d'indemnisation des victimes d'actes criminels est dans une situation déplorable. » 21

L'ombudsman a décrit le long et difficile parcours de certaines victimes de crimes violents à la Commission d'indemnisation des victimes d'actes criminels, qui commence par le délai de réception d'un formulaire de demande par la poste et qui se termine, en moyenne, trois ans plus tard. Au cours de cette période, on a demandé aux victimes de remplir une « avalanche de documents » 22, des formulaires de demande ont régulièrement été retournés pour des corrections mineures, et les demandes sont demeurées inactives pendant des mois, en attendant que des analystes préparent les audiences. Les victimes essayant d'obtenir de l'information sur leur demande faisaient l'objet d'une attitude suspicieuse et d'un manque de compassion et de sensibilité.

L'ombudsman a conclu que le manque de financement régulier et suffisant accordé par les gouvernements qui se sont succédé en Ontario durant de nombreuses années constituait la base de « l'échec colossal » de la Commission 23. Il a également conclu que l'attitude et les processus bureaucratiques et insensibles de la Commission ont exacerbé ses difficultés de financement. Il a formulé 17 recommandations, notamment que le ministère commence immédiatement à offrir un soutien financier adéquat à la Commission, que celle-ci offre à son personnel une formation sur la façon de traiter les victimes avec sensibilité et qu'elle améliore ses processus de gestion des cas.

Mon mandat est de conseiller le procureur général sur une question ayant une vaste portée qui consiste à déterminer si le gouvernement doit continuer à accorder une aide financière aux victimes de crimes violents. Je n'ai pas examiné en détail les activités quotidiennes de la Commission, mais j'ai examiné les rapports trimestriels que le ministère et la Commission ont fournis à l'ombudsman, et la haute direction de la Commission m'a informé des efforts qu'elle déploie en vue de réduire la liste d'attente. Le ministère et la Commission ont pris d'importantes mesures afin de tenir compte des recommandations de l'ombudsman. De plus, on m'a informé que le nombre de plaintes qu'a reçues l'ombudsman concernant la Commission a chuté de façon importante et que les rapports trimestriels du ministère et de la Commission n'ont suscité aucune inquiétude chez l'ombudsman relativement à la mise en oeuvre de ses recommandations.

Par suite du rapport de l'ombudsman, le ministère a injecté des sommes additionnelles dans la Commission et a nommé 14 nouveaux arbitres. Certains indicateurs actuels font état de résultats positifs. Par exemple, le délai nécessaire pour qu'une demande soit assignée à un analyste de cas, qui prépare le dossier d'audience, est passé de 15 mois à moins de 5 mois 24. En outre, la Commission a tenu 40 % plus d'audiences pendant la dernière année qu'au cours de l'année précédente 25. Toutefois, il faudra du temps pour que ces ressources supplémentaires et ces pratiques administratives améliorées permettent de réduire de façon importante les délais dans leur ensemble. On m'a informé que la Commission a actuellement environ 8 000 demandes en suspens et que les victimes doivent attendre plus de deux ans pour obtenir une décision. La Commission estime qu'il faudra deux autres années avant qu'elle puisse fonctionner sans accumuler de retards.

Le gouvernement doit continuer à accorder une aide financière aux victimes de crimes violents et le comité décisionnel doit se voir attribuer le financement et les ressources nécessaires, une fois les retards actuels effacés, pour faire en sorte que les problèmes qu'a relevés l'ombudsman dans son rapport ne surgissent pas à nouveau.

F. Programme d'intervention rapide auprès des victimes

En réponse au rapport de l'ombudsman, le ministère a annoncé la création du Programme d'intervention rapide auprès des victimes (PIRV) en vue d'offrir aux victimes de crimes violents une aide immédiate relativement aux frais d'urgence, aux frais funéraires et aux services de consultation. Le PIRV a d'abord été créé en tant que projet pilote, et la date d'échéance initialement prévue, le 31 mars 2008, a été récemment reportée au 31 mars 2009. Le PIRV permet de verser aux victimes de crimes violents l'aide financière suivante : i) jusqu'à 1 000,00 $ pour certains frais d'urgence immédiats, notamment les réparations domiciliaires et l'hébergement d'urgence, ii) jusqu'à 5 000,00 $ pour les frais d'enterrement ou de crémation et iii) jusqu'à 1 000,00 $ pour les services de consultation à court terme.

Les victimes de crimes violents présentent des demandes d'aide financière dans le cadre du PIRV par l'entremise d'organismes communautaires locaux dans l'ensemble de l'Ontario, connus sous le nom d'organismes de SOAIV 26. Ces derniers soumettent les demandes présentées dans le cadre du PIRV au SOSV, qui décide généralement dans les trois jours s'il accepte ou non la demande. Les sommes accordées en vertu du PIRV sont versées directement aux fournisseurs de services engagés par les organismes de SOAIV.

G. Les autres recours financiers dont disposent les victimes de crimes

i) Instances civiles

Les victimes d'actes criminels ont traditionnellement été en mesure d'intenter des poursuites pour dommages-intérêts concernant les délits civils, tels que les voies de fait, les coups et blessures, la séquestration, le fait d'infliger intentionnellement un choc nerveux ou l'atteinte à la vie privée. La Charte de 1995 des droits des victimes d'actes criminels crée une présomption législative selon laquelle les victimes de violence sexuelle et conjugale sont atteintes de troubles émotifs, dispensant ainsi une victime d'avoir à prouver cet aspect du préjudice subi dans une poursuite civile intentée contre le contrevenant 27.

Bien que le contentieux civil soit un moyen de tenir les contrevenants directement responsables à l'égard des victimes d'actes criminels, la réalité veut qu'il impose un lourd fardeau économique que bon nombre de victimes sont incapables d'assumer. De plus, les contrevenants n'ont généralement pas les ressources financières permettant de satisfaire aux dispositions d'un jugement rendu dans une cause civile. En outre, il arrive souvent que les contrevenants ne puissent être repérés ou qu'ils soient inconnus de leurs victimes.

ii) Loi de 2001 sur les recours civils 28

La Loi de 2001 sur les recours civils permet au procureur général d'obtenir une ordonnance d'un tribunal civil visant à transférer un titre de propriété ou les produits de la criminalité à la Couronne, qu'il utilise ensuite pour indemniser les victimes d'actes criminels. Toutefois, ce recours aide rarement les victimes de crimes violents, car il serait inhabituel d'acquérir des produits ou une propriété par suite de la perpétration de ces crimes.

iii) Dédommagement

La responsabilité du contrevenant est une question importante aux yeux de nombreuses victimes d'actes criminels. Il s'agit également d'un enjeu d'intérêt social, qui est reflété par le fait que l'un des objectifs des sanctions pénales est de « susciter la conscience de leurs responsabilités chez les délinquants » 29. Le dédommagement est l'un des moyens qui permettent de tenir les contrevenants directement responsables financièrement à l'égard des victimes d'actes criminels pour les préjudices infligés et, par conséquent, peut contribuer à ce sens de responsabilité directe.

L'article 738 du Code criminel autorise un tribunal à ordonner à un contrevenant d'indemniser une victime au titre des dommages matériels et des pertes financières découlant d'un préjudice corporel ou psychologique. Le dédommagement ne peut faire l'objet d'une ordonnance concernant des pertes non monétaires, comme les souffrances et les douleurs. Une victime peut déposer une demande de dédommagement auprès d'un tribunal civil et avoir recours aux méthodes d'application de la loi au civil pour recouvrer l'argent. Toutefois, comme pour le contentieux civil, le dédommagement est souvent un recours inefficace pour les victimes de crimes violents en Ontario. Les procureurs de la Couronne demandent rarement aux tribunaux de rendre des ordonnances de dédommagement dans les affaires de violence contre la personne. De plus, d'après mon expérience, les juges hésitent à imposer des obligations financières aux contrevenants, qui n'ont souvent pas les moyens de respecter les ordonnances de dédommagement.

Certains territoires de compétence provinciaux et étrangers ont pris des mesures additionnelles en vue d'aider les victimes à percevoir l'argent auprès des contrevenants, au-delà de simplement les informer de la façon de soumettre une demande de dédommagement et faire en sorte que des procureurs soumettent ces demandes en leur nom. En Saskatchewan, par exemple, le paiement d'un dédommagement fait partie des conditions de probation d'un contrevenant et est contrôlé soit par l'entremise d'un programme de services aux victimes, soit par le Corrections and Public Safety Department (ministère des Services correctionnels et de la Sécurité publique), en fonction de l'existence ou non d'autres conditions de probation. Les contrevenants peuvent être accusés de bris de probation s'ils ne respectent pas l'ordonnance de dédommagement. En Alaska et au New Jersey, le gouvernement de l'État perçoit les montants prescrits dans les ordonnances de dédommagement directement auprès des contrevenants, au nom des victimes. La Californie a mis sur pied le Compensation and Government Claims Board (commission d'indemnisation et de traitement des demandes soumises au gouvernement). Cette commission est entièrement financée grâce aux amendes de dédommagement, aux frais de déjudiciarisation, aux ordonnances de dédommagement et aux pénalités payées par les contrevenants, et verse les paiements de dédommagement ou d'indemnisation aux victimes d'actes criminels à même ces sommes.

Le Centre fédéral de la politique concernant les victimes 30, en collaboration avec les provinces, entreprend actuellement une étude sur le recours au dédommagement et la meilleure façon de soutenir les victimes qui souhaitent faire appliquer les ordonnances de dédommagement. Cette étude n'en est toutefois qu'à ses débuts et aucun résultat n'est encore disponible.


  1. Royaume-Uni, système de justice pénale, Rebuilding Lives Supporting Victims of Crime, Royaume-Uni, The Stationary Office, 2005, p. 15, en ligne (en anglais) : http://www.cjsonline.gov.uk/downloads/application/pdf/Rebuilding%20Lives%20-%20supporting%20victims%20of%20crime.pdf.
  2. La Law Enforcement Compensation Act, 1967, L.O., 1967, chap. 45 de l'Ontario prévoyait le versement d'une aide financière aux victimes d'actes criminels seulement pour les blessures subies en aidant un responsable de l'application de la loi à procéder à une arrestation ou à maintenir la paix. En 1971, l'Ontario a élargi la portée de l'aide financière à toutes les victimes de crimes violents en adoptant la Loi sur l'indemnisation des victimes d'actes criminels, L.R.O. 1990, chap. C.24.
  3. Les gouvernements territoriaux n'offrent pas de programme d'indemnisation des victimes d'actes criminels
  4. Le Centre de la politique concernant les victimes, administré par le gouvernement fédéral, participe à la réforme législative, au processus de consultation, à l'élaboration de politiques, à la recherche et au financement de projets en ce qui a trait à la façon d'améliorer l'expérience des victimes d'actes criminels au sein du système de justice pénale, d'y accroître leur participation et de faire en sorte qu'elles connaissent leur rôle et les services de soutien auxquels elles ont accès. Le Centre de la politique concernant les victimes préside également le Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur les victimes d'actes criminels, qui est composé des directeurs des services aux victimes de toutes les provinces et de tous les territoires, qui se réunissent deux fois par année afin de discuter des lois et des politiques
  5. L'annexe G présente un tableau préparé par le Centre fédéral de la politique concernant les victimes, qui définit les principales caractéristiques des programmes provinciaux
  6. Les limites maximales dans les autres provinces sont les suivantes :
    Nouveau-Brunswick - Certains frais sont couverts jusqu'à concurrence de 5 000,00 $.
    Colombie-Britannique - aucun plafond général, mais des plafonds prescrits pour certains frais particuliers
    Île-du-Prince-Édouard - 15 000,00 $
    Saskatchewan - 25 000,00 $
    Alberta -110 000,00 $
    Manitoba - 100 000,00 $, excluant les indemnisations pour déficience permanente
  7. Ontario, Commission d'indemnisation des victimes d'actes criminels, 32e rapport annuel, 1er avril 2005 au 31 mars 2006, p. 25 [Rapport annuel 2005-2006 de la Commission]
  8. Parmi les arbitres, 14 sur 28 ont été nommés au cours de la dernière année dans le cadre des efforts du ministère visant à réduire le nombre de causes en attente à la Commission
  9. Rapport annuel de la Commission d'indemnisation des victimes d'actes criminels 2005-2006, supra, note 21, p. 20
  10. Ibid., p. 22
  11. Loi sur l'indemnisation des victimes d'actes criminels, supra, note 16, para. 7 (1)
  12. Rapport annuel de la Commission d'indemnisation des victimes d'actes criminels 2005-2006, supra, note 21, p. 20
  13. Ibid., p. 26
  14. Rapport daté du 17 octobre 2007 présenté par Deloitte au ministère du Procureur général, p. 27 [Rapport de Deloitte d'octobre 2007]
  15. Ontario, Commission d'indemnisation des victimes d'actes criminels, 29e rapport annuel, 1er avril 2001 au 31 mars 2002, p. 40 [Résumé de 30 ans d'octroi d'indemnités]
  16. Rapport daté du 6 mai 2005 présenté par Deloitte au ministère du Procureur général, p. 34, et Rapport de Deloitte d'octobre 2007, supra, note 28, p. 27
  17. [2001] O.J. N° 2258
  18. Loi sur l'indemnisation des victimes d'actes criminels, supra, note 16, para. 19 (4)
  19. Rapport annuel de la Commission d'indemnisation des victimes d'actes criminels 2005-2006, supra, note 21, p. 24
  20. Commission d'indemnisation des victimes d'actes criminels, Manual of Practice for Board Members (révisé en octobre 2007), pp. 17-18 [Manual of Practice for Board Members]
  21. Rapport de l'ombudsman, supra, note 1, p. 1, para. 1
  22. Ibid., p. 35, para. 128
  23. Ibid., p. 1. para. 2
  24. Rapport trimestriel conjoint daté du 31 mars 2008, présenté à l'ombudsman de l'Ontario par Murray Segal, procureur général adjoint, et Marsha Greenfield, présidente de la Commission d'indemnisation des victimes d'actes criminels [rapport trimestriel conjoint de mars 2008]
  25. Ibid
  26. « SOAIV » fait référence au programme des Services d'orientation et d'aide immédiate aux victimes qu'offrent ces organismes. Je traite de ceux-ci plus loin dans le présent document
  27. Supra, note 13, para. 3 (2)
  28. L.O. 2001, chap. 28.
  29. Code criminel, L.R., 1985, chap. C-46. para. 718 (f)
  30. Voir la note de bas de page 18 pour une description du mandat du Centre de la politique concernant les victimes