Ministère du Procureur général English

Rapport d’examen 2012 du système des droits de la personne de l’Ontario

Andrew Pinto

Présenté à l’honorable John Gerretsen,

procureur général de l’Ontario

Novembre 2012

Ministère du Procureur général

© Imprimeur de la Reine pour l'Ontario, 2012

Available in English

Table des matières

  1. PARTIE I – INTRODUCTION
  2. PARTIE II – RÉSUMÉ DES CONSULTATIONS
  3. PARTIE III – TRIBUNAL DES DROITS DE LA PERSONNE DE L’ONTARIO
    1. A. Mandat et activités du Tribunal
    2. B. Constatations et recommandations
      1. 1. Efficacité du Tribunal
      2. 2. Représentation des parties devant le Tribunal
      3. 3. Examen préalable des demandes
      4. 4. Requêtes
        1. (a) Formules
        2. (b) Particuliers intimés
        3. (c) Signification aux intimés de grande taille
        4. (d) Divulgation anticipée
      5. 5. Médiation
        1. (a) Séances de médiation d’une demi-journée
        2. (b) Participation des syndicats à la médiation
        3. (c) Résultats de la médiation
      6. 6. Audiences
        1. (a) Arbitrage actif
        2. (b) Anonymat des requêtes
      7. 7. Réparations
        1. (a) Dommages-intérêts généraux
        2. (b) Réparations d’intérêt public
      8. 8. Réexamen
      9. 9. Comité consultatif des pratiques
      10. 10. Regroupement des tribunaux de justice sociale
  4. PARTIE IV – CENTRE D’ASSISTANCE JURIDIQUE EN MATIÈRE DE DROITS DE LA PERSONNE
    1. A. Mandat et activités du Centre
    2. B. Constatations et recommandations
    3. 1. Qualité du service
    4. 2. Système téléphonique du Centre
    5. 3. Services d’avocat de service à la médiation
    6. 4. Réparations d’intérêt public
    7. 5. Présence régionale
  5. PARTIE V – COMMISSION ONTARIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE
    1. A. Mandat et activités de la Commission
    2. B. Constatations et recommandations
      1. 1. Faits saillants des activités de la Commission
      2. 2. Litiges et intervention
      3. 3. Requêtes d’intérêt public
      4. 4. Ligne téléphonique accessible au public
      5. 5. Secrétariat antiracisme et Secrétariat aux droits des personnes handicapées
      6. 6. Initiatives dans le secteur privé de l’emploi
      7. 7. Conseils aux intimés et intimées
  6. PARTIE VI – QUESTIONS D’ORDRE SYSTÉMIQUE
    1. A. Constatations et recommandations
      1. 1. Plaintes à la Commission et requêtes en vertu des dispositions transitoires
        1. (a) Plaintes à la Commission non adressées au Tribunal
        2. (b) Requêtes en vertu des dispositions transitoires
      2. 2. Réunions du Tribunal, du Centre et de la Commission
      3. 3. Mise en valeur du rôle de la Commission par le Tribunal
      4. 4. Création d’un lien vers les décisions du Tribunal
      5. 5. Coordination de l’envoi des plaidoiries du Tribunal à la Commission
      6. 6. Dépôt des rapports annuels
      7. 7. Présence des Autochtones dans le système des droits de la personne
      8. 8. Régime de dépens pour les droits de la personne
      9. 9. Causes relatives aux droits de la personne devant les tribunaux
      10. 10. Budget du système des droits de la personne
  7. PARTIE VII – CONCLUSION
    1. A. Le Tribunal
    2. B. Le Centre
    3. C. La Commission
    4. D. Questions d’ordre systémique
    5. E. Le système des droits de la personne de l’Ontario : hier, aujourd’hui et demain
    6. F. Dernières réflexions
  8. PARTIE VIII – LISTE DES RECOMMANDATIONS
    1. ANNEXE A : Indicateurs de rendement de la Commission
    2. ANNEXE B : Délais de traitement des dossiers renvoyés par la Commission
    3. ANNEXE C : Liste des participants à l’examen
    4. ANNEXE D : Organigramme du Tribunal
    5. ANNEXE E : Statistiques sur le Tribunal
    6. ANNEXE F : Statistiques sur le Centre

PARTIE I – INTRODUCTION

Mandat

Le 30 juin 2008, le système des droits de la personne dans la province de l’Ontario a subi une réforme en profondeur dans la foulée de l’entrée en vigueur de la Loi de 2006 modifiant le Code des droits de la personne (la Loi). Cette loi, intitulée auparavant « projet de loi 107 », a été adoptée le 6 décembre 2006. Dès son entrée en vigueur complète, elle a transformé l’application du système des droits de la personne dans la province. Les modifications principales s’articulent autour de trois axes :

  1. Les requêtes en matière de droits de la personne (appelées auparavant « plaintes ») peuvent être déposées directement au Tribunal des droits de la personne de l’Ontario (le « TDPO » ou le « Tribunal »), alors qu’avant les plaintes étaient déposées à la Commission ontarienne des droits de la personne (la « CODP » ou la « Commission »). Le Tribunal est chargé du traitement des requêtes, de la prestation de services de médiation et, si la requête n’est toujours pas résolue, de la prise d’une décision sur le fond de la requête.
  2. La Commission ontarienne des droits de la personne n’a plus pour fonction de recevoir les plaintes, de les traiter, de fournir des services de médiation et, si elle le juge approprié, de renvoyer les plaintes au Tribunal. Désormais, la Commission a pour mandat d’élaborer des politiques, de diffuser de l’information et de promouvoir la conformité au Code des droits de la personne (le Code). Elle a en outre maintenu son pouvoir de déposer des requêtes auprès du Tribunal et d’intervenir dans des requêtes devant celui-ci.
  3. Un nouvel organisme, le Centre d’assistance juridique en matière de droits de la personne (le « COAJDP » ou le « Centre »), a été créé afin d’aider les requérants et requérantes (appelés auparavant « plaignants » et « plaignantes ») en leur fournissant des conseils, du soutien et des services de représentation concernant leurs requêtes devant le Tribunal.

L’article 57 du Code révisé stipule que trois ans après la date d’entrée en vigueur du nouveau système, une personne doit être désignée pour procéder à un examen des changements découlant du nouveau Code. Le 12 août 2011, l’honorable Chris Bentley, ancien procureur général de l’Ontario, m’a confié le soin de procéder à l’examen du système des droits de la personne de l’Ontario, comme l’exige l’article 57 du Code des droits de la personne de l’Ontario.

L’article 57 du Code prévoit ce qui suit :

Examen

57(1) Trois ans après la date d’effet, le ministre nomme une personne chargée de procéder à un examen de la mise en œuvre et de l’efficacité des changements découlant de l’édiction de cette loi.

Consultations publiques

57(2) La personne nommée en vertu du paragraphe (1) tient des consultations publiques lorsqu’elle procède à l’examen prévu au présent article.

Présentation d’un rapport au ministre

57(3) La personne nommée en vertu du paragraphe (1) prépare un rapport sur ses constatations qu’elle présente au ministre dans l’année qui suit sa nomination.

Le mandat de l’examen stipule que la personne chargée de l’examen étudiera les questions suivantes :

Le ministère du Procureur général m’a prêté main-forte en me communiquant des renseignements sur le système des droits de la personne et en me fournissant le soutien logistique nécessaire à la tenue d’assemblées publiques, mais mon examen est indépendant du gouvernement et des trois organismes du système des droits de la personne, à savoir le Tribunal, la Commission et le Centre.

Le système des droits de la personne fait partie intégrante du système juridique de la province, car il repose sur des organismes administratifs qui sont responsables du caractère équitable et raisonnable de leurs décisions par l’application des principes de droit administratif[1]. Toutefois, le système des droits de la personne ne se limite pas au système juridique, étant donné que les droits de la personne, les différends les concernant et leur règlement ont une incidence sur la vie de tous les Ontariens et Ontariennes, ainsi que sur les secteurs économique et social comme les lieux de travail, le logement ou l’hébergement, le commerce de détail, la vie sociale et l’environnement culturel. Il est impossible d’inclure dans la portée d’un examen, en particulier un examen mené par une seule personne sur une période d’une année, l’étude de tous les aspects du système complexe et vaste des droits de la personne.

Il importe donc de souligner que mon mandat se limite au libellé de l’article 57 du Code. Je dois procéder à un « examen de la mise en œuvre et de l’efficacité des changements découlant de l’édiction de » la Loi de 2006 modifiant le Code des droits de la personne. Mon mandat n’est pas de me livrer à un examen de tout le système des droits de la personne dans la province, ni de faire enquête sur l’impact sociétal des lois contre le harcèlement et la discrimination. Il consiste à évaluer dans quelle mesure le système actuel atteint les objectifs universellement désirables d’accès à la justice, de processus décisionnaire transparent, de prise de décision rapide et d’élimination de la discrimination systémique.

Objet et organisation du rapport

Le but du présent rapport est de fournir mes constatations, mes conseils et mes recommandations à l’égard de la mise en œuvre et de l’efficacité des changements au système des droits de la personne en Ontario.

Pour aborder efficacement les nombreuses questions soulevées dans le cadre de l’examen, j’ai divisé le rapport en huit parties. La partie I présente une introduction et un sommaire des changements apportés au système des droits de la personne. La partie II résume les commentaires que j’ai reçus de divers organismes et membres du public au cours du processus de consultation. La partie III renferme une analyse d’un certain nombre de questions importantes liées au Tribunal, y compris des recommandations d’amélioration au Tribunal. La partie IV présente une analyse des principales questions associées au Centre, notamment des recommandations en vue d’améliorer le Centre. Dans la partie V, je traite de la Commission et de son nouveau rôle au sein du système des droits de la personne. Je formule plusieurs recommandations afin d’aider la Commission à trouver un juste équilibre entre la conduite de litiges et l’établissement de partenariats avec d’autres organismes de promotion des droits de la personne. La partie VI traite des questions qui influencent tous les éléments du système des droits de la personne, y compris l’accessibilité et la portée de l’information que l’on donne au public sur les droits de la personne. La partie VII présente mes observations et mes conclusions générales sur le système des droits de la personne. Enfin, la partie VIII résume mes recommandations au Tribunal, au Centre, à la Commission et au gouvernement de l’Ontario. Le rapport renferme également un certain nombre d’annexes, qui fournissent des renseignements et des statistiques jugés pertinents.

Évolution du Code des droits de la personne de l’Ontario

Le 15 juin 2012 a marqué le 50e anniversaire de l’adoption du Code. La société ontarienne s’est transformée radicalement au cours des 50 dernières années. L’évolution démographique, culturelle et technologique a créé une société totalement différente de ce qu’elle était en 1962, au moment de la promulgation du Code. Que ce soit la proportion accrue de femmes dans la population active, la plus grande diversité ethnoculturelle ou la sensibilisation aux handicaps et aux droits des GLBT[2] – ce qui s’appelle parfois la « révolution des droits de la personne » –, ces changements sociaux profonds ont eu un impact considérable sur notre sentiment d’identité individuelle ou collective et nos attentes mutuelles en matière de droits et de responsabilités civiques. Ce qui était au départ une idée simple – que toute personne, peu importe ses caractéristiques, soit traitée avec dignité – est devenu un ensemble de principes complexes et parfois controversés qui éclairent de nombreux débats publics et politiques.

La législation sur les droits de la personne en Ontario n’a pourtant pas commencé avec le Code. La Déclaration universelle des droits de l’homme (1948) est généralement reconnue comme le premier cadre moderne de lois sur les droits de la personne à l’échelle internationale. La Déclaration universelle des droits de l’homme a inspiré et accéléré la mise en œuvre d’initiatives nationales liées aux droits de la personne au Canada comme à l’étranger. Dans l’Ontario des années 1940 et 1950, trois lois régissent les droits de la personne : la Racial Discrimination Act (loi concernant la discrimination raciale), la Fair Employment Practices Act (loi concernant les pratiques d’emploi équitables) et la Fair Accommodation Practices Act (loi concernant les pratiques équitables en matière d’hébergement)[3]. La Commission ontarienne des droits de la personne est constituée en 1961, succédant ainsi à la Ontario Anti-Discrimination Commission (établie en 1958). Le Code de 1962 est le premier régime législatif complet en matière de droits de la personne au Canada. En 1977, les autres provinces et le gouvernement fédéral du Canada avaient adopté leur propre législation complète concernant les droits de la personne[4].

Au fil des ans, de nouvelles formes et de nouveaux motifs interdits de discrimination sont reconnus et ajoutés, tant et si bien qu’à la fin des années 1990, la plupart des codes de droits de la personne au Canada interdisent la discrimination et le harcèlement fondés sur plusieurs motifs interdits dans des domaines sociaux clés.

L’actuel Code des droits de la personne de l’Ontario vise à prévenir la discrimination dans les cinq « domaines sociaux » suivants : l’emploi; les services, les biens et les installations; le logement; l’adhésion à une association professionnelle; et les contrats[5]. Il y a 17 « motifs interdits » de discrimination en vertu du Code : la race, l’ascendance, le lieu d’origine, la couleur, l’origine ethnique, la citoyenneté, la croyance, le sexe, l’orientation sexuelle, l’identité sexuelle, l’expression de l’identité sexuelle, le handicap, l’âge, l’état matrimonial, l’état familial, l’état d’assisté social (uniquement pour le logement) et l’existence d’un casier judiciaire (uniquement pour l’emploi). Le Code réglemente la conduite (dans des domaines précis et relativement aux motifs interdits). Il ne réglemente pas la pensée, la croyance ou la conscience. Le Code prévaut sur toutes les autres lois en Ontario et est considéré par les tribunaux comme étant de nature quasi-constitutionnelle en raison de son importance primordiale[6].

Les motifs de discrimination et les domaines sociaux qui sont les plus cités dans les requêtes sont demeurés les mêmes au fil des ans. Les statistiques sur le Tribunal indiquent que l’emploi est cité dans 76 % des requêtes et que le handicap, les représailles, le sexe et la race sont les motifs de discrimination les plus couramment cités[7]. La ventilation des demandes par domaine social révèle qu’environ 80 % des requêtes reçues par le Centre sont liées à l’emploi, 10 % au service (par exemple, un service discriminatoire dans un grand magasin), et les 10 % restants sont liés à tous les autres domaines sociaux combinés.

Le préambule du Code affirme que l’Ontario a pour principe de reconnaître la dignité et la valeur de toute personne et d’assurer à tous les mêmes droits et les mêmes chances, sans discrimination. Le Code vise à créer un climat de compréhension et de respect mutuel de la dignité et de la valeur de toute personne.

Application des droits de la personne en Ontario avant la réforme du Code de 2008

Avant les modifications du 30 juin 2008, le Code exigeait que la Commission ontarienne des droits de la personne joue un rôle exclusif dans la réception et le traitement des plaintes pour violation des droits de la personne[8]. Les requérants et requérantes ne pouvaient pas accéder directement aux dossiers ni déposer de plaintes au Tribunal des droits de la personne de l’Ontario[9].

La version précédente du Code permettait à toute personne de porter plainte à la Commission, qui recevait les plaintes, tentait de parvenir à un règlement, notamment par la médiation, et faisait enquête sur les plaintes. Puis, la Commission soit rejetait la plainte pour insuffisance de preuves de discrimination soit, si elle la jugeait appropriée pour une audience, renvoyait la plainte à un tribunal habilité à rendre une décision.

Il y avait d’importantes différences entre le personnel de la Commission, les commissaires eux-mêmes et le Tribunal. Le personnel de la Commission acceptait et traitait les plaintes, offrait des services de médiation et d’enquête, et formulait des recommandations non contraignantes à l’intention des commissaires sur le renvoi ou non d’une plainte au Tribunal. Les commissaires examinaient les recommandations du personnel, ainsi que les observations des parties elles-mêmes, et rendaient des décisions ayant force obligatoire quant au renvoi ou non des plaintes au Tribunal.

En vertu du Code précédent, jusqu’à ce qu’un tribunal soit saisi du dossier, le personnel de la Commission et les commissaires jouaient un rôle neutre dans l’exercice de leurs fonctions; toutefois, lorsqu’un tribunal était saisi, la Commission jouait un rôle de défenseur lors des audiences en envoyant un avocat ou une avocate représenter l’intérêt public et soumettre les preuves de l’infraction au Code.

Selon l’ancienne application du système des droits de la personne en Ontario, les parties pouvaient participer à leur différend, mais seulement partiellement. La Commission recevait tous les documents et avait une obligation limitée d’en faire part aux parties. De plus, si elle déterminait qu’une décision judiciaire n’était pas nécessaire, la Commission ne donnait qu’une très brève explication, ou si elle renvoyait le dossier au tribunal, elle en informait simplement les parties, sans motiver sa décision.

Seul un faible pourcentage de causes se rendait à l’étape des tribunaux. D’après mon analyse des rapports annuels de la Commission, au cours des cinq années qui ont précédé 2008, environ 9,4 % des plaintes traitées par la Commission, en moyenne, ont été renvoyées aux tribunaux[10]. De 1998 à 2003, ce taux s’est établi à 3,8 %. Cet écart s’explique par le fait que certaines parties ont convenu de régler la plainte en cours de route ou que la Commission a refusé de s’occuper de la plainte pour une raison ou pour une autre, y compris un retard, ou qu’un autre processus juridique était disponible, ou que la Commission a conclu que la preuve ne justifiait pas un renvoi au tribunal.

Le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario est un tribunal totalement distinct qui a pour mandat de régler les différends par la médiation et un processus décisionnel. Il était (et est encore) complètement indépendant de la Commission et des parties à la plainte. Le rôle du Tribunal est d’entendre les témoignages des parties, d’arriver à des conclusions factuelles et juridiques à savoir s’il y a bel et bien eu discrimination, et d’ordonner une réparation appropriée lorsqu’il conclut à une infraction au Code.

Le Code précédent accordait automatiquement à trois parties (le requérant ou la requérante, l’intimé ou l’intimée et la Commission) la possibilité de comparaître et d’être entendues dans le cadre de l’audience. Un nouveau cycle de médiation était offert. Si les discussions n’aboutissaient pas à un règlement, le Tribunal amorçait le processus décisionnel, et la Commission, agissant dans l’intérêt public, présentait les éléments de preuve de la discrimination. Les conclusions de l’enquête menée par le personnel de la Commission et le renvoi par la Commission n’étaient pas considérées comme une preuve établissant que le Code avait été enfreint. Le Tribunal entreprenait un nouveau processus de règlement qui s’étendait généralement sur plusieurs années après le début du différend relatif aux droits de la personne.

Les parties insatisfaites de la décision du Tribunal disposaient d’un large droit d’appel fondé sur les faits et la loi à la Cour supérieure de justice de l’Ontario (la Cour divisionnelle).

En aucun temps la Commission ni d’autres organismes ne fournissaient d’avocats ou d’avocates ou d’assistance juridique aux requérants et requérantes (ou aux intimés ou intimées) dans le cadre du processus de plainte en vertu du Code précédent. À toutes les étapes, que ce soit la réception de la plainte, le traitement, la médiation ou l’enquête, la Commission devait être neutre à l’endroit des requérants et requérantes et des intimés et intimées, et ne pouvait donc pas offrir d’assistance juridique. Les parties étaient libres de faire appel à un représentant juridique ou à une représente juridique à n’importe quelle étape du processus, sans toutefois y être tenues. Les règles d’Aide juridique Ontario ne permettaient généralement pas d’obtenir de protection pour des affaires de droits de la personne. Quelques cliniques juridiques communautaires offraient des conseils et des services de représentation aux requérants et requérantes en fonction de certains critères. En conséquence, la vaste majorité des requérants et requérantes n’étaient jamais représentés par un avocat ou une avocate dans le cadre du traitement de leur plainte, de la médiation ou de l’enquête menée par la Commission.

Au Tribunal, l’avocat ou l’avocate de la Commission représentait l’intérêt public dans la présentation des preuves et la demande de réparation. Par conséquent, si les requérants et requérantes avaient le droit de faire appel au professionnel ou à la professionnelle de leur choix, la plupart comptaient sur l’avocat ou l’avocate de la Commission pour présenter et faire avancer leur dossier, et si l’on jugeait qu’il y avait bel et bien eu discrimination, pour demander une réparation. En règle générale, les intimés et intimées, en particulier les organismes et les entreprises, engageaient un avocat ou une avocate pour défendre leurs intérêts.

Pressions en faveur d’un changement et examens des droits de la personne

Le système d’application des droits de la personne en Ontario en vertu du Code précédent – qui demeure le processus modèle actuellement en vigueur dans plusieurs autres provinces au Canada ainsi qu’à l’échelon fédéral – a été conçu dans les années 1960, alors qu’on entretenait une compréhension différente de la discrimination de celle d’aujourd’hui. Comme l’expliquent Cornish, Faraday et Pickel, auteurs et avocats et avocates défenseurs des droits de la personne :

Le système d’application des droits de la personne a été mis au point à une époque où l’on entendait généralement la discrimination comme un problème individuel découlant d’événements isolés. Avec le temps, il est devenu évident et largement admis que la discrimination résulte souvent de modèles systémiques de comportement et de pratiques institutionnelles profondément enracinés, qui défavorisent encore plus les groupes traditionnellement marginalisés de la société. Parallèlement à cette évolution, notre compréhension de la meilleure façon d’éliminer la discrimination et d’instaurer une culture de droits de la personne a aussi considérablement changé[11]. [Traduction libre]

Dans les années 1970 et 1980, le nombre annuel de plaintes déposées à la Commission a augmenté, à l’instar de la diversité et de la complexité des plaintes. Bien que la Commission ait mis en place un certain nombre d’améliorations de processus pour répondre à cette demande accrue, le mécanisme d’application sous-jacent est resté le même. Au début des années 1990, les appels se sont multipliés en vue d’actualiser et de moderniser le système des droits de la personne. La Commission était chargée de réduire et d’éliminer la discrimination et de promouvoir les droits de la personne. Pourtant, la majeure partie de ses ressources étaient consacrées au traitement, à la médiation et au règlement de plaintes individuelles. Avec le temps, la Commission a accumulé un arriéré croissant de cas, ce qui a donné lieu à de longs retards dans le règlement des causes.

Partout au Canada, les systèmes provinciaux et fédéral des droits de la personne ont fait l’objet de nombreux examens au fil des ans :

Ces examens ont conclu que l’application des droits de la personne au Canada était la source d’une énorme frustration. Lovett et Westmacott résument ainsi le problème :

Cette prise de conscience a fait grimper le nombre de plaintes pour violation des droits de la personne, lesquelles sont aussi devenues plus complexes, ce qui a créé un lourd arriéré d’affaires. Le respect strict des règles d’équité procédurale a réduit l’efficacité et la rapidité du traitement des plaintes. Des retards dus à un manque de ressources et à des procédures d’enquête très longues ont donné lieu à des litiges et alimenté l’inquiétude du public. Les requérants et requérantes ont l’impression que les commissions de droits de la personne accordent plus d’importance aux statistiques sur les rejets qu’à la prise de décision relativement aux plaintes. Quant aux intimés et intimées, ils estiment que les commissions n’arrivent pas à éliminer les plaintes qui ne justifient pas l’utilisation de ressources privées ou publiques. Les nombreuses fonctions assumées au sein des commissions mettent en doute leur objectivité dans l’exercice de leurs fonctions d’examen préalable des plaintes. La futilité du processus d’enquête pour la plupart des plaintes fait l’objet de critiques de la part de tous les milieux concernés. Les groupes de revendication et des organismes similaires sont d’avis que les commissions devraient être plus proactives dans leurs efforts pour éliminer la discrimination et promouvoir l’égalité par l’éducation et d’autres moyens[12]. [Traduction libre]

En 2002, le gouvernement de la Colombie-Britannique a entrepris l’Administrative Justice Reform Project (projet de réforme de la justice administrative), dont une partie exposait les diverses options relatives à une réforme des droits de la personne. En 2003, le gouvernement a modifié le Human Rights Code de la province en se dotant d’un modèle d’accès direct permettant aux requérants et requérantes de déposer leurs plaintes directement au Tribunal des droits de la personne de la Colombie-Britannique. Le gouvernement a cependant choisi d’éliminer la Commission des droits de la personne et de transférer les fonctions d’éducation du public de la Commission au procureur général de la Colombie‑Britannique. Le modèle d’accès direct britanno-colombien, toujours en vigueur aujourd’hui, fournit des conseils et des services de représentation aux requérants et requérantes financièrement admissibles et, dans certains cas, aux intimés et intimées, grâce au financement public accordé à la clinique provinciale des droits de la personne.

En Ontario, en 1992, le Groupe d’étude sur le Code des droits de la personne de l’Ontario susmentionné, présidé par Mary Cornish, a mené des consultations à la grandeur de la province et publié un rapport exhaustif qui formule des recommandations sur la réforme des droits de la personne. En voici les principaux éléments :

Le rapport formule également des recommandations en vue d’assurer la conformité proactive au Code par l’entremise d’initiatives de formation, d’éducation et de surveillance. Les recommandations du rapport Cornish n’ont jamais été appliquées, ni par le gouvernement du NPD alors au pouvoir, ni par les gouvernements conservateur ou libéral qui ont suivi en Ontario. Toutefois, au moment de l’adoption du projet de loi 107 en avril 2006, le procureur général Michael Bryant a affirmé que le rapport Cornish avait inspiré le projet de loi.

Le rapport La Forest comprend un examen approfondi de la Loi canadienne sur les droits de la personne fédérale, laquelle n’avait fait l’objet d’aucun examen depuis son adoption en 1977. Même s’il s’adressait au gouvernement fédéral, car le mécanisme d’application était essentiellement le même que dans les provinces, y compris en Ontario, le groupe La Forest a suscité un grand intérêt et reçu plus de 200 observations écrites et 250 observations orales dans le cadre de ses consultations menées au Canada. Le rapport La Forest recommande finalement d’éliminer la fonction d’intermédiaire de la Commission canadienne des droits de la personne et de permettre aux requérants et requérantes d’accéder directement à un tribunal, en bénéficiant de services de représentation par un avocat ou une avocate dans la collectivité financés par les deniers publics. Le rôle de la Commission serait révisé de sorte que l’organisme assume des fonctions d’éducation et de recherche, en plus d’enquêter et d’entamer des actions en présence de discrimination systémique.

À la lumière, entre autres, des divers examens réalisés sur les droits de la personne, il est apparu que le modèle d’application ontarien présentait les problèmes suivants :

Chacun de ces problèmes a fait l’objet d’un important débat pendant la période qui a mené à l’adoption de la Loi ontarienne en 2006.

Retards

Ce sont les retards excessifs dans le traitement des plaintes par les commissions des droits de la personne qui ont attiré le plus de critiques. Dès 1992, le groupe d’étude Cornish note :

Les requérants et requérantes subissent des retards inacceptables dans le traitement de leurs plaintes. Il faut attendre des années après le dépôt d’une plainte pour qu’une décision soit rendue. Les gens contre lesquels les plaintes sont déposées (les intimés et intimées) estiment eux aussi que les retards sont injustes et qu’ils rendent la tâche plus ardue de se défendre[13]. [Traduction libre]

Selon les statistiques fournies dans les rapports annuels de la Commission, dans les années qui ont précédé la réforme de 2008, il a fallu environ 27 mois avant que la Commission prenne la décision de rejeter une requête ou de la renvoyer au Tribunal[14].

J’ai également analysé 29 causes sur lesquelles le Tribunal s’est prononcé sur le fond au cours de la période de 2006 à 2008, mais qui avaient pour origine des plaintes déposées à la Commission de nombreuses années auparavant. Mon analyse, présentée à l’annexe B du rapport, révèle que, sous le régime des droits de la personne précédent, les délais moyens mesurés à partir du dépôt de la plainte ont été les suivants : un peu plus de 2,5 ans pour que la Commission renvoie une affaire au Tribunal, environ 4 ans pour obtenir une audience au Tribunal, et 4,7 ans pour que le Tribunal se prononce sur le fond de l’affaire.

Mes constatations correspondent aux commentaires faits par Keith Norton, ancien commissaire en chef, dans son rapport Le renforcement du système ontarien de protection des droits de la personne : Ce que nous avons entendu publié en octobre 2005. M. Norton décrit comme suit les préoccupations des intervenants et intervenantes à l’égard de la lenteur du modèle d’application qui était en place à ce moment-là :

De nombreux intervenants ont déploré la lenteur du système actuel destiné à assurer l’application des dispositions du Code. L’âge moyen des plaintes en cours de traitement à la Commission est de 12,1 mois. Les plaintes pour lesquelles aucun règlement ne peut être négocié, qui donnent lieu à une enquête en bonne et due forme et qui font l’objet d’une décision en vertu de l’article 36 du Code restent dans le système encore bien plus longtemps : leur âge moyen au moment où une décision en vertu de l’article 36 est rendue est à l’heure actuelle de 28,8 mois. Environ 20 % des plaintes se rendent jusqu’à ce stade. L’audition d’une plainte par le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario ajoute à cela un délai additionnel, qui peut aller de quelques mois à plusieurs années, selon la complexité de l’affaire en cause. La décision à l’issue d’une audience se fait parfois longuement attendre. Bref, tout le monde s’entend à dire que, même dans le meilleur des cas, le processus est tout simplement trop lent[15].

Conflit de rôles

Les commissions des droits de la personne ont essuyé des critiques du fait de leurs nombreux rôles conflictuels. Comme enquêteurs, médiateurs et personnes chargées du traitement des plaintes, les membres devaient faire preuve d’une absolue neutralité. Mais comme éducateurs, décideurs politiques et défenseurs des droits de la personne, le personnel de la Commission promouvait activement une vision expansionniste des droits de la personne. Les intimés et intimées estimaient que la Commission favorisait les requérants et requérantes. À l’opposé, les requérants et requérantes considéraient souvent la Commission comme le principal obstacle à l’audition de leurs plaintes par le Tribunal. La Commission se présentait souvent en cour en face des requérants et requérantes lors de contrôles judiciaires pour défendre sa décision de ne pas renvoyer une plainte au Tribunal. À l’étape du Tribunal, la Commission, qui avait jusqu’alors été impartiale vis-à-vis des parties, s’opposait clairement à l’intérêt de l’intimé ou de l’intimée et semblait partager les intérêts des requérants et requérantes. En même temps, la Commission ne représentait pas le requérant ou la requérante à l’audience, ce qui signifie qu’il y avait aussi des tensions entre les positions de la Commission et du requérant ou de la requérante.

Fonction d’intermédiaire

Il s’agissait ici du pouvoir de décision discrétionnaire de la Commission qui était influencée indûment par les dimensions administratives, politiques et fiscales. La décision de la Commission de renvoyer ou non les plaintes au Tribunal était prise par les commissaires lors de réunions auxquelles les parties n’étaient pas conviées. Compte tenu du nombre de plaintes, aucun élément n’indiquait clairement si les commissaires avaient assez de temps pour examiner attentivement les questions factuelles et juridiques associées aux plaintes. Comme les décisions de la Commission étaient prises derrière des portes closes, il a été allégué que les décisions de la Commission étaient influencées par des facteurs qui n’étaient pas strictement liés au fond de la plainte, comme l’identité des parties, les enjeux politiques liés au fait de poursuivre l’intimé ou l’intimée ou les frais juridiques que devrait engager la Commission pour monter le dossier au Tribunal[16]. Étant donné que, bon an mal an, environ 3 % à 6 % des causes étaient renvoyées au Tribunal en vue d’une audience, on avait l’impression que la courroie de transmission avait été plus ou moins rompue, afin de réduire les coûts et les risques politiques et juridiques pour la Commission.

Dédoublement des efforts

L’issue de l’enquête de la Commission sur la plainte, qui survenait habituellement plus de deux ans après le dépôt de la plainte, ne conduisait qu’à une décision de renvoi ou de non‑renvoi au Tribunal. Elle ne confirmait ni n’infirmait la discrimination. À l’étape du Tribunal, les parties pouvaient à nouveau entreprendre un processus de médiation et, si la plainte n’était pas réglée, la décision de la Commission de renvoyer l’affaire en vue d’une audience n’avait aucun poids lors de l’audience. Aux yeux des parties, elles avaient à maintes reprises présenté leur point de vue : d’abord, au moment du dépôt de la plainte, puis de la défense et de la réplique à celle-ci, ensuite à la médiation à la Commission, dans le cadre du processus d’enquête, dans des observations écrites en réponse au rapport de l’enquêteur, à la médiation au Tribunal et, enfin, dans leur témoignage à l’audience du Tribunal.

Même si l’enquête de la Commission sur la plainte était parfois déterminante pour établir s’il y avait bel et bien eu discrimination – par exemple, dans le cas de discrimination systémique ou de plaintes complexes individuelles – l’issue d’une enquête ne faisait pas nécessairement avancer les causes qui étaient largement fondées sur la crédibilité. Seule une audience pouvait le faire. L’étape de l’enquête n’était donc pas utile dans tous les cas, car si la cause se rendait devant le Tribunal, les parties devaient présenter à nouveau leur point de vue à l’audience.

Le dédoublement des efforts faisait gaspiller du temps et des ressources aux parties comme au système des droits de la personne, en plus de permettre aux parties de profiter des incohérences dans les positions adoptées à diverses étapes et à divers moments du long processus de règlement des différends.

Trop d’attention accordée aux plaintes individuelles

De nombreux examens des droits de la personne ont laissé entendre que les commissions consacraient trop de ressources aux plaintes individuelles, plus « rentables », et pas assez aux cas de discrimination systémique. En Ontario, pendant la deuxième lecture du projet de loi 107, Michael Bryant, procureur général, a indiqué que la Commission consacrait 87 % de son budget au traitement, à la médiation, aux litiges et à la prise des déclarations des témoins au sujet des plaintes, ce qui avait réduit radicalement la capacité de la Commission de prendre des mesures préventives pour promouvoir les droits de la personne.

De l’automne 2004 à l’année 2005, le ministère du Procureur général (MPG) de l’Ontario a entamé des discussions avec des groupes d’intervenants sur une possible réforme du système des droits de la personne de la province. En octobre 2005, répondant aux signaux de réforme donnés par le gouvernement, la Commission a entrepris un processus de consultation et publié un rapport : Le renforcement du système ontarien de protection des droits de la personne. Une des principales conclusions de ces consultations a été que les intervenants et intervenantes n’étaient pas satisfaits du système des droits de la personne et qu’ils souhaitaient un véritable changement. Aucun consensus clair n’a cependant émergé sur la mise en œuvre de la réforme.

Citant ces examens des droits de la personne et les demandes répétées des divers milieux concernés sur la nécessité d’un changement, le gouvernement de l’Ontario a déposé le projet de loi 107, Loi modifiant le Code des droits de la personne, 2006 en avril 2006.

Le projet de loi 107 a eu ses partisans et ses opposants. Les partisans et partisanes ont souligné les nombreuses études et analyses qui ont ciblé à maintes reprises les problèmes structurels du mécanisme d’application centré sur la Commission. Beaucoup de partisans et partisanes estimaient que, même si le projet de loi 107 n’était pas aussi révolutionnaire que promis – par exemple, il ne donnait pas totalement suite aux recommandations des rapports Cornish ou La Forest – il représentait, dans l’ensemble, un progrès notable vers la modernisation du système des droits de la personne de l’Ontario.

Les opposants et opposantes au projet de loi 107 ont indiqué que le problème traditionnel de la mise en application n’était pas aussi grave qu’on le prétendait et que le système des droits de la personne souffrait en fait d’un sous-financement chronique de la part du gouvernement. Ils ont prévenu qu’une réforme radicale aurait de nombreuses incidences négatives. Certains intervenants et intervenantes orientés vers les requérants et requérantes ont affirmé que si la Commission n’intervenait plus dans les plaintes individuelles, des requérants et requérantes vulnérables seraient incapables de monter eux‑mêmes leurs dossiers, en particulier lors des audiences du Tribunal, où l’avocat ou l’avocate de la Commission jouait autrefois un rôle de premier plan dans la présentation des preuves de discrimination. Ils ont soutenu que d’adapter à un système d’accès direct reviendrait à « privatiser » le système des droits de la personne, puisque les requérants et requérantes devraient faire appel à des avocats, techniciennes juridiques et autres représentants du secteur privé pour obtenir des conseils et se faire représenter.

Certains intervenants et intervenantes orientés vers les intimés ont fait valoir que, sans le rôle important de la Commission dans la sélection des plaintes, le système d’accès direct deviendrait une mêlée générale pour les requérants et requérantes, car il obligerait les intimés et intimées à engager des avocats ou des avocates pour se défendre contre des allégations frivoles ou vexatoires n’ayant rien à voir avec les droits de la personne. Beaucoup d’opposants et d’opposantes se sont aussi inquiétés que l’élimination du rôle prépondérant de la Commission entraîne l’incapacité des organismes à déceler des modèles de discrimination et à coordonner des initiatives dans le système des droits de la personne révisé.

Après sa deuxième lecture par l’Assemblée législative, le projet de loi 107 a été envoyé au Comité permanent de la justice. Le Comité a tenu des audiences publiques à compter d’août 2006 à la grandeur de la province. Le procureur général a présenté diverses modifications au projet de loi 107 en novembre 2006, en réponse aux préoccupations soulevées par les intervenants et intervenantes. Une des modifications notables a été qu’on a accru l’indépendance de la Commission en la rendant directement comptable à la population ontarienne par l’entremise de l’Assemblée législative, plutôt que par celle du procureur général de l’Ontario, comme l’exigeait la version précédente du Code. Les modifications ont également renforcé les pouvoirs de la Commission devant le Tribunal.

Même si les audiences publiques du Comité sur le projet de loi 107 devaient se poursuivre jusqu’en décembre 2006, le gouvernement libéral a utilisé sa majorité à l’Assemblée législative provinciale pour imposer le bâillon. Les opposants et opposantes au projet de loi, dont bon nombre n’avaient pas encore été entendus par le Comité, ont accusé le gouvernement de légiférer à la hâte, sans analyse suffisante. Le gouvernement et les partisans et partisanes du projet de loi ont rétorqué que les arguments de politique sur lesquels reposait le projet de loi étaient bien connus et que le temps était venu de mettre en vigueur cette loi historique.

Le projet de loi 107 a été adopté sous le nom de Loi modifiant le Code des droits de la personne, 2006 et a reçu la sanction royale le 20 décembre 2006; les principales dispositions réformant le Code ne sont toutefois entrées en vigueur que le 30 juin 2008. L’article 57 du nouveau Code contenait le mandat d’examen qui m’a été confié.

Processus d’examen

J’ai réalisé l’examen en trois étapes. Pendant la première étape, j’ai passé en revue les lois, règles, politiques, études, décisions judiciaires et rapports pertinents en matière de droits de la personne et rencontré les principaux décideurs au sein du système des droits de la personne de l’Ontario. J’ai ensuite élaboré un document de consultation que j’ai distribué aux personnes intéressées et aux intervenants et intervenantes. L’objet du document de consultation était de susciter des commentaires qui me permettraient d’évaluer la mise en œuvre et l’efficacité des changements apportés au système des droits de la personne de l’Ontario depuis le 30 juin 2008. Un site Web, www.fr.ontariohumanrightsreview.org/, a été créé pour faciliter la communication des nouvelles et des progrès concernant l’examen des droits de la personne.

La deuxième étape consistait à tenir une série de consultations publiques avec des membres du public intéressés et des intervenants et intervenantes au moyen : a) d’assemblées publiques; b) d’observations écrites; et c) de rencontres avec des intervenants et des intervenantes[17]. Des assemblées publiques ont eu lieu à Windsor, London, Toronto, Ottawa, Sudbury et Thunder Bay. Ces assemblées ont permis aux membres du public intéressés et aux intervenants et intervenantes de présenter de brefs exposés et m’ont également permis à moi, ainsi qu’aux autres personnes présentes, de poser des questions sur les exposés.

Plus de 60 personnes, entreprises et organismes m’ont font connaître par écrit leur point de vue sur le système des droits de la personne. La durée, la complexité et l’exhaustivité des observations variaient. Certaines observations portaient sur l’expérience directe de personnes ou d’organismes œuvrant dans le système, tandis que d’autres traitaient d’un ensemble beaucoup plus large de préoccupations relatives au système des droits de la personne.

J’ai également tenu environ 25 rencontres avec des groupes d’intervenants représentant différents points de vue. Ces rencontres, d’une durée d’environ deux heures, ont été l’occasion pour les organismes de faire connaître leurs priorités et les thèmes qui leur tiennent à cœur au sujet du système des droits de la personne. Ces discussions interactives en groupe se sont révélées très utiles, car des points de vue divers et dissidents ont parfois émergé, même au sein d’un même organisme, soulignant bien le défi inhérent à l’élaboration de politiques dans le système des droits de la personne.

J’apprécie les analyses, observations et suggestions précieuses pour améliorer le système que j’ai reçues de divers organismes et membres du public. Les consultations publiques ont été un élément essentiel de mon examen, et les renseignements ainsi obtenus ont formé la base de mes recommandations aux principaux décideurs dans le système des droits de la personne.

Le présent rapport constitue la dernière étape de l’examen et présente mes conclusions et recommandations afin de renforcer le système des droits de la personne. Il se conclut par une série de recommandations sur la façon d’améliorer le système des droits de la personne. J’ai toutefois jugé important de décrire brièvement, dans chaque section, les observations, hypothèses et constatations qui m’ont amené à formuler telle ou telle recommandation. Dans un domaine aussi complexe que les droits de la personne, il est inévitable que des désaccords et des différences sur le plan des politiques surgissent quant à la meilleure voie à suivre. Toutefois, en décrivant ce que j’ai constaté et les raisons qui m’ont amené à prendre les décisions que j’ai prises, je pense avoir fait œuvre utile pour les décideurs et autres parties intéressées, qui pourront se servir de cette description pour tirer leurs propres conclusions sur le système des droits de la personne.

En préparation du rapport final, j’ai consacré beaucoup de temps à l’analyse des statistiques sur le Tribunal, le Centre et la Commission. Les définitions statistiques utilisées par les organismes variaient parfois d’une année à l’autre ou d’un organisme à l’autre, en partie en raison de l’évolution des systèmes de gestion des cas des organismes entre la réforme de 2008 et le moment de l’examen, en 2011-2012. Je crois que le processus d’examen lui-même a aidé les organismes à faire preuve de plus de rigueur en ce qui a trait à leur méthodologie statistique et au suivi de l’information.

J’ai cependant constaté qu’il y avait des limites à une approche fondée sur les statistiques pour décrire le système des droits de la personne révisé. En conséquence, mon rapport décrit le fonctionnement du système des droits de la personne ces dernières années en tenant compte de différents points de vue :

  1. La situation que m’ont décrite des centaines de personnes et plus de 60 organismes, orientés vers les requérants et requérantes ou les intimés et intimées et ayant une expérience variable dans le système des droits de la personne passé et présent;
  2. La description du système que m’ont faite les trois organismes de droits de la personne eux-mêmes – un autoportrait, si je puis dire – au moyen d’observations écrites, de rencontres en personne et de correspondance;
  3. Les données statistiques susmentionnées, provenant de différentes sources, notamment des rapports annuels, des observations écrites présentées dans le cadre de l’examen, des sites Web des organismes et de la correspondance échangée avec des groupes de revendication;
  4. Mon examen indépendant des lois, règles, politiques, rapports, études et décisions judiciaires en matière de droits de la personne, auquel s’ajoute ma propre expérience faite de plusieurs années de collaboration avec des clients du système des droits de la personne de l’Ontario.

Mon rapport examine en profondeur les changements de procédure qui ont été apportés au système des droits de la personne de 2008 à aujourd’hui, mais il se veut avant tout « tourné vers l’avenir ». J’ai choisi d’accorder moins d’attention aux requêtes en vertu des dispositions transitoires, qui se fondaient sur des plaintes déposées à l’origine à la Commission. À la date de publication du présent rapport final, la plupart de ces dossiers avaient été réglés au Tribunal et les dispositions elles-mêmes avaient échu. Il ne me paraissait guère utile d’examiner des dossiers réglés en vertu de dispositions maintenant caduques.

Au final, le présent rapport vise à répondre aux deux questions fondamentales que se posent les Ontariens et les Ontariennes engagés dans le système d’application des droits de la personne : le système fonctionne-t-il, et comment peut-on l’améliorer?

PARTIE II – RÉSUMÉ DES CONSULTATIONS

Principaux problèmes relevés par les participants et participantes

Les personnes et les groupes qui ont pris part à l’examen étaient généralement d’accord pour dire que le nouveau système des droits de la personne est plus efficace et transparent, et qu’il permet de régler les causes plus rapidement. Les participants et participantes ont cependant attiré l’attention sur certains problèmes dans le système.

Tout au long du processus de consultation, les thèmes ci-dessous ont commencé à s’imposer :

Bref résumé des observations

Voici un bref résumé des commentaires reçus des participants et participantes sur chacun des organismes.

Tribunal des droits de la personne de l’Ontario

Même si la plupart des participants ou participantes considéraient que le Tribunal faisait un meilleur travail au chapitre du règlement rapide des requêtes, ils ont exprimé des préoccupations concernant la complexité et l’inaccessibilité des formules et des règles associées aux requêtes. Les personnes à faible revenu, peu instruites ou qui présentent des différences linguistiques ou des handicaps font face à d’importants défis pour obtenir, comprendre et remplir les formules de requête.

Toutefois, même s’ils jugent les formules quelque peu complexes, la plupart des participants ou participantes avaient vécu une expérience positive aux premières étapes du processus de requête. Les requêtes préliminaires sont traitées le plus souvent lors d’audiences par téléconférence, ce qui permet de traiter les questions de procédure ou de compétence rapidement et efficacement. Certains participants ou participantes parmi les intimés ou intimées ont suggéré que le Tribunal envisage des moyens de rationaliser et de simplifier le processus d’audience sommaire, afin de réduire le nombre de requêtes sans fondement ou faisant double emploi. On s’inquiétait aussi que le Tribunal se montre trop clément dans l’application de ses règles de procédure avec les parties assumant leur propre représentation. Les représentants des syndicats et du patronat ont paru satisfaits que le Tribunal ne permette généralement pas que soient entendues de nouveau des affaires déjà tranchées, mais ils entretenaient certaines craintes au sujet de la capacité des salariés syndiqués d’entamer des procédures parallèles devant le Tribunal.

La plupart des participants ou participantes étaient globalement satisfaits du processus de médiation. La médiation survient relativement tôt dans le processus, et les médiateurs ou médiatrices sont utiles pour régler les plaintes. Les membres du Tribunal mènent des séances de médiation qui fournissent une orientation sur les droits et qui sont guidées par l’expérience des membres dans le processus décisionnel, et beaucoup de séances de médiation débouchent sur des réparations d’intérêt public. Des avocats ou avocates spécialisés en droits de la personne ont recommandé que le Tribunal offre des séances de médiation plus tôt dans le processus, ainsi qu’une conférence préparatoire à l’audience, pour augmenter les occasions de règlement. Certains participants ou participantes ont indiqué qu’il faudrait insister sur un processus de médiation impartial et équilibré, satisfaisant pour les deux parties, plutôt que sur une approche cherchant à régler le différend à tout prix ou à ébranler financièrement les intimés, sans égard au fond de la requête quant aux droits de la personne. On a également suggéré que le Tribunal accorde une plus grande attention au rôle des syndicats dans les séances de médiation.

De façon générale, les participants ou participantes qui avaient déjà assisté à une audience considéraient que la procédure avait été juste. L’expansion de la jurisprudence sur les questions de procédure ou de compétence a fourni un corpus de directives sur les concepts et les procédures liés aux droits de la personne. Il s’agit d’un aspect important pour les parties qui se présentent devant le Tribunal et les autres organes administratifs, qui sont de plus en plus aux prises avec des cas de violation des droits de la personne et du Code.

Certains participants ou participantes ont fait remarquer que les vice-présidents du Tribunal étaient des gens qualifiés et expérimentés dans le domaine des droits de la personne et qu’ils prenaient le temps de s’assurer que les requérants et requérantes non représentés comprenaient le processus, tout en garantissant une audience juste et impartiale. Des avocats ou avocates spécialisés en droits de la personne ont suggéré que le Tribunal trace une ligne de démarcation claire entre le rôle des arbitres dans le déroulement de l’audience et l’utilisation judicieuse du pouvoir étendu de l’arbitre en matière de contrôle de la procédure.

Certains avocats d’expérience en droits de la personne ont déploré que le Tribunal accorde des montants, en particulier des dommages-intérêts généraux, jugés régulièrement trop faibles. Ils ont fait remarquer que cela entraînait un certain nombre de problèmes, notamment que cela minimisait les droits de la personne. Plusieurs avocats ou avocates chevronnés d’intimés ou intimées ont exprimé leur désaccord, en soutenant que, pour la majeure partie des intimés, la perte de réputation et l’impossibilité de recouvrer les frais juridiques étaient plus préoccupantes que la somme d’argent versée au requérant ou à la requérante.

Les participants ont avancé un certain nombre d’idées pour améliorer le Tribunal, y compris la publication des règlements facilités par le Tribunal à la suite d’une médiation, des directives concernant les demandes d’anonymisation des décisions, une meilleure formation pour les arbitres et une aide accrue aux personnes handicapées tout au long du processus de requête.

Centre d’assistance juridique en matière de droits de la personne

Beaucoup de participants ou participantes ont convenu que le Centre, une fois qu’il était à l’œuvre, fournissait une assistance juridique, un soutien, des conseils et des services de représentation de grande qualité. Mais on s’entendait généralement pour dire que le Centre était actuellement submergé par les demandes de services et qu’il avait besoin de plus de ressources financières.

Un certain nombre de participants ou participantes ont évoqué les difficultés qu’ils avaient eues à obtenir de l’assistance et de l’information auprès du Centre. Ces difficultés étaient notamment l’incapacité de joindre le Centre par téléphone ou courriel, les longues périodes d’attente, le rejet de demandes d’aide et une assistance juridique limitée en raison du mandat de représentation en justice échelonné du Centre.

Certains organismes communautaires et groupes de revendication ont fait part de leurs préoccupations à l’idée que le Centre assume le rôle d’intermédiaire qui incombait à la Commission sous l’ancien régime. Ils ont recommandé que le Centre communique avec plus de transparence la manière dont il détermine les services qu’il peut offrir aux clients. Des défenseurs des droits de certaines communautés racialisées et des personnes handicapées ont laissé entendre que le Centre ne prenait pas en main les affaires de ces requérants ou requérantes avec la même ferveur que les affaires de discrimination fondée sur le sexe.

Des représentants de cliniques juridiques dans le Nord de l’Ontario ont souligné la nécessité de s’attaquer au problème du manque d’accès au système des droits de la personne. Ils ont indiqué que le Centre n’était pas une ressource visible dans le Nord. Dans de nombreuses communautés autochtones, les gens ne sont pas au courant de l’existence du Centre ni des services qu’il offre.

On a suggéré de mettre en place ou de renforcer d’autres options de représentation par un avocat ou une avocate financés par les deniers publics. Certaines observations ont recommandé de rétablir les fonctions de ministère public des requêtes en matière de droits de la personne par la Commission ou que le réseau d’aide juridique offre des services de représentation. Chez les intimés, on a recommandé que le gouvernement envisage de remanier le mandat du Centre de sorte qu’il joue un rôle de soutien auprès des requérants et des intimés. On a fait valoir que le Centre devrait se doter de critères d’admissibilité plus stricts pour accepter les dossiers qui concernent le fond d’une plainte, plutôt que d’autres facteurs.

Commission ontarienne des droits de la personne

De nombreux organismes et membres du public ont dit s’inquiéter du manque d’information sur les nouvelles fonctions et responsabilités de la Commission, surtout en matière de discrimination systémique. Plusieurs représentants ou représentantes d’intimés ou d’intimées n’avaient eu vent d’aucun impact de la Commission sur l’éducation aux droits de la personne parmi les employeurs en Ontario. Comme solution au problème de l’immense volume d’appels que reçoit le Centre, un organisme a suggéré que la Commission s’occupe du traitement des demandes de renseignements du public en créant une ligne directe d’information. En répondant aux demandes téléphoniques du public, la Commission pourrait aider les requérants à identifier les intimés appropriés dans le cadre de leurs plaintes pour violation des droits de la personne. La Commission devrait diriger les personnes qui déposent une plainte liée aux droits de la personne d’une nature systémique vers d’autres organismes et coalitions en Ontario qui luttent contre la discrimination systémique.

Des avocats spécialisés en droits de la personne ont suggéré que la Commission participe au maintien et au financement de témoins experts, en particulier dans le cas de requérants ou requérantes démunis et non représentés qui déposent eux-mêmes leur requête. Les témoignages d’experts ou d’expertes pertinents contribuent à l’efficacité des instances et sont essentiels pour produire des résultats justes. On a recommandé que la Commission affecte des ressources à un programme qui aiderait les parties non représentées et sous-financées à trouver et à garder des témoins experts lorsque la situation l’exige.

On s’est généralement entendu pour dire que la Commission devait intervenir davantage dans les causes et le dépôt de requêtes. Plusieurs participants ou participantes estiment que la Commission a manqué à son obligation d’œuvrer dans l’intérêt public devant le Tribunal en déposant ses propres requêtes ou en intervenant dans celles d’autres personnes. Des avocats ou des avocates spécialisés en droits de la personne ont fait remarquer qu’il valait mieux diffuser l’information sur le pouvoir d’enquête de la Commission et sa capacité d’intervenir dans des dossiers appropriés, et que la Commission devait intervenir plus activement au Tribunal, lorsque la situation le justifie.

Beaucoup de participants ou participantes ont reconnu que le mandat de la Commission avait changé radicalement dans le cadre de la réforme; toutefois, ils étaient globalement d’avis que la Commission n’avait pas trouvé le bon équilibre dans son mandat révisé entre la communication des politiques et l’intervention dans les litiges. À leur avis, la Commission n’intervient pas assez dans les différends liés aux droits de la personne, et son rôle se limite trop souvent à un rôle de soutien et d’éducation, au détriment d’un engagement actif dans les requêtes pour violation des droits de la personne.

Plusieurs participants ou participantes ont exprimé leur contrariété devant le fait que la Commission n’ait pas encore établi le Secrétariat antiracisme et le Secrétariat aux droits des personnes handicapées, requis selon le Code. Si certains groupes et membres du public se sont dits en faveur de l’établissement de ces secrétariats, d’autres doutent de leur efficacité ou sont ambivalents quant à la façon dont ils fonctionneraient dans la structure de la Commission.

Préoccupations et commentaires à l’échelle du système

Beaucoup de participants ont souligné le problème important que constitue le manque de coordination entre les trois organismes en matière d’éducation du public. Ces trois organismes s’acquittaient de leur mandat respectif, mais déployaient moins d’énergie à tenter d’améliorer l’ensemble du système des droits de la personne. Des représentants ou représentantes de cliniques juridiques dans le Nord de l’Ontario ont indiqué que, selon eux, la Commission ne jouait pas un rôle central dans l’éducation du public, en particulier dans les petites collectivités. Des groupes autochtones et des représentants de la région de Thunder Bay ont souligné la nécessité d’intensifier les activités de liaison de la Commission avec les communautés autochtones. Ils ont expliqué que beaucoup d’Autochtones hésitaient à porter plainte et avaient besoin d’aide pour repérer les cas de discrimination et de violation des droits de la personne. Des groupes de revendication représentant des communautés racialisées et marginalisées ont déclaré que les gens devaient surmonter de nombreux obstacles pour tenter de mettre fin à la discrimination dont ils étaient victimes. Beaucoup manquent d’information et de confiance pour faire valoir leurs droits en vertu du nouveau système, qui exige des requérants qu’ils prennent eux-mêmes leur affaire en main. On a recommandé la création d’un guichet unique en ligne sur les droits de la personne.

Presque tous les participants ou participantes ont indiqué que le système des droits de la personne avait besoin de davantage de financement pour continuer à fournir des services de qualité et une aide accrue aux victimes de discrimination. Un groupe a recommandé que la province prenne toutes les mesures nécessaires pour affecter des ressources suffisantes à chacun des trois organismes formant le système des droits de la personne.

PARTIE III – TRIBUNAL DES DROITS DE LA PERSONNE DE L’ONTARIO

A. Mandat et activités du Tribunal

Les changements apportés au Code ont créé un nouveau système d’accès direct qui permet aux parties de déposer leurs plaintes pour discrimination en vertu du Code directement au Tribunal, sans passer par la Commission. Les parties ont un an à compter du dernier incident de discrimination (plutôt que six mois, comme c’était le cas auparavant) pour déposer leur requête.

Le Tribunal est formé d’un président exécutif, de vice-présidents et d’une présidente suppléante[18]. La composition du Tribunal a augmenté depuis décembre 2006, au moment où le Code a été révisé. En mai 2012, le Tribunal comptait 22 vice‑présidents à temps plein et 26 vice-présidents et membres à temps partiel. Les vice‑présidents et les membres sont nommés par le gouvernement de l’Ontario, en général pour des mandats de deux à cinq ans. La plupart des membres du Tribunal, mais pas tous, sont des avocats ou des avocates.

Comme l’exige le nouveau Code, les arbitres sont nommés à la suite d’un processus concurrentiel et possèdent de l’expérience, des connaissances ou une formation dans le domaine des droits de la personne et des questions connexes, ainsi que la capacité de prendre des décisions impartiales et d’appliquer des pratiques et procédures d’arbitrage non traditionnelles.

Le Tribunal emploie également du personnel dont un registraire, des agents de traitement des cas, des responsables du calendrier et des adjoints du soutien aux services d’arbitrage.

Depuis le 25 janvier 2011, le Tribunal fait partie d’un nouveau regroupement appelé Tribunaux de justice sociale Ontario[19]. Ce regroupement rassemble le Tribunal et six autres tribunaux décisionnels importants : la Commission de la location immobilière, le Tribunal de l’aide sociale, la Commission de révision des services à l’enfance et à la famille, la Commission de révision des placements sous garde, le Tribunal de l’enfance en difficulté de l’Ontario (anglais) et le Tribunal de l’enfance en difficulté de l’Ontario (français). Le mandat de ces tribunaux est d’assurer aux Ontariens et Ontariennes un accès rapide à des services spécialisés et efficaces de règlement des différends dans un vaste éventail de domaines.

Le Code octroie au Tribunal le pouvoir d’adopter ses propres règles de procédure et la possibilité de déterminer la façon dont les médiations, les audiences et les autres procédures liées aux requêtes auront lieu[20]. L’objectif des règles du Tribunal est de veiller à ce que les parties aient la possibilité de parvenir à un règlement équitable, juste et expéditif de leur requête. Le Tribunal doit tenir des consultations publiques avant d’adopter une règle.

Les requêtes sont déposées à l’aide de formules précises que l’on se procure auprès du Tribunal. Lorsque le Tribunal reçoit une requête, il l’examine pour s’assurer qu’elle est complète et que l’incident faisant l’objet de la requête est survenu dans son territoire. Lorsqu’il l’a acceptée, le Tribunal signifie la requête à l’intimé ou l’intimée qui y est désigné. Une fois que la requête lui a été signifiée, l’intimé dispose de 35 jours pour envoyer une défense.

Le Tribunal ne peut pas rendre de décision sur une requête qui est de son ressort sans avoir donné aux parties l’occasion de présenter leurs observations orales et sans avoir fourni ses motifs écrits à l’appui. Le Tribunal peut reporter une requête si les questions font l’objet d’une autre instance, ou il peut rejeter une requête, en tout ou en partie, s’il juge que le fond de la requête a été traité de façon appropriée dans une autre instance.

Le Tribunal utilise un système de gestion active des cas pour s’assurer que les requêtes reçoivent un traitement équitable, juste et expéditif. Le Tribunal donne aux parties la possibilité de s’engager dans une démarche volontaire de médiation. Si les parties acceptent la médiation, un vice‑président est désigné pour agir comme médiateur, en général lors d’une séance d’une demi-journée[21]. Le vice-président rencontre l’ensemble des parties pour discuter de la requête et tenter de trouver une solution acceptable pour tous. Le processus de médiation est volontaire et confidentiel.

Si la médiation n’aboutit pas, le Tribunal tient une audience pour déterminer s’il y a bel et bien eu discrimination. Avant l’audience, les parties doivent présenter et s’échanger tous les documents, témoignages et pièces connexes ayant trait au différend et remettre au Tribunal les documents qu’elles comptent utiliser à l’audience.

À tout moment pendant le processus de requête, les parties peuvent déposer une requête portant sur des questions de procédure ou de compétence. Par exemple, en vertu de la règle 19A – nouvelle règle adoptée en juillet 2010 – le Tribunal peut, de sa propre initiative ou à la demande d’un intimé, tenir une audience sommaire pour déterminer si une requête doit être rejetée du fait qu’elle « n’a aucune chance raisonnable d’être accueillie ».

Si la requête se rend à l’étape de l’audience, selon la nature et la complexité de la requête, l’audience peut se dérouler pendant un ou plusieurs jours, consécutifs ou non. Les deux parties assistent à l’audience, accompagnées ou non de leur avocat, technicienne juridique ou mandataire, et présentent les preuves et observations à l’appui de leur point de vue respectif dans le différend. Le degré de formalité peut varier sensiblement selon l’approche préconisée par le membre du Tribunal qui préside à l’audience.

Si le Tribunal emprunte une approche traditionnelle et officielle, les parties font des déclarations préliminaires, interrogent et contre-interrogent les témoins, exposent leurs arguments juridiques et tirent des conclusions finales quant à savoir s’il y a bel et bien eu discrimination et, le cas échéant, quelle est la réparation appropriée en l’espèce.

Le Code et les règles du Tribunal permettent à l’arbitre d’adopter des méthodes non traditionnelles d’arbitrage. L’arbitre a le pouvoir de poser des questions à un témoin et de restreindre la preuve ou les observations des parties sur toute question. Si l’audience prévoit une médiation-arbitrage, les parties doivent y consentir et signer une entente de médiation‑arbitrage autorisant l’arbitre à agir à titre de médiateur ou de médiatrice et à continuer d’entendre l’affaire à titre d’arbitre si les parties ne parviennent pas à un règlement. L’équité est l’exigence absolue peu importe l’approche choisie pour une audience. Que ce soit à la médiation ou à l’audience, le Tribunal travaille à régler les requêtes en s’appuyant sur les faits et la loi.

En règle générale, le Tribunal n’est pas en mesure de rendre une décision tout de suite après l’audience, parce qu’il doit prendre en considération l’ensemble des faits et des lois avant de rendre une décision. Le Tribunal pourrait ne rendre une décision que plusieurs mois après la conclusion d’une audience. L’alinéa 43(2)2 du Code exige que des motifs écrits soient fournis à l’appui de la décision définitive.

S’il détermine que le Code a été enfreint, le Tribunal ordonne une réparation appropriée fondée sur la discrimination subie par le requérant ou la requérante. Le Tribunal possède un vaste pouvoir de réparation qui lui permet d’ordonner le paiement d’une indemnité pécuniaire, la restitution ou d’autres sortes de recours d’intérêt public afin d’encourager la conformité au Code. Il peut s’agir d’ordonner à l’intimé ou l’intimée de verser une indemnité pécuniaire au requérant ou de prononcer des ordonnances visant à prévenir d’autres violations des droits de la personne. Si le Tribunal juge qu’il n’y a pas eu de discrimination, il rejette la requête.

Il n’est pas possible de faire appel des décisions définitives du Tribunal. Toutefois, les parties peuvent demander un réexamen au Tribunal ou une révision judiciaire à la Cour divisionnelle de la Cour supérieure de justice.

B. Constatations et recommandations

D’après mon analyse des commentaires des participants ou participantes, des documents fournis par le Tribunal et des statistiques sur celui-ci, j’ai formulé les constatations et recommandations ci‑dessous à l’égard du processus de requête du Tribunal.

1. Efficacité du Tribunal

La réforme du Code est entrée en vigueur le 30 juin 2008 (la « date d’entrée en vigueur »), soit trois mois – ou un trimestre – après le début de l’exercice 2008-2009. Le Tribunal traitait alors trois types d’affaires :

J’ai examiné une large gamme de statistiques concernant le Tribunal afin d’évaluer la façon dont celui-ci fonctionne en vertu du nouveau Code. La liste complète des statistiques figure à l’annexe E du présent rapport[22].

Pour que les statistiques soient examinées de façon valable, il est important de comprendre le contexte dans lequel le Tribunal évolue et son incidence sur la collecte de statistiques par le Tribunal.

À la date d’entrée en vigueur, le nouveau système de gestion des cas du Tribunal était encore en cours d’élaboration. C’est pourquoi les données présentées, y compris les rapports annuels du Tribunal publiés après 2008-2009, reflètent diverses méthodes de collecte de données ainsi que certains changements aux règles et processus du Tribunal. Au cours de l’année 2010‑2011, le Tribunal a apporté plusieurs améliorations et modifications à ses processus, qui ont eu un effet sur son efficacité.

Le Tribunal :

Au cours de l’année 2011-2012, le Tribunal a amélioré son système de gestion des cas en y intégrant une fonction de calendrier et la capacité de créer plusieurs files d’attente (pour la médiation, les audiences sur le fond et les audiences non sur le fond) et de suivre le nombre de dossiers dans chaque file d’attente.

Le Tribunal a établi une « date d’acceptation de la requête » correspondant à la date où la requête est déposée et où le Tribunal détermine que la requête est complète, qu’elle est de son ressort, qu’elle devrait être reportée ou qu’elle devrait faire l’objet d’une audience sommaire.

Depuis la réforme, le Tribunal a reçu quelque 3 000 nouvelles requêtes par année. C’est le nombre auquel on s’attendait au moment du passage au nouveau système des droits de la personne. L’arriéré de dossiers actifs du Tribunal s’est accru au cours des trois premières années, à mesure que les requêtes s’accumulaient et progressaient de la réception à l’audience. Ce n’est toutefois qu’en 2011-2012 que le Tribunal a réussi pour la première fois à régler plus de dossiers qu’il n’en a ouvert[23]. Pour l’exercice 2011-2012, le nombre de dossiers actifs restants s’établissait à 3 302, ce qui correspond à peu près au nombre moyen de nouvelles requêtes reçues. Cela porte à croire que, à l’heure actuelle, le Tribunal n’accumule pas d’arriéré de dossiers.

Des séances de médiation ont eu lieu dans 1 420 dossiers chaque année, avec un taux de règlement de 65 %. À partir de la date d’acceptation de la requête, il faut compter environ neuf mois pour arriver à la médiation. Pour l’exercice 2011-2012, le délai moyen de l’acceptation de la requête à sa conclusion a été de 387 jours (12,7 mois), la moyenne se situant à 324 jours (10,7 mois).

J’ai voulu mesurer autrement l’efficacité du Tribunal dans le traitement des dossiers, soit en analysant 143 nouvelles requêtes ayant fait l’objet d’une décision sur le fond depuis septembre 2010. Le Tribunal m’a fourni les échéanciers depuis la date de dépôt (et non la date d’acceptation) jusqu’à la date de la première audience, et depuis la date de la première audience jusqu’à la date de la décision sur le fond. J’ai déterminé que, pour les dossiers qui se rendent à l’étape de l’audience complète sur le fond, il faut compter 16,5 mois à partir de la date de dépôt initial de la requête (et non la date d’acceptation de la requête) jusqu’à la date de la première audience, et encore 6,9 mois à partir de la date de la première audience jusqu’à la décision, pour un total de 23,4 mois, ou un peu moins de deux ans.

Dans 50 dossiers (35 % des cas), la discrimination a été établie; dans 93 dossiers (65 % des cas), la discrimination n’a pas été établie. Ce résultat de 35 % est légèrement inférieur, mais non incompatible avec les 40 % de dossiers où la discrimination a été établie selon la ventilation des décisions définitives du Tribunal au cours des trois dernières années. De toute évidence, les deux chiffres – que ce soit 35 % ou 40 % – contredisent l’idée selon laquelle le Tribunal ne tranche jamais en faveur des requérants ou, à l’inverse, qu’il tranche toujours en faveur des requérants et requérantes, pour des motifs idéologiques ou autres.

L’actuel système d’accès direct des droits de la personne en vertu du Code révisé semble plus efficace que l’ancien système à maints égards.

Même si le nombre de requêtes (qu’on appelait auparavant « plaintes ») a augmenté, le Tribunal recevant maintenant environ 3 000 nouvelles requêtes par année par rapport aux 2 400 reçues par la Commission pendant les années qui ont précédé la réforme, le Tribunal n’accumule pas d’arriéré de dossiers[24]. Au moment où j’ai conclu l’examen en août 2012, le Tribunal avait pu régler autant de dossiers qu’il en avait reçu en une année, voire légèrement plus.

Les requêtes, y compris celles entièrement décidées sur le fond, sont également réglées plus rapidement en comparaison du système précédent des droits de la personne.

Le délai de règlement moyen au Tribunal, y compris les dossiers entièrement décidés sur le fond, est de 12,7 mois. Sous l’ancien régime, l’âge moyen de tous les dossiers réglés à la Commission était de 12,8 mois[25], mais, en raison de la répartition des rôles entre la Commission et le Tribunal, la statistique de l’« âge de conclusion » de la Commission ne comprenait pas la période entre le renvoi par la Commission et la date de la décision du Tribunal. Les chiffres concernant le délai de règlement moyen n’étaient donc pas comparables.

L’ancien régime se caractérisait par un taux de règlement élevé; 71 % de tous les dossiers étaient réglés sans la nécessité d’une décision de la Commission, mais pour les dossiers restants, la décision de la Commission survenait plus de deux ans après le dépôt de la plainte[26].

Là où le système actuel est visiblement plus efficace, c’est dans le traitement des affaires entièrement tranchées sur le fond. En vertu de la présente version du Code, il faut en moyenne 16,5 mois pour arriver au premier jour d’audience et près de 6,9 mois de plus pour obtenir une décision du Tribunal, soit 23,4 mois, ou un peu moins de 2 ans, entre le dépôt de la requête et la décision du Tribunal. Sous le régime précédent, en revanche, il fallait en moyenne 47,6 mois ou environ 4 ans pour se rendre à l’étape de l’audience, et encore 8,8 mois pour obtenir une décision du Tribunal, soit 56,4 mois, ou 4,7 ans, entre le dépôt de la plainte et la décision du Tribunal.

Je décrirais donc comme suit l’efficacité de traitement accrue de l’actuel système des droits de la personne : un plus grand nombre de dossiers sont réglés plus rapidement, sans que les dossiers s’accumulent, et les affaires qui ne sont pas réglées et qui se rendent à l’étape de l’audience sont tranchées beaucoup plus vite. Étant donné le nombre élevé de dossiers entièrement décidés sur le fond – en moyenne 100 décisions définitives par année sous le régime actuel comparativement à 15 en vertu du Code précédent – une abondante jurisprudence s’est également développée en Ontario depuis 2008 à la lumière d’importantes décisions en matière de droits de la personne.

Il faut reconnaître qu’une période d’attente moyenne de 9 mois pour la médiation, de 16,5 mois pour l’audience et de presque deux ans pour la décision du Tribunal n’est pas idéale, surtout dans le cas de plaintes pour violation des droits de la personne. Je crains aussi que le taux de règlement associé aux séances de médiation en vertu du système actuel, qui se situe à environ 65 %, soit inférieur au taux de 70 % qui était généralement atteint aux séances de médiation de la Commission sous le régime précédent. Certaines de mes recommandations visent à améliorer ces indices; cependant, somme toute, le système des droits de la personne actuel permet de régler des différends de façon beaucoup plus rapide que par le passé.

Il faut également reconnaître que, si le système révisé règle les dossiers plus rapidement, c’est en partie parce qu’on a éliminé la fonction d’enquête de la Commission. Pour les détracteurs du modèle d’accès direct, ce soi-disant gain d’efficacité se fait à un prix trop élevé, car ils considèrent que les enquêtes antérieures étaient essentielles pour faire la lumière sur les violations des droits de la personne. Le contre-argument, qui ressort des examens des droits de la personne, est que la plupart des dossiers de droits de la personne n’exigeaient pas d’enquête et que ce qui était gagné dans l’enquête était perdu dans le temps d’attente plus long pour obtenir une audience.

2. Représentation des parties devant le Tribunal

Le Tribunal permet aux requérants et requérantes et aux intimés et intimées de se représenter eux-mêmes ou de se faire représenter par un avocat ou une avocate. Une partie « représentée » est une partie qui est représentée par un avocat, une technicienne juridique ou une autre personne. Les avocats et avocates peuvent être du Centre, du secteur privé, d’une clinique d’aide juridique communautaire, d’une société (un « avocat interne ») ou d’ailleurs. Le niveau de représentation ou d’« autoreprésentation » au Tribunal varie selon l’étape de la procédure judiciaire. Par exemple, un requérant peut déposer lui-même une requête, puis retenir les services d’un avocat ou d’une avocate pour la médiation. Par la suite, le requérant ou la requérante peut se représenter lui-même ou elle-même à l’audience. De la même façon, un intimé peut engager un avocat ou une avocate du début à la fin d’une procédure judiciaire, tandis qu’un autre intimé ou une autre intimée peut se représenter lui‑même ou elle-même au début, puis faire appel à un technicien juridique ou une technicienne juridique pour la médiation et l’audience.

En réponse à ma demande d’information sur le pourcentage et la nature de la représentation des parties qui se présentent devant lui, le Tribunal m’a transmis les renseignements suivants.

Représentation des parties aux séances de médiation (2011-2012)

Avocats Techniciens juridiques CAJDP Autres Se représentant eux-mêmes
Requérants 27 % 4 % 11 % 4 % 54 %
Intimés 83 % 1 % s. o. 2 % 15 %

Représentation des parties aux audiences (2011-2012)

Avocats Techniciens juridiques CAJDP Autres Se représentant eux-mêmes
Requérants 27 % 4 % 11 % 4 % 53 %
Intimés 82 % 1 % s. o. 2 % 15 %

Je note toutefois que, sur le site Web du Tribunal, on peut lire que le pourcentage de requérants qui se représentent eux-mêmes dans le cadre de nouvelles requêtes était de 70 % pour l’exercice 2011-2012. De plus, dans ses réponses aux questions de l’AODA Alliance, le Tribunal a constaté ce qui suit :

Il est quelque peu difficile de recueillir et de définir des statistiques sur la représentation étant donné que les parties peuvent assumer leur propre représentation à certains stades de la procédure et se faire représenter à d’autres stades. Pour les nouveaux dossiers de requêtes, le TDPO collige des données sur la question de savoir si un représentant est inscrit au dossier. En ce qui concerne les 10 274 requêtes qui avaient été déposées au 16 novembre 2011, les requérants ont un représentant ou en avaient à la conclusion de la procédure dans 3 383 cas, soit 32,9 % de ces requêtes [ou 67,10 % autoreprésentés]. Ce chiffre ne comprend pas seulement les avocats, mais tous les types de représentants.

Sur les 143 causes sur le fond que j’ai analysées, les requérants et requérantes se sont représentés eux‑mêmes dans 91 des cas (ou 64 %), et les intimés et intimées se sont représentés eux‑mêmes dans 15 des cas (ou 10 %), ce qui indique que 90 % des intimés ont fait appel à un représentant ou une représentante à l’étape de l’audience complète.

Au vu de ce qui précède, je conclus qu’on peut difficilement citer l’un ou l’autre chiffre sur la représentation ou l’« autoreprésentation » des parties, car la représentation varie selon l’étape de la requête, de la réception à la conclusion. Toutefois, le pourcentage de requérants et requérantes qui se représentent eux‑mêmes semble varier de 53 % (à la médiation et aux audiences) à 70 % (en général). Les intimés et intimées sont presque toujours représentés par un avocat ou une avocate (le pourcentage varie de 82 % à 90 %). Tout en reconnaissant l’imprécision liée au choix de l’un ou l’autre chiffre, pour la poursuite de mon examen, je choisis d’utiliser 65 % comme pourcentage de requérants qui se représentent eux‑mêmes et 85 % comme pourcentage d’intimés qui se font représenter par un avocat ou une avocate.

Un certain nombre d’intervenants ou d’intervenantes ont dit craindre que les requérants et requérantes soient désavantagés par l’écart important dans les pourcentages de représentation par un avocat ou une avocate au Tribunal, puisque les requérants et requérantes se représentent généralement eux-mêmes, tandis que les intimés et intimées sont le plus souvent représentés par un avocat ou une avocate. J’aborde le défi que constitue le nombre élevé de requérants et requérantes qui assument leur propre représentation dans la section du rapport portant sur le Centre.

3. Examen préalable des demandes

Un sentiment répandu parmi les intervenants et intervenantes orientés vers les intimés et intimées était que, même si la réforme du Code a amélioré l’efficacité du Tribunal, le régime actuel facilite trop la tâche aux requérants et requérantes qui veulent amener des dossiers non fondés jusqu’à une audience complète. Cette situation imposerait une charge inéquitable sur les intimés et intimées, qui ne peuvent pas recouvrer les frais contre des requérants et requérantes déraisonnables. Le Code révisé fournit-il au Tribunal un filtre suffisant pour les requêtes non fondées?

L’Association canadienne des avocats d’employeurs (ACAE) a soulevé cette question dans ses observations et suggéré que le Code soit modifié pour y inclure d’autres motifs qui permettraient au Tribunal de rejeter une requête ou une partie de celle-ci, sans audience, un peu comme au paragraphe 27(1) du Human Rights Code de la Colombie-Britannique[27], qui prévoit ce qui suit :

Le membre instructeur peut, à tout moment après le dépôt de la plainte et qu’une audience a lieu ou non, rejeter la plainte ou une partie de celle-ci s’il détermine que l’une ou l’autre des conditions ci-dessous s’applique :

  1. La plainte ou une partie de celle-ci n’est pas du ressort du tribunal;
  2. Les allégations d’actes fautifs ou d’omissions contenues dans la plainte ou une partie de celle-ci n’enfreignent pas le présent Code;
  3. La plainte n’a aucune chance raisonnable d’être accueillie;
  4. Le fait de donner suite à la plainte ou à une partie de celle-ci :
    1. ne profiterait pas à la personne, au groupe ou à la classe qui a présumément fait l’objet de discrimination; ou
    2. ne servirait pas les fins du présent Code;
  5. La plainte ou une partie de celle-ci a été déposée pour des motifs illégitimes ou est entachée de mauvaise foi;
  6. Le fond de la plainte ou d’une partie de celle-ci a été traité de façon appropriée dans une autre instance;
  7. L’infraction présumée dans la plainte ou une partie de celle-ci est survenue plus de six mois avant le dépôt de la plainte, à moins que la plainte ou une partie de celle-ci ne soit acceptée en vertu du paragraphe 22 (3). [Traduction libre]

Le Code des droits de la personne de l’Ontario et les règles du Tribunal adoptées conformément à celui-ci prévoient divers mécanismes pour permettre au Tribunal de rejeter des requêtes en tout ou en partie[28], y compris :

Art. 40 du Code. Le Tribunal décide des requêtes présentées en vertu de la présente partie en adoptant les procédures et pratiques prévues dans ses règles ou qui sont par ailleurs à sa disposition et qui, à son avis, constituent le meilleur moyen pour parvenir à un règlement équitable, juste et expéditif quant au bien-fondé des requêtes.

Alinéa 43(2)1 du Code. Une requête qui est du ressort du Tribunal ne doit pas être décidée de façon définitive sans que les parties aient eu la possibilité de présenter des observations orales conformément aux règles.

Paragr. 45.1 du Code. Le Tribunal peut rejeter une requête, en tout ou en partie, conformément à ses règles, s’il estime que le fond de la requête a été traité de façon appropriée dans une autre instance.

Règle 19A.1. Le Tribunal peut, de sa propre initiative ou à la demande d’un Intimé, tenir une audience sommaire pour déterminer si une requête doit être rejetée, en tout ou en partie, du fait que la requête, ou une partie de celle-ci, n’a aucune chance raisonnable d’être accueillie.

En comparant la capacité des systèmes des droits de la personne de l’Ontario et de la Colombie‑Britannique à filtrer les requêtes non fondées, je note que les régimes diffèrent en ceci que le Code ontarien permet au Tribunal de rejeter des requêtes conformément aux règles du Tribunal, à condition de donner aux parties l’occasion de présenter des observations orales, alors que le Code de la Colombie-Britannique précise les motifs qui justifient le rejet d’une plainte avec ou sans audience.

Je constate que la différence entre les deux régimes ne réside pas tant dans les motifs sur lesquels le rejet peut être fondé, mais dans le fait que le régime ontarien offre la garantie supplémentaire de fournir aux parties l’occasion de faire des observations orales avant le rejet éventuel d’une requête. À mon avis, le retrait de cette garantie, comme le voudraient certains intimés, réinstaurerait une forte composante discrétionnaire dans le processus décisionnel du Tribunal, rappelant le pouvoir discrétionnaire qu’avait la Commission de rejeter les plaintes sans observations orales en vertu du Code précédent. Étant donné les critiques dont la Commission a fait l’objet, je ne recommande pas l’ajout de filtres discrétionnaires au Code afin d’éliminer les requêtes non fondées.

Je constate également que les mécanismes actuels dont dispose le Tribunal pour rejeter les requêtes non fondées sont efficaces, en particulier depuis l’introduction de la règle 19A. Les commentaires que j’ai reçus d’intimés ne dénoncent pas tant le fait que le Tribunal permette que des requêtes non fondées soient accueillies, mais que des requêtes non fondées restent trop longtemps dans le système. Je note qu’en 2010-2011, 35 % des décisions du Tribunal constituaient des rejets préliminaires (ce qui comprend l’allégation que la requête n’avait aucune chance raisonnable de succès) alors qu’en 2011-2012, ce taux était de 34 %. Ces preuves empiriques donnent à penser que le Tribunal est très actif dans l’évaluation des perspectives de rejet anticipé des requêtes.

Il faut aussi, bien entendu, prendre en considération le point de vue important des requérants et requérantes, à savoir que le système des droits de la personne ne devrait pas préjuger trop tôt du fond d’une requête et que l’une des fonctions primordiales du système est de permettre aux requérants, dont beaucoup assument leur propre représentation, d’expliquer leurs préoccupations liées au Code à un arbitre impartial. Dans l’ensemble, j’ai trouvé que le Tribunal parvenait à un juste équilibre entre le point de vue des requérants et requérantes et celui des intimés et intimées lorsqu’il évaluait l’opportunité de rejeter une requête sans procéder à une audience complète.

Une question connexe qui se pose consiste à établir si le Tribunal permet indûment que des causes qui ont été tranchées ailleurs soient soumises de nouveau à un tribunal des droits de la personne. L’un des aspects des changements apportés au Code des droits de la personne de l’Ontario a été l’introduction du paragraphe 45.1, qui permet au Tribunal de rejeter une requête, en tout ou en partie, conformément à ses règles de procédure, s’il juge que « le fond de la requête a été traité de façon appropriée dans une autre instance ».

Avant la modification, la loi conférait à la Commission le pouvoir discrétionnaire de refuser d’entendre une plainte si celle-ci pourrait ou devrait être traitée de façon appropriée en vertu d’une autre loi. La Commission était également autorisée à rejeter les plaintes qu’elle jugeait frivoles, vexatoires ou entachées de mauvaise foi, qui n’étaient pas de son ressort ou qui étaient déposées après le délai prévu de six mois.

L’introduction du paragraphe 45.1 était un sujet d’inquiétude pour certains groupes d’intervenants, qui craignaient qu’elle n’octroie au Tribunal un pouvoir d’appel indirect sur les autres instances et tribunaux administratifs, en particulier l’arbitrage des relations du travail et les griefs. Selon ces groupes d’intervenants et d’intervenantes, les termes employés au paragraphe 45.1 étaient plus permissifs en ce qui touche les « multiples forums » ou les « appels indirects », par rapport au libellé législatif d’avant 2008. Les arbitres en droit du travail, surtout, s’inquiétaient à l’idée que le Tribunal puisse réviser leurs décisions en arbitrage des relations du travail et réexaminer des faits et questions de droit sur le plan des droits de la personne dont un arbitre d’arbitrage de griefs aurait déjà été saisi.

Au cours des trois années qui ont suivi la réforme du Code en juin 2008, la jurisprudence du Tribunal a semblé indiquer que, si le contexte le justifiait, le Tribunal serait prêt à examiner si une instance parallèle avait abordé de façon appropriée le contenu du différend en matière de droits de la personne. Cela a semé l’incertitude chez les intimés et intimées, qui ont craint que des différends puissent être de nouveau soumis au Tribunal. En octobre 2011, toutefois, deux décisions judiciaires importantes ont éclairci la question. Suivant la décision de la Cour divisionnelle de l’Ontario dans Trozzi et celle de la Cour suprême du Canada dans Figliola[29], le Tribunal rejette maintenant les requêtes pour violation des droits de la personne lorsqu’il y a un grief ou un autre processus parallèle fondé sur les mêmes faits que ceux contenus dans la requête.

Dans Trozzi, la Cour divisionnelle de l’Ontario a confirmé que le Tribunal n’était pas un organe d’appel chargé de superviser les décisions des autres tribunaux en matière de droits de la personne, décisions qui étaient fondées sur l’expertise et le mandat exclusifs des autres tribunaux. Dans Figliola, la Cour suprême a fourni des éclaircissements sur le critère à utiliser pour déterminer si une requête a été « traitée de façon appropriée » dans une autre instance. Dans cette affaire, la Cour suprême examinait une disposition de rejet similaire au paragraphe 45.1 contenue dans le Human Rights Code de la Colombie-Britannique.

Dans l’arrêt Figliola, un travailleur accidenté ou une travailleuse accidentée qui contestait une décision de la Workers’ Compensation Board de la Colombie-Britannique avait déposé une nouvelle plainte portant sur les mêmes faits et questions au tribunal des droits de la personne de la Colombie-Britannique. Selon M. Figliola, la Workers’ Compensation Board n’avait pas traité de façon appropriée les questions de droits de la personne qu’il avait soulevées dans la procédure. La Cour suprême a soutenu que les mots « a été statué de façon appropriée » contenus dans le Human Rights Code de la Colombie‑Britannique (le « Code ») n’autorisaient pas le Tribunal à agir comme un organe d’appel sur les décisions des autres tribunaux de droits de la personne. La Cour a indiqué que les parties n’avaient pas le droit de chercher à soulever de nouveau les mêmes questions devant un autre forum, et précisé le critère que devait appliquer le tribunal des droits de la personne de la Colombie-Britannique pour déterminer s’il « a été statué de façon appropriée » sur le fond de la plainte par une autre instance ou procédure administrative d’appel.

Le 22 décembre 2011, le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario a rendu deux décisions appliquant le raisonnement de la Cour suprême dans Figliola[30]. Dans ces décisions, M. Wright, président associé, a confirmé que le Tribunal n’entendrait pas d’appels de décisions tranchées par d’autres tribunaux administratifs. Les décisions rejettent clairement la jurisprudence précédente du Tribunal, qui laissait entendre que le Tribunal pouvait évaluer si les autres instances avaient correctement appliqué les principes régissant les droits de la personne. Le critère actuel en vertu du paragraphe 45.1 reconnaît que le Tribunal n’entendra pas de faits et de questions qui ont déjà été, qui pourraient avoir été ou qui seront traités dans une autre instance. Le requérant doit donc soulever ses questions de droits de la personne dans l’autre instance où il a le droit de le faire. À condition que l’autre forum administratif soit habilité à trancher des questions de droits de la personne et à appliquer le Code, le Tribunal ne creusera pas davantage les questions, pas plus qu’il n’examinera le fond de l’analyse de ce décideur administratif.

En ce qui concerne les salariés syndiqués, la décision Paterno confirme que les salariés et salariées syndiqués doivent choisir entre procéder à l’audition du grief et à la procédure d’arbitrage en vertu de leur convention collective et renoncer à cet avantage pour déposer une requête auprès du Tribunal.

L’examen de la jurisprudence subséquente confirme que le Tribunal traite ces questions au cas par cas de façon appropriée et applique la jurisprudence de la Cour suprême afin d’éviter les procédures multiples, s’il y a lieu[31]. Au chapitre des procédures d’arbitrage des relations du travail, la pratique en vigueur depuis la cause Figliola consiste à reporter ou à rejeter les requêtes lorsqu’un processus de grief parallèle est en cours. Je ne considère pas utile de faire de recommandation au Tribunal à ce sujet; je jugeais toutefois important d’expliquer l’origine et l’évolution de la préoccupation relative aux procédures parallèles.

4. Requêtes

(a) Formules

En vertu du Code précédent, lorsqu’un requérant ou une requérante déposait une plainte à la Commission, il avait un minimum de formules à remplir, et les formules elles-mêmes étaient très simples. Les parties n’avaient pas à fournir de renseignements précis sur leur position; elles étaient libres d’indiquer l’information qu’elles considéraient pertinente dans le format de leur choix. Au fil des ans, les pratiques de réception de la Commission ont évolué et, selon la période, la Commission a offert plus ou moins d’aide aux requérants et requérantes désireux de déposer une plainte. La Commission faisait preuve d’un certain laxisme quant au caractère suffisant de l’information avant qu’une plainte puisse être acceptée comme étant déposée à la Commission. En conséquence, l’essentiel des renseignements donnés par les requérants et requérantes était généralement fourni sous forme de pièce jointe à la formule simple de la Commission, pièce jointe qui contenait la description faite par le requérant ou la requérante des événements visés par la plainte. Les intimés ou intimées aussi joignaient habituellement des documents à la formule de défense de la Commission, pour expliquer leur défense. Les parties pouvaient également remplir la formule de la Commission, dont la partie la plus importante demandait de décrire la plainte ou la défense.

D’un côté, les formules simples de la Commission avaient l’avantage d’être accessibles : elles étaient faciles à remplir – autant la requête que la défense – car la description du requérant ou de la requérante ou de l’intimé ou de l’intimée en constituait la plus grande partie. D’un autre côté, le manque de questions dans la formule concernant les renseignements à fournir laissait planer de l’incertitude quant à la nature de la plainte, la personne qu’elle visait, les tentatives faites dans le cadre d’un autre processus de règlement, les preuves à déposer et les témoins à produire, ainsi que les réparations demandées. Bien souvent, ces renseignements importants faisaient défaut parce qu’ils n’avaient jamais été demandés. Du coup, la défense de l’intimé ou de l’intimée était imprécise ou insensible à ces questions. Éventuellement, en vertu du précédent Code, si le dossier ne se réglait pas en médiation, une fois que la Commission avait fait enquête sur la plainte, ces renseignements étaient transmis à l’enquêteur ou à l’enquêteuse de la Commission et, dans la mesure où ce dernier communiquait ces renseignements, aux parties. En règle générale, toutefois, l’enquête survenait plus d’un an, voire plusieurs années, après le dépôt initial de la plainte.

Lorsqu’on a mis au point le nouveau système d’accès direct, on s’est beaucoup attardé à la façon dont les parties devaient présenter leurs renseignements, puisqu’elles allaient fournir les renseignements directement au Tribunal. La direction du Tribunal a collaboré avec divers organismes, dont Éducation juridique communautaire Ontario (CLEO), ainsi que des experts ou expertes en lisibilité, pour concevoir des formules maintenant un juste équilibre entre l’accessibilité et la suffisance de l’information. Étant donné l’absence de fonctions de réception des plaintes et d’enquête de la Commission avant le traitement de la plainte par le Tribunal, il était important pour le Tribunal et les parties elles-mêmes d’améliorer le niveau d’information, pour pouvoir décider de la suite des choses. Une question centrale pour moi dans le cadre de l’examen consistait à évaluer la pertinence du processus de réception des plaintes du Tribunal.

Il y a un constat important et évident, et c’est que l’utilisation d’Internet et des technologies Web s’est généralisée, même dans le court laps de temps entre le mois de décembre 2006, moment de l’adoption de la Loi, et le 30 juin 2008, lorsque les principaux changements au Code sont entrés en vigueur, jusqu’à la période pendant laquelle j’ai réalisé l’examen, soit 2011-2012.

Pour compliquer encore les choses, le processus de réception des plaintes du Tribunal a lui‑même évolué entre le 30 juin 2008 et le moment de l’examen. Par exemple, en mai 2012, le Tribunal a mis à jour son site Web où des liens « Comment déposer une requête » et « Comment déposer une défense » paraissent bien en évidence sur la page d’accueil. Il suffit à l’utilisateur de cliquer sur les liens pour accéder aux « formules SmartForm », qui peuvent être sauvegardées, imprimées et présentées par voie électronique au Tribunal. Les formules SmartForm peuvent être téléchargées directement dans le système de gestion des cas du Tribunal pour que celui-ci puisse traiter les formules avec plus d’exactitude et de rapidité. Je crois comprendre que diverses versions de formules SmartForm étaient accessibles par le passé, mais qu’elles n’étaient pas affichées de façon aussi évidente sur le site Web du Tribunal.

Il n’était pas réaliste de ma part de demander aux participants ou participantes quel processus de réception des plaintes ils suivaient lorsqu’ils m’ont présenté leurs observations sur leur expérience au Tribunal. En conséquence, les commentaires que j’ai reçus ont brossé un tableau général du processus de réception des plaintes du Tribunal au fil des ans et, plus particulièrement, de son accessibilité.

Un consensus semble se dégager sur le fait que les formules sont trop compliquées. Des parties et des avocats ou avocates d’expérience considèrent l’information utile, mais la plupart des gens sans formation en droit éprouvent de la difficulté à remplir les formules. En règle générale, la multiplicité des formules et les renseignements en double représentent un obstacle plus grand que la longueur des formules, qui pose aussi problème.

On m’a également rappelé pendant les consultations que tout le monde n’avait pas accès à un ordinateur ou à Internet. Les formules et les processus du Tribunal doivent également être mis à la disposition des gens qui ont un accès faible ou nul à un ordinateur ou à Internet.

Le Tribunal est conscient des préoccupations qui entourent l’accessibilité de ses formules et disposé à améliorer ses documents et processus. Toutefois, il convient également de souligner que certains requérants ou requérantes ont du mal à remplir les formules parce que leur plainte ne relève pas du Tribunal des droits de la personne. Les renseignements demandés dans les formules ne correspondent pas aux renseignements liés à leur plainte. Les formules du Tribunal représentent donc un mécanisme de contrôle légitime et approprié contre les plaintes qui n’ont rien à voir avec le Code et qui devraient être présentées ailleurs. Je suis d’accord pour dire que les formules devraient légitimement limiter le nombre de requêtes sans lien avec le Code, mais je constate aussi que de nombreux requérants ou requérantes qui soulèvent des préoccupations en matière de droits de la personne vraisemblablement valables trouvent quand même les formules trop complexes.

Recommandation 1 :

Il faudrait revoir et simplifier les formules et les moyens d’accès à celles-ci, que ce soit par voie électronique ou sur papier, afin de réduire les doubles emplois et d’améliorer l’accessibilité. Le Tribunal devrait continuer de travailler avec les intervenants ou intervenantes et les spécialistes de l’accessibilité et des habiletés intellectuelles, afin de trouver des moyens d’accroître l’accessibilité des formules et des processus au sein d’un vaste éventail d’utilisateurs, y compris a) les personnes handicapées; b) les personnes qui n’ont pas accès à Internet haute vitesse et c) les personnes sans ordinateur ni accès Internet.

(b) Particuliers intimés

Il arrive souvent que des requérants et requérantes désignent des particuliers intimés de façon inappropriée en croyant que cela améliorera le fond de leur requête contre une entreprise ou une organisation intimée. Le Tribunal a établi une règle de pratique sur la désignation de particuliers intimés qui précise que « si une organisation intimée peut être tenue responsable de la violation présumée et est en position de satisfaire à toute mesure de réparation ordonnée, la désignation d’un particulier intimé n’est généralement pas encouragée ». Le Tribunal prévient que la désignation superflue de personnes, dont la conduite ne constitue pas la question centrale de la discrimination ou du harcèlement présumé, ajoute à la complexité de la cause et peut s’avérer un obstacle au règlement du litige différend.

J’ai reçu des commentaires de nombreux intimés qui demandaient au Tribunal de prendre des mesures qui vont au-delà de sa règle de pratique, afin de réduire l’occurrence de cette situation. Je conviens qu’on peut faire davantage pour améliorer l’efficacité dans ce domaine, car le Tribunal consacre des ressources, de l’argent et un temps précieux au retrait de la désignation superflue de particuliers intimés.

J’encourage le Tribunal à songer à des moyens qui dépassent le cadre de sa règle de pratique actuelle, pour réduire l’incidence de la désignation superflue de particuliers intimés. Par exemple, le Tribunal pourrait permettre aux requérants et requérantes de désigner des particuliers intimés seulement après qu’ils ont confirmé avoir ont lu la règle de pratique pertinente, ou seulement après qu’ils ont expliqué les motifs qui les incitent à croire que le particulier intimé agissait en sa qualité personnelle et que l’entreprise intimée n’acceptera pas la responsabilité. De la même façon, le Tribunal pourrait accélérer le processus habituel de traitement de ces cas en modifiant la formule de défense, de sorte que l’entreprise intimée puisse y indiquer dès le début si elle accepte la responsabilité de la conduite des particuliers intimés et si elle est disposée à satisfaire aux mesures de réparation qui pourraient être ordonnées contre ces personnes. Ces mesures amélioreraient l’efficacité du Tribunal sans miner la capacité des requérants de désigner des particuliers intimés, lorsque les circonstances le justifient.

Recommandation 2 :

Le Tribunal devrait prendre des mesures au-delà de sa règle de pratique pour réduire la désignation superflue de particuliers intimés.

(c) Signification aux intimés de grande taille

Certains intimés de grande taille se sont plaints que les requêtes n’étaient pas signifiées dans la bonne partie de l’organisation, ce qui réduisait le temps normalement alloué pour présenter une défense. Le Tribunal a indiqué qu’il répondait de façon équitable aux intimés qui lui demandaient une prolongation de délai parce qu’ils avaient eu moins de temps pour répondre à une requête. À mon avis, ce problème pourrait être réglé par une meilleure communication entre le Tribunal et les intimés de grande taille, en particulier ceux qui, en raison du nombre de clients qu’ils servent, sont susceptibles de recevoir plusieurs requêtes pendant l’année.

Recommandation 3 :

Le Tribunal devrait établir un meilleur protocole pour la signification des requêtes aux intimés de grande taille. Cela aiderait à réduire les délais entre la réception de la requête par le Tribunal et sa signification à l’intimé.

(d) Divulgation anticipée

Depuis 2008, l’une des nouvelles exigences imposées aux parties à l’étape initiale de la requête est l’obligation de remettre la liste des principaux documents et témoins. Cette exigence permet d’établir rapidement si, et dans quelle mesure, des preuves documentaires et des témoignages peuvent corroborer la position des parties. Dans la pratique, toutefois, j’ai constaté que cette étape n’avait été d’aucune utilité parce que a) la divulgation officielle était exigée à une étape ultérieure de la requête, après l’envoi de l’avis d’audience; b) la divulgation officielle effectuée plus tard par les parties ne ressemblait pas nécessairement à la divulgation initiale; et c) de nombreuses parties contournaient l’obligation de divulgation anticipée en se limitant à des déclarations générales non pertinentes dans leur requête ou leur défense initiale.

Je note que la recommandation 37 du rapport La Forest préconise une divulgation complète avec le dépôt initial de la requête ou de la défense; toutefois, en me fondant sur l’expérience de plusieurs années et les consultations menées, j’ai constaté que cette exigence offre des avantages limités aux parties et au Tribunal et qu’elle n’est pas justifiée. Le retrait de l’exigence de divulgation anticipée réduirait également la somme de travail en amont exigée des parties, ce qui améliorerait l’accessibilité du système d’accès direct et aiderait à amorcer le processus de requête.

Recommandation 4 :

Le Tribunal devrait éliminer l’exigence imposée aux requérants et requérantes et aux intimés et intimées de dresser la liste de leurs témoins et des principaux documents en leur possession, ou en la possession d’autrui, à l’étape initiale de la requête. Le Tribunal devrait plutôt recommander aux parties de commencer dès que possible à préparer ces listes, car elles leur seront demandées à une étape ultérieure de la requête et que, plus le temps passe, plus il pourrait être difficile d’obtenir les renseignements requis.

5. Médiation

(a) Séances de médiation d’une demi-journée

Les séances de médiation constituent un élément crucial du processus de règlement des différends du Tribunal. La participation aux séances de médiation est volontaire, et non obligatoire. Je n’ai pas observé de mouvement de fond en faveur d’une médiation obligatoire.

J’ai calculé le nombre moyen de séances de médiation qu’a tenues le Tribunal chaque année. Naturellement, le nombre de séances au cours de la première année d’activité du Tribunal est faible, puisque seuls quelques dossiers en étaient à l’étape de la médiation. Par la suite, toutefois, on compte en moyenne 1 420 séances de médiation par année, ce qui signifie qu’un peu moins de la moitié du nombre de nouvelles requêtes reçues chaque année passent par la médiation. Selon les statistiques du Tribunal, la médiation permet de parvenir à un règlement dans environ 65 % des cas.

En réglant la question en médiation, les parties connaissent l’issue de la requête avec certitude et plus rapidement que si elles avaient entamé un processus d’audience. De plus, les parties rédigent elles-mêmes, avec l’aide du médiateur ou de la médiatrice, les modalités du règlement à la médiation, modalités qui ne sont pas limitées par le pouvoir de réparation du Tribunal.

Les commentaires que j’ai reçus au sujet du processus de médiation du Tribunal étaient généralement positifs. Si les parties y consentent, la médiation a lieu après que l’intimé ou l’intimée a déposé sa défense. La pratique du Tribunal diffère de celle de son homologue de la Colombie‑Britannique en ceci qu’une « médiation anticipée » peut avoir lieu après le dépôt de la requête, mais avant la réception de la défense. Cette approche présente des avantages, mais l’approche opposée – selon laquelle la défense doit être déposée avant la tenue de la médiation – réduit, voire élimine, l’effet de surprise pour le requérant ou la requérante et permet au médiateur ou à la médiatrice du Tribunal de mieux comprendre le point de vue de chaque partie. Le fait de tenir la médiation après le dépôt de la défense aide également le Tribunal et les parties à mieux saisir le lien entre les points en litige et le Code, notamment en ce qui concerne les réparations d’intérêt public en vertu du Code. Même si le modèle britanno-colombien peut accélérer les règlements, la médiation après réception de la défense respecte davantage les objectifs généraux de la médiation, comme celui de donner à chaque partie l’occasion d’exprimer son point de vue.

J’approuve le fait que la médiation survienne après le dépôt de la défense. Je considère toutefois important qu’elle ait lieu dès que possible après ledit dépôt. Toutes les parties ont intérêt à tenter de résoudre rapidement leur différend et, compte tenu du taux de règlement relativement élevé au Tribunal, il paraît justifié d’allouer davantage de ressources à la médiation anticipée, pourvu qu’elle ait lieu après la réception de la défense. Comme l’a si bien dit l’Association canadienne des avocats d’employeurs, « on augmenterait les chances de régler la question, car les parties n’auraient pas eu le temps de s’ancrer dans leurs positions respectives » [Traduction libre].

À l’heure actuelle, le Tribunal semble prévoir les séances de médiation en moyenne neuf mois après le début du processus de requête. Beaucoup d’intervenants et d’intervenantes voudraient voir ce délai écourté.

Depuis 2010, le Tribunal offre des séances de médiation d’une demi-journée. Le format de la demi-journée a été généralement bien accueilli. Quelques organismes et membres du public se sont plaints que le format de la demi-journée ne laissait pas suffisamment de temps aux parties pour « raconter leur histoire » avant le début des négociations. Toutefois, l’opinion la plus répandue était que les séances de médiation d’une demi-journée étaient aussi efficaces que celles d’une journée complète pour régler les différends, puisque, dans les faits, les membres du Tribunal faisaient preuve de souplesse et acceptaient de prolonger la médiation lorsqu’un règlement semblait sur le point d’être conclu.

Un dernier aspect qu’il convient de souligner à propos de la médiation est la pertinence ou la faisabilité d’utiliser les séances de médiation qui n’aboutissent pas à un règlement comme rencontres de gestion des cas ou de préparation à l’audience. À mon avis, une telle utilisation n’est pas réaliste, en plus d’être incompatible avec ma recommandation d’éliminer la divulgation anticipée, puisque les parties n’auraient généralement même pas échangé de divulgation ni de listes de témoins. Évidemment, rien n’empêche un médiateur ou une médiatrice du Tribunal de mettre le doigt sur certaines questions de procédure ou de fond qui pourraient nécessiter une discussion, mais ce n’est pas obligatoire.

Recommandation 5 :

Le Tribunal devrait trouver des moyens de tenir les séances de médiation dès que possible après la réception de la défense, et leur consacrer davantage de ressources.

(b) Participation des syndicats à la médiation

Lorsqu’il reçoit une requête désignant un syndicat comme « personne concernée », le Tribunal signifie la requête à l’intimé ou l’intimée et au syndicat. Il revient ensuite au syndicat de décider s’il veut intervenir dans la requête, puisque la décision du Tribunal pourrait avoir des conséquences sur les membres de l’unité de négociation. Si le requérant ou la requérante et l’intimé ou l’intimée indiquent leur volonté de participer à la médiation, le Tribunal ne donne généralement pas suite à la demande d’intervention du syndicat, le cas échéant. En conséquence, certains syndicats se sont plaints auprès de moi qu’ils n’avaient pas qualité pour agir lors des séances de médiation et qu’ils devaient « attendre dans le couloir » s’ils choisissaient de se rendre à la médiation. Le point de vue du Tribunal est que le fait de statuer sur l’intervention du syndicat avant la médiation ne constituerait pas une bonne manière d’utiliser les ressources publiques, surtout si la médiation aboutit à une entente entre le requérant et l’intimé. Dans tous les cas, rien n’empêche le requérant ou la requérante ou l’intimé ou l’intimée de discuter avec le syndicat, que ce soit à l’intérieur ou à l’extérieur de la médiation.

Cette question en est une de transparence et de communication. Il est ennuyeux pour un syndicat de se voir signifier une requête, de demander une intervention, mais de ne pas recevoir de réponse en temps opportun et avant la médiation. Je comprends aussi les syndicats d’être contrariés par l’incertitude qui entoure leur demande d’intervention et leur confusion quant à leur rôle à la médiation, le cas échéant. Je suggère que le Tribunal revoie son processus lorsqu’il a affaire à des requérants syndiqués. Le Tribunal devrait mettre au point une politique plus cohérente et plus transparente concernant : a) les principes qui régissent l’intervention des syndicats; b) le moment où est rendue la décision relative à l’intervention; et c) le rôle du syndicat, le cas échéant, avant et pendant la médiation, eu égard à la demande d’intervention.

Recommandation 6 :

Le Tribunal devrait élaborer et diffuser une politique cohérente et transparente, appliquée en temps opportun, sur les demandes d’intervention des syndicats et leur rôle lors des séances de médiation, lorsque les requérants et requérantes indiquent être membres d’un syndicat.

(c) Résultats de la médiation

De nombreux intervenants ou intervenantes ont fait remarquer que le Tribunal devrait conserver des données et des statistiques sur l’issue de la médiation au Tribunal. Selon eux, de précieux renseignements sur le règlement des requêtes pour violation des droits de la personne sont perdus parce que le Tribunal ne conserve pas ces données.

Avant les modifications législatives de 2008, la Commission conservait des données anonymes sur la résolution des plaintes par la médiation. Il était logique que la Commission garde ces données, puisque la majeure partie des causes étaient réglées à l’étape de la Commission ou de la médiation, et que très peu de plaintes se rendaient à l’audience. Le fait de ne pas consigner ces données aurait privé le public de données sur le règlement de l’essentiel des différends dans le domaine des droits de la personne dans la province. On a laissé entendre que, comme beaucoup de requêtes étaient maintenant déférées au Tribunal en vue d’une audience publique, à la suite de quoi une décision consignée était rendue, il était moins utile de faire rapport sur le règlement des différends par la médiation. Selon moi, l’augmentation du nombre de décisions consignées ne diminue en rien l’utilité de conserver des données sur la médiation.

Le Tribunal devrait consigner des données sur le règlement des différends par la médiation pour plusieurs raisons. D’abord, la disponibilité de données sur les résultats des médiations constitue un atout précieux et important lorsqu’on a affaire à de nouveaux domaines du droit, à des réparations d’intérêt public ou à d’autres ententes hors de l’ordinaire et qui ne seraient pas nécessairement possibles par voie judiciaire. Ensuite, la collecte et la diffusion de données anonymes sur la médiation et les règlements rehausseraient l’attrait de la médiation comme moyen viable de régler les différends dans le domaine des droits de la personne. La disponibilité de ces données pourrait favoriser la résolution de requêtes par la médiation. Elle pourrait également servir aux parties qui se représentent elles-mêmes, qui ne sont peut‑être pas au courant des différents accords qui peuvent être négociés. Enfin, les requêtes pour lesquelles il y a des preuves de discrimination accablantes sont souvent réglées par la médiation. Il est essentiel d’informer le public sur l’existence de ces causes et leur résolution, surtout lorsque des règlements importants sont obtenus.

On pourrait résumer et diffuser les résultats et renseignements sur la médiation de façon anonyme, en retirant toute donnée susceptible d’identifier les parties. À mon avis, une fois qu’il aura élaboré un modèle permettant de saisir de façon sommaire les résultats de la médiation, le Tribunal pourra maintenir les résultats et statistiques sur la médiation sans avoir à y consacrer de ressources importantes.

Recommandation 7 :

Le Tribunal devrait compiler et diffuser des données descriptives sur les modalités des règlements obtenus par la médiation, mais d’une manière qui garantisse l’anonymat des parties.

6. Audiences

(a) Arbitrage actif

J’ai reçu principalement des commentaires positifs sur la qualité de l’arbitrage au Tribunal. Beaucoup d’intervenants ou d’intervenantes ont indiqué que la qualité des rendez-vous y était élevée et que les motifs des décisions étaient justes et raisonnables. Lors des audiences, les arbitres semblent arriver à informer les parties et à leur fournir l’aide dont elles ont besoin, sans paraître prendre parti pour l’une ou l’autre.

L’expression « arbitrage actif » fait référence au pouvoir des arbitres du Tribunal, en vertu des alinéas 43(3) a) à f) du Code, de faire preuve de souplesse dans le déroulement des audiences, notamment en ayant recours à des pratiques et procédures de rechange aux procédures juridictionnelles ou accusatoires traditionnelles. Lors d’une audience, le membre du Tribunal a le droit d’exercer un contrôle plus serré sur la procédure, en autant que l’audience soit menée de manière équitable. Le site Web du Tribunal décrit ainsi les pouvoirs décisionnels du Tribunal en vertu du Code :

Le rôle de l’arbitre du TDPO dans le processus d’audience consiste à garantir le règlement d’une affaire sur le fond, de manière équitable, juste et expéditive. La procédure utilisée pour chaque audience peut varier en fonction de la nature de la cause, des questions en litige et des parties concernées. Elle varie aussi selon que les parties sont représentées ou autoreprésentées.

Les Règles de procédure du TDPO permettent à l’arbitre d’adopter des méthodes non traditionnelles d’arbitrage afin de mieux cibler les questions litigieuses en matière de droits de la personne et de déterminer s’il y a eu violation du Code des droits de la personne de l’Ontario (le « Code ») ou non. Par exemple, l’arbitre peut, après consultation avec les parties, déterminer quels sont les principales questions et les faits non contestés, et peut établir la façon dont l’audience se déroulera, y compris l’ordre dans lequel les témoins vont témoigner. Les parties ont toujours la possibilité de faire des observations avant que l’instance soit réglée.

L’arbitre du TDPO a également le pouvoir de questionner les témoins, les parties ou les représentants, de recevoir des témoignages qui ne sont pas faits sous serment, de limiter la preuve ou les observations sur toute question ou d’empêcher une partie de présenter plusieurs témoins pour témoigner sur les mêmes points en litige.

En même temps, l’arbitre doit faire preuve de neutralité et ne peut être tenu responsable de dégager et d’administrer la preuve. Il revient à chaque partie de faire valoir les éléments de preuve pertinents à l’appui de sa position.

Au moment de l’entrée en vigueur des modifications au Code, on a craint, surtout dans la communauté juridique, que « l’arbitrage actif » bascule dans l’injustice en permettant aux membres du Tribunal de dicter le déroulement des audiences de façon abusive ou préjudiciable. Il y a pourtant peu d’indications que ce soit le cas. J’ai également étudié les décisions judiciaires de la Cour divisionnelle concernant les décisions du Tribunal, qui ont confirmé que l’exercice des pouvoirs d’arbitrage actif par le Tribunal n’était pas une source d’inquiétude à l’heure actuelle.

J’ai plutôt entendu la critique inverse, à savoir que le Tribunal n’usait pas suffisamment de ses pouvoirs d’arbitrage actif ou flexible. En conséquence, certaines des audiences auraient pu être réglées de façon plus rapide et plus efficace si l’on avait appliqué les techniques d’arbitrage actif.

La direction du Tribunal affirme encourager clairement l’arbitrage actif; toutefois, l’une des raisons du fossé entre la théorie et la pratique est que l’arbitrage actif ne fonctionne pas dans toutes les causes. Par exemple, certaines parties peuvent être représentées par des avocats ou des avocates chevronnés, qui présentent déjà la cause de manière efficace et efficiente, d’où l’inutilité d’intervenir pour le Tribunal. Le vice-président à la tête de l’audience peut aussi être sensible au fait que certains témoins ou parties n’apprécieraient pas que le Tribunal intervienne dans la présentation de leur témoignage. Dans ces cas-là, l’arbitrage actif pourrait nuire à l’apparence d’équité de l’audience.

Mon examen a révélé que, dans la pratique, l’approche du Tribunal à l’égard de l’« arbitrage actif » dépendait beaucoup de l’arbitre et se déclinait en de très nombreuses variantes. Certains arbitres interviennent activement dans le déroulement de l’audience (en déterminant le nombre d’éléments de preuve sur un thème donné et l’ordre dans lequel ils seront présentés, en établissant des échéanciers, etc.), tandis que d’autres adoptent l’approche plus traditionnelle où l’arbitre reste passif devant des parties qui gèrent elles‑mêmes la présentation et le déroulement de l’audience.

Le recrutement et la formation des arbitres mettaient, au départ, l’accent sur l’arbitrage actif, mais je constate que l’application de cette approche a été peu cohérente au fil des ans, et que l’arbitrage actif n’occupe pas la place que prévoyaient les changements apportés au Code.

Je ne préconise pas l’usage de l’arbitrage actif à toutes les audiences. Au bout du compte, l’indépendance et le jugement de l’arbitre doivent prévaloir. Cependant, il semble y avoir beaucoup à faire pour respecter la promesse législative de la Loi concernant l’arbitrage actif, tout en préservant l’équité.

Le Tribunal devrait envisager de consulter ses membres afin de déterminer les circonstances où l’arbitrage actif pourrait accélérer une audience ou une partie de celle-ci. Le fait de circonscrire ces situations et les possibilités d’arbitrage actif aiderait le Tribunal et les parties à adopter une approche davantage fondée sur les principes et plus prévisible à l’égard de cette pratique, qui aurait alors une chance de devenir une approche plus courante au Tribunal. Il pourrait aussi valoir la peine que le Tribunal établisse une norme interne exigeant que les arbitres expliquent les raisons pour lesquelles ils décident de ne pas utiliser l’arbitrage actif dans une audience. Grâce à ces mesures, le Tribunal favoriserait davantage l’exercice d’un arbitrage actif conforme à la réforme du Code, dans le but fondamental de tenir des audiences plus efficaces tout en restant justes.

Recommandation 8 :

Le Tribunal devrait accentuer ses efforts pour promouvoir l’arbitrage actif lors de ses audiences. Plus particulièrement, le Tribunal devrait mettre au point des mécanismes internes, que ce soit par la recherche, la formation, le mentorat ou la définition de pratiques exemplaires, pour cerner les circonstances dans lesquelles l’arbitrage actif pourrait accélérer une audience ou certaines parties de celle-ci. Il importe de continuer d’encourager l’arbitrage actif au Tribunal, tout en préservant l’indépendance et la souplesse de l’arbitre.

(b) Anonymat des requêtes

Les intervenants et intervenantes qui défendent les droits des personnes handicapées, particulièrement celles souffrant d’un problème de santé mentale, ont affirmé que ces personnes se heurtaient à des obstacles importants lorsqu’elles tentaient d’accéder au système des droits de la personne, en raison des critères très stricts établis relativement aux processus anonymes ou expurgés du Tribunal. Certains requérants et requérantes redoutent de déposer une requête, non pas parce qu’elle est sans fondement, mais à cause du stigmate social qui est associé à leur maladie ou à leur situation et qu’elles risquent de subir étant donné la nature publique des décisions du Tribunal. Pour aborder les préoccupations de ces requérants et de leurs défenseurs, le Tribunal devrait songer à prononcer une ordonnance pour préserver l’anonymat du requérant dans ses décisions provisoires et définitives, dans des circonstances exceptionnelles.

Selon la règle de procédure 3.11, le Tribunal peut, s’il le juge approprié, prononcer une ordonnance afin de protéger la confidentialité de renseignements personnels ou sensibles. L’usage actuel veut que le Tribunal étudie toutes les demandes de préserver l’anonymat d’une partie ou d’autres renseignements confidentiels à titre d’exception au principe général d’ouverture et de transparence du Tribunal conformément au système juridique de la province[32]. VandenBroek a cité la décision du Tribunal dans C.M. v. York Region (au par. 20) :

Un système judiciaire ouvert est un principe fondamental d’une société libre et démocratique, de sorte que les actions des personnes responsables de l’interprétation et de l’application de la loi seront soumises à l’examen public. En outre, les principes enchâssés dans le Code sont des droits quasi-constitutionnels auxquels la société canadienne accorde une importance particulière. Cet examen public est primordial lorsque des intimés sont reconnus coupables d’avoir violé ces droits ou que des requérants font des accusations de discrimination qui ne sont pas confirmées. Je conviens avec les intimés que le fait d’accuser quelqu’un de violer le Code constitue un geste grave, qui peut aussi engendrer du stress et de la stigmatisation. Sans motifs valables, les parties devraient s’abstenir de faire ou de défendre des allégations sous le voile de l’anonymat, en ayant l’assurance que leur identité ne sera pas révélée si leurs allégations ne sont pas jugées crédibles, qu’elles sont rejetées ou qu’elles conduisent à une condamnation pour violation du Code. Ce n’est qu’en informant le public de la façon dont le Tribunal tranche les questions dont il est saisi que l’on assurera un examen public efficace du système des droits de la personne. L’ouverture et la liberté d’expression sont essentielles dans nos systèmes juridique et des droits de la personne. [Traduction libre]

Je considère que la façon dont le Tribunal maintient un juste équilibre entre les demandes d’anonymat et l’ouverture est une approche saine. Les demandes d’anonymat doivent être étudiées au cas par cas. Le Tribunal pourrait cependant faire des avancées sur la question sous-jacente de l’accessibilité et apaiser les craintes à l’égard de la stigmatisation en établissant des lignes directrices sur les circonstances pouvant justifier l’anonymat. Par le passé, le Tribunal a ordonné que soit préservé l’anonymat des enfants et des personnes souffrant d’une crise de santé mentale aiguë[33]. Il n’y a pas de doute qu’un grand nombre de requérants se présentent devant le Tribunal justement en raison de la stigmatisation dont ils souffrent du fait de leur handicap, de leur orientation sexuelle, de l’existence d’un casier judiciaire, de leur identité sexuelle ou d’un autre motif. En privilégiant l’anonymat dans le cas de certains motifs interdits de discrimination au détriment d’autres motifs, on risque non seulement d’offenser les groupes non priorisés, mais aussi d’alimenter la stigmatisation que le requérant cherche à éviter. Or, les craintes de stigmatisation sont souvent bien réelles, et l'on ne devrait pas les rejeter en s’appuyant sur un argument tiré de l’avalanche à redouter.

Le Tribunal a raison de souligner que ses décisions offrent une voie de solution aussi valable que celle qu’offrirait une ligne directrice; cependant, il faut également être conscient que tous les requérants et requérantes, en particulier ceux qui se représentent eux-mêmes, n’ont pas accès à la jurisprudence du Tribunal. L’élaboration d’une ligne directrice qui donnerait des orientations au sujet de la règle 3.11 serait une solution plus transparente et plus accessible, qui permettrait d’aborder le problème plus directement.

Recommandation 9 :

Le Tribunal devrait élaborer et diffuser une ligne directrice décrivant les circonstances dans lesquelles il peut ordonner de préserver l’anonymat d’un requérant ou d’une requérante.

7. Réparations

(a) Dommages-intérêts généraux

J’ai reçu des commentaires de plusieurs groupes d’intervenants et d’intervenantes et membres du public à l’effet que les montants ordonnés par le Tribunal, plus particulièrement les dommages-intérêts généraux, étaient généralement trop faibles.

Les dommages-intérêts généraux de faibles montants créent un certain nombre de problèmes. D’abord, ils laissent entendre que les droits de la personne et les violations du Code ont peu d’importance. Le déni fondamental de la dignité occasionné par une infraction au Code et l’atteinte aux sentiments et à l’estime de soi qui s’ensuit exigent un dédommagement adéquat. Le Tribunal a reconnu que des dommages-intérêts de montants trop faibles banalisaient l’importance sociale du Code en créant un système de droits de permis de discrimination.

Ensuite, les dommages-intérêts de faibles montants entravent l’accès à la justice au Tribunal. L’accès à la justice est remis en cause lorsque les requérants et requérantes n’ont pas intérêt économiquement à avoir recours au système des droits de la personne pour faire valoir leurs droits. Les requérants renonceront à présenter des demandes valables pour violation des droits de la personne s’ils prévoient d’entrée de jeu qu’il leur en coûtera davantage pour présenter leur requête que le dédommagement qu’ils pourraient recevoir, même si leur plainte est accueillie par le Tribunal.

Enfin, il y a un risque que des requérants et requérantes potentiels choisissent de déposer leurs plaintes en matière de droits de l’homme auprès des tribunaux, lorsque c’est possible, dans l’espoir d’obtenir des dommages-intérêts plus élevés dans le contexte civil. L’un des objectifs du Tribunal est d’offrir un forum efficace, peu coûteux et spécialisé pour trancher des questions de droits de la personne. Les dommages-intérêts de faibles montants pourraient avoir l’effet inattendu et indésirable de décourager les requérants et requérantes de défendre leurs droits devant le Tribunal et de les inciter à intenter des procédures civiles, lorsque cela est possible. Pour atteindre son objectif, le Tribunal devrait octroyer des dommages-intérêts compensatoires plus élevés qui encourageraient les requérants et requérantes à recourir à lui pour faire valoir leurs droits de la personne, puisque leurs démarches en vaudraient alors la peine économiquement.

Les modifications législatives de 2006 au Code ont annulé la limite de 10 000 $ sur les dommages-intérêts compensatoires pour souffrance morale octroyés par le Tribunal. L’Assemblée législative reconnaissait ainsi que la limite était artificielle et que l’octroi de dommages moraux supérieurs à 10 000 $ pouvait être justifié dans certains cas. Sous le régime précédent, le Tribunal avait également le pouvoir d’accorder des dommages-intérêts généraux et le faisait généralement en les distinguant des dommages-intérêts moraux.

En vertu des dispositions actuelles, conformément au paragraphe 45.2 du Code, le Tribunal peut rendre une ordonnance enjoignant à la partie qui a porté atteinte au droit en vertu du Code de verser une indemnité à la partie lésée pour la perte consécutive à l’atteinte, y compris une indemnité pour atteinte à la dignité, aux sentiments et à l’estime de soi. Étant donné le retrait de la limite de 10 000 $ et la tendance vers l’octroi de montants globaux de dédommagement, on s’attendait à ce que la fourchette des dommages-intérêts octroyés par le Tribunal augmente à la suite des modifications législatives.

Or, la fourchette des dommages-intérêts accordés par le Tribunal ne semble pas avoir augmenté comme prévu depuis 2008. L’examen de la jurisprudence porte à croire que le Tribunal accorde le plus souvent des dommages-intérêts de l’ordre de 500 $ à 15 000 $, et que les montants très élevés de 25 000 $ à 40 000 $ sont réservés aux cas graves de discrimination fondée sur le sexe, de cessation d’emploi ou de motifs de discrimination multiples et combinés[34]. Selon moi, en accordant, en moyenne, des dommages-intérêts généraux de 5 000 $, 10 000 $ et 15 000 $ correspondant à des montants faibles, moyens et élevés, le Tribunal ne semble pas s’écarter beaucoup de la jurisprudence d’avant 2008 concernant les réparations. Il semble que, sauf quelques rares cas, les indemnités pécuniaires versées aux requérants et requérantes qui obtiennent gain de cause ne diffèrent pas sensiblement de celles versées avant le projet de loi 107.

Je conviens que c’est la jurisprudence du Tribunal qui doit déterminer, au cas par cas, la fourchette des dommages-intérêts qui seront accordés par le Tribunal, selon l’évolution de la loi dans ce domaine. Néanmoins, le fossé semble s’être creusé entre le principe défendu par le Tribunal d’imposer des dommages-intérêts significatifs en cas de violation des droits de la personne, et les indemnités pécuniaires effectivement versées dans la plupart des cas. Pour que les dommages-intérêts qu’il accorde aient un sens, je recommande que le Tribunal augmente de façon notable la fourchette des dommages-intérêts versés aux requérants dont la requête est accueillie.

Bon nombre d’intimés et d’intimées, en particulier les particuliers et les organismes aux moyens limités, ne seront pas d’avis que le Tribunal octroie généralement des dommages-intérêts de montants trop faibles. Au cours du processus de consultation, un certain nombre d’avocats d’expérience du côté des intimés ont exprimé leur désaccord avec l’idée que le Tribunal accordait des dommages-intérêts généraux trop faibles. Ils m’ont rappelé que, pour la plupart des intimés, la perte de réputation et l’incapacité de recouvrer les frais juridiques étaient beaucoup plus préoccupants que la somme d’argent versée au requérant. Ils ont également laissé entendre que l’augmentation des montants de dommages-intérêts pourrait inciter les intimés à adopter une stratégie de défense plus combattive lors de la médiation et des audiences ou à accroître le nombre d’examens judiciaires. Toutefois, après avoir entendu le point de vue des intimés et intimées à ce sujet, je reste d’avis qu’en accordant les faibles montants actuels, le Tribunal est en train de perdre sa crédibilité en tant que forum valable pour trancher des questions d’importance fondamentale.

Recommandation 10 :

Le Tribunal devrait revoir son approche actuelle à l’égard des dommages-intérêts généraux dans les cas où la discrimination est établie. Il faudrait accroître sensiblement la valeur monétaire de ces dommages-intérêts.

(b) Réparations d’intérêt public

Dans notre système juridique, on a toujours considéré que les causes relatives aux droits de la personne transcendaient les intérêts privés des parties et comportaient une dimension d’intérêt public[35]. En vertu du Code précédent, la Commission représentait l’intérêt public dans toutes les causes qui se rendaient au Tribunal. Toutefois, dans le nouveau système, on a craint que la composante d’intérêt public ne se perde dans le différend entre le requérant ou la requérante et l’intimé ou l’intimée. On s’est inquiété en particulier que le Tribunal n’impose pas aussi souvent de réparations d’intérêt public en l’absence de la Commission aux audiences.

L’alinéa 45.2(1) 3 du Code donne au Tribunal le pouvoir d’accorder des réparations pour conformité future au Code, ou ce qu’on appelle plus généralement des « réparations d’intérêt public ». Dans son Guide du requérant, le Tribunal définit cette réparation comme une « mesure que l’intimé pourrait se voir ordonner de prendre pour éviter que ne se reproduise un incident analogue à l’avenir »[36]. Il pourrait s’agir de modifier des pratiques en vigueur, d’engager un conseiller externe pour prêter main-forte à l’élaboration de politiques contre la discrimination et le harcèlement en milieu de travail, ou encore d’exiger qu’une formation sur les droits de la personne soit offerte au personnel et à la direction d’une entreprise.

Le requérant ou la requérante peut demander une réparation d’intérêt public dans la formule de requête elle‑même. La section 10 de la formule invite le requérant ou la requérante à décrire la réparation qu’il ou elle demande, en faisant la distinction entre une indemnité financière, une indemnité non financière et une réparation pour conformité future (ou réparation d’intérêt public). Toutefois, même si le requérant ou la requérante ne demande pas de réparation d’intérêt public, le Tribunal peut en ordonner une de sa propre initiative, conformément à l’alinéa 45.2(2)(b) du Code.

Comme il est noté ci-dessus, le Guide du requérant, accessible sur le site Web du Tribunal, fournit une brève description de ce qu’est une réparation d’intérêt public, accompagnée de quelques exemples. En revanche, le Guide de l’intimé ne traite pas des réparations d’intérêt public, tandis que le Guide en langage clair et simple ne mentionne que brièvement les réparations pour conformité future[37]. Curieusement, le Tribunal utilise des termes similaires à ceux du Code lorsqu’il fait référence aux réparations pour conformité future dans son Guide du requérant et son Guide en langage clair et simple, mais semble préférer les termes plus simples de réparations systémiques ou d’intérêt public dans ses décisions. Je crois qu’il serait utile pour les parties qui font appel au Tribunal d’utiliser un langage clair et des précisions, d’utiliser une terminologie cohérente et de rehausser la visibilité des réparations d’intérêt public dans les divers guides.

J’ai tenté d’évaluer dans quelle mesure le Tribunal accordait des réparations d’intérêt public. J’ai examiné 143 nouvelles requêtes que le Tribunal avait désignées comme ayant été décidées sur le fond depuis septembre 2010. La discrimination a été établie dans 50 cas (35 %) et ne l’a pas été dans les 93 autres (65 %). J’ai déterminé que dans 60 % des cas où la discrimination avait été établie (soit 30 causes), le Tribunal avait ordonné une forme ou une autre de réparation d’intérêt public. Dans 11 de ces 30 causes, le Tribunal a ordonné uniquement une formation sur les droits de la personne. Dans les autres cas où le Tribunal a accordé une réparation d’intérêt public, il s’agissait pour l’intimé ou l’intimée d’engager un expert-conseil ou une experte-conseil en droits de la personne pour aider à la rédaction et à la mise en œuvre de politiques antidiscrimination et antiharcèlement, de mettre fin et de renoncer à certaines mesures ou politiques jugées discriminatoires et de modifier des politiques pour éliminer une forme de discrimination.

Bien entendu, le Tribunal tient compte de divers facteurs lorsqu’il décide d’accorder ou non une réparation d’intérêt public dans une cause donnée, notamment la nature de l’affaire, les parties engagées, le fait que ces dernières soient représentées ou non par un avocat ou une avocate, l’existence d’une demande de réparation d’intérêt public et la détermination du Tribunal lui-même qu’une réparation d’intérêt public est appropriée. Comme des réparations d’intérêt public sont accordées dans environ 60 % des requêtes où la discrimination est établie, force est de constater que le Tribunal impose régulièrement des réparations d’intérêt public dans le système d’accès direct découlant de la réforme du Code.

Je m’inquiète cependant du fait que le Tribunal n’explique pas les raisons pour lesquelles il décide ne pas accorder de réparations d’intérêt public dans les causes où la discrimination est établie. Parmi les 20 causes (40 %) où la discrimination a été établie, mais où il n’a pas ordonné de réparations d’intérêt public, le Tribunal n’a justifié sa décision qu’une fois. En l’occurrence, le Tribunal avait choisi de ne pas imposer la réparation d’intérêt public demandée par le requérant ou la requérante parce que l’intimé ou l’intimée avait déjà mis en place des politiques jugées suffisantes. Il est difficile d’expliquer pourquoi, dans les 19 autres causes, aucune réparation d’intérêt public n’a été accordée. Est-ce parce que le requérant ou la requérante n’en a pas demandé? Le Tribunal a-t-il étudié la demande de réparation d’intérêt public, puis décidé de la rejeter? Ou le Tribunal a-t-il tout simplement négligé d’examiner la demande de réparation d’intérêt public?

Je crois que le Tribunal ne devrait pas passer sous silence les raisons pour lesquelles il décide de ne pas accorder de réparation d’intérêt public dans des causes où la discrimination est établie. Cette attitude pourrait être interprétée à tort comme un signe que le Tribunal néglige d’examiner suffisamment la question. Le fait d’imposer au Tribunal l’obligation positive de fournir cette explication permettrait d’améliorer la transparence du processus de raisonnement du Tribunal sur cet aspect primordial, en plus d’assurer que le Tribunal aborde expressément la question de l’intérêt public de la réparation dans ses motifs.

Recommandation 11 :

Dans les causes où il n’accorde pas de réparation d’intérêt public malgré le constat de discrimination, le Tribunal devrait fournir une explication dans les motifs de sa décision.

Recommandation 12 :

Le Tribunal devrait réviser et mettre à jour ses guides actuels afin de mieux définir et expliquer la nature des réparations d’intérêt public qui peuvent être ordonnées contre un intimé lorsque la discrimination est établie.

8. Réexamen

Pour bien évaluer le traitement des demandes de réexamen par le Tribunal, il faut comprendre la différence entre un réexamen, un appel et un examen judiciaire. Le « réexamen » est un moyen qui permet à un tribunal administratif de revoir sa décision sous un angle différent. Le tribunal pourrait souhaiter procéder à un réexamen pour revoir une décision avant de perdre l’autorité de traiter la question juridique. En revanche, l’« appel » relève d’un organe tout à fait différent, en général à un échelon administratif ou judiciaire supérieur, à qui l’on demande d’évaluer la validité juridique d’une décision du tribunal. Dans l’« examen judiciaire », comme son nom l’indique, un juge ou un tribunal se penche également sur la validité juridique d’une décision du tribunal, mais généralement en se fondant sur des motifs beaucoup plus étroits que dans l’appel, augmentant ainsi la probabilité que la décision du tribunal soit confirmée, même à l’examen judiciaire. Conformément au Code actuel, les décisions du Tribunal peuvent être soumises à un réexamen et à un examen judiciaire, mais pas à un appel.

Les parties qui sont insatisfaites d’une décision définitive du Tribunal peuvent demander un réexamen; toutefois, les demandes de réexamen sont rarement accueillies en raison des exigences rigoureuses imposées par la règle 26.5 :

26.5 Le Tribunal n’accueille la Demande de réexamen que s’il est convaincu de ce qui suit, selon le cas :

  1. Il existe de nouveaux faits ou éléments de preuve qui pourraient éventuellement être déterminants pour l’affaire et qui n’auraient raisonnablement pu être obtenus antérieurement;
  2. La partie qui demande le réexamen avait le droit de recevoir un avis de l’instance ou d’une audience, mais ne l’a pas reçu, sans que ce soit sa faute;
  3. La décision ou l’ordonnance qui fait l’objet de la demande de réexamen est en conflit avec la jurisprudence établie ou la procédure du Tribunal et le réexamen proposé met en cause une question d’intérêt général ou public;
  4. D’autres facteurs existent et, de l’avis du Tribunal, ils l’emportent sur l’intérêt public dans le caractère définitif des décisions et ordonnances du Tribunal.

Pour les trois exercices 2009-10, 2010-2011 et 2011-2012, le Tribunal a rendu 66, 103 et 140 décisions de réexamen respectivement. Le nombre de décisions de réexamen est considérable compte tenu que, en moyenne, le Tribunal a rendu un peu plus de 100 décisions définitives par année pendant les premières années d’activité qui ont suivi 2008. Néanmoins, seul un petit nombre de demandes de réexamen sont accueillies.

Il semble que beaucoup de parties déposent des demandes de réexamen alors qu’il n’y a aucune chance raisonnable que leur demande soit accueillie en vertu de la règle 26.5 ou que leur demande porte en fait sur le caractère non raisonnable ou injuste de la décision, dans lequel cas, la voie appropriée serait un examen judiciaire devant la Cour divisionnelle. Je suis évidemment conscient des nombreuses raisons pour lesquelles les parties ne veulent ou ne peuvent pas demander d’examen judiciaire – les frais de justice et la complexité juridique étant les principales – et déposent plutôt des demandes de réexamen. Le Tribunal semble toutefois consacrer des ressources considérables au traitement de demandes de réexamen sans fondement, alors que ces ressources pourraient être mieux utilisées ailleurs, comme à la médiation ou aux audiences. Le pouvoir de réexamen du Tribunal découle du paragraphe 45.7 du Code, qui permet à toute partie de demander au Tribunal de réexaminer sa décision et permet au Tribunal de réexaminer sa décision conformément à ses règles; par conséquent, pour réduire le nombre de demandes de réexamen inappropriées, il semble qu’il faille modifier les règles elles-mêmes.

À mon avis, il faudrait insister davantage sur le caractère définitif des décisions du Tribunal et faire en sorte que les parties ne voient pas les demandes de réexamen comme une solution de rechange aux demandes d’examen judiciaire, comme cela semble être le cas en ce moment. Je suggère donc que le Tribunal informe davantage les parties qui déposent des demandes de réexamen au sujet des différences entre le réexamen et l’examen judiciaire et que les parties indiquent expressément qu’elles ont compris l’information qui leur a été fournie avant de déposer une demande de réexamen. Le but de cet exercice serait de réduire le nombre de demandes de réexamen sans fondement, ce qui épargnerait temps et argent au Tribunal et au requérant. Bien sûr, cela n’éliminera pas toutes les demandes de réexamen sans fondement, mais si l’on peut en réduire le nombre, je crois qu’on aura fait des progrès et que des ressources précieuses du Tribunal pourront être économisées.

Au cours des consultations, beaucoup de gens ont dit trouver tout à fait injuste que l’arbitre qui a rendu la décision initiale soit aussi celui désigné pour étudier leur demande de réexamen. Il était clair pour moi qu’une grande partie de ces gens ne saisissaient pas la nature de la demande de réexamen ni la différence entre une demande de réexamen et un appel. On peut comprendre que ces personnes trouvent totalement injuste qu’un arbitre soit désigné pour revoir sa propre décision. Je suggère donc que le Tribunal corrige cette situation en fournissant plus d’information sur la nature des demandes de réexamen.

Recommandation 13 :

Le Tribunal devrait mieux expliquer les critères auxquels doivent satisfaire les demandes de réexamen dans ses règles, formules et autres documents. L’explication devrait inclure le fait que le Tribunal applique des critères différents selon qu’il examine une demande de réexamen ou une demande d’examen judiciaire. Le Tribunal devrait exiger de toute partie souhaitant déposer une demande de réexamen qu’elle atteste officiellement avoir compris cette information (dont le niveau serait amélioré par rapport à l’information diffusée actuellement) avant de déposer une demande de réexamen.

Recommandation 14 :

Le Tribunal devrait expliquer aux requérants et requérantes pourquoi le même arbitre qui a rendu la décision initiale peut être désigné pour statuer sur la demande de réexamen. Cette information pourrait être jointe à chaque décision définitive sur le fond sous la forme d’une règle de pratique, lorsque la décision est communiquée aux parties.

9. Comité consultatif des pratiques

Le Tribunal a mis sur pied un Comité consultatif des pratiques qui sert de ressource pour la consultation et la réception des commentaires à propos des politiques, des pratiques, des règlements, de l’orientation des pratiques et des services du Tribunal. En ce moment, les huit membres du comité sont des avocats ou des avocates. Ils ont été nommés à la suite d’une demande de manifestations d’intérêt de particuliers qui comparaissent régulièrement devant le Tribunal, au nom des requérants ou requérantes et des intimés ou des intimées. Certains intervenants ou intervenantes se sont inquiétés du fait que le comité soit formé uniquement d’avocats ou d’avocates. La composition actuelle du comité tente de refléter les diverses catégories de particuliers et de groupes qui utilisent les services du Tribunal, mais il n’y a aucune diversité d’expérience professionnelle. Cette situation semble entrer en conflit avec l’objectif établi par le Tribunal de recevoir une diversité de points de vue sur ses services. Si l’on peut comprendre que les avocats ou avocates soient majoritaires au sein du comité en raison du travail juridique parfois technique qu’exige le mandat, des techniciens ou des techniciennes juridiques ou des personnes non spécialisées qualifiées devraient aussi pouvoir siéger au comité, car ils peuvent apporter un point de vue important et différent sur les politiques et procédures du Tribunal, qui améliorera son accessibilité.

Recommandation 15 :

Lors du prochain recrutement de membres du Comité consultatif des pratiques, le Tribunal devrait nommer un technicien juridique ou une personne non spécialisée qualifiée. Au besoin, il faudrait modifier le mandat du Comité consultatif des pratiques du Tribunal pour intégrer ce changement.

10. Regroupement des tribunaux de justice sociale

Comme je l’ai indiqué plus tôt, le Tribunal s’est joint, le 25 janvier 2011, à un regroupement qui s’appelle maintenant les Tribunaux de justice sociale Ontario (TJSO) et qui réunit le Tribunal et six autres tribunaux décisionnels[38]. Les Tribunaux de justice sociale Ontario sont le deuxième regroupement de commissions et de tribunaux décisionnels formés en vertu de la Loi de 2009 sur la responsabilisation et la gouvernance des tribunaux décisionnels et les nominations à ces tribunaux, 2009[39].

Dans le premier rapport annuel des Tribunaux de justice sociale Ontario, Michael Gottheil, président exécutif, justifie le regroupement de la façon suivante :

Le concept du regroupement des tribunaux décisionnels, plutôt que leur fusion, comme cela se fait dans d’autres territoires, est unique à l’Ontario. Il rassemble un groupe particulier de tribunaux décisionnels au sein d’un seul organisme, tout en laissant à chacun son mandat unique et ses membres[40].

Pendant mon examen, j’ai reçu peu de commentaires sur le fait que le Tribunal se soit joint aux Tribunaux de justice sociale Ontario. Cela est compréhensible quand on sait que le public en général et la plupart des intervenants et intervenantes ne sont pas au courant de la réorganisation interne qui a eu lieu et que le regroupement est une initiative encore jeune. Je suis toutefois encouragé par les commentaires que j’ai reçus de la direction des Tribunaux de justice sociale Ontario, selon lesquels le regroupement est considéré avant tout comme un moyen de favoriser des « pratiques exemplaires » plutôt qu’un exercice de réduction des coûts. Un rapport préliminaire sur le regroupement a tenu des propos similaires :

Le but général du regroupement est d’améliorer la qualité des services offerts au public en partageant les ressources, l’expertise ainsi que le soutien administratif et professionnel. Plus particulièrement, le regroupement constitue un mécanisme visant à assurer le maintien de l’expertise et le développement de secteurs d’expertise uniques au sein de chaque Organisme tout en permettant le partage des pratiques exemplaires au sein du regroupement. Un regroupement ne constitue pas la fusion ni l’intégration des Organismes en une seule organisation générique. Les Organismes peuvent mettre en commun une grande variété de pratiques exemplaires. Chaque Organisme pourra décider ce qu’il est approprié de mettre en commun. Il peut s’agir des processus de résolution des différends, de gestion des cas et de régie interne de l’Organisme. L’essentiel est que le partage ou l’uniformisation des services doit se faire de façon à permettre l’utilisation et l’application continues du domaine d’expertise de chaque Organisme. En général, un des plus grands défis auxquels sont confrontés les tribunaux administratifs et les gouvernements est de savoir comment coordonner et déployer les ressources publiques limitées de façon optimale tout en s’assurant de maintenir l’effectif spécialisé et l’indépendance de chaque Organisme. On comprend de plus en plus que le regroupement est un moyen efficace et approprié de relever ce défi. Bien que l’objectif du regroupement soit d’utiliser les ressources existantes de façon plus efficace, il ne s’agit pas d’une mesure visant à réduire les dépenses ni à « rationaliser » les niveaux de service[41].

À mon avis, la participation du Tribunal aux TJSO ouvre des possibilités dans les domaines qui suivent, sur lesquels j’encourage les TJSO et le Tribunal à collaborer.

Présence régionale accrue – J’ai reçu des commentaires du public à l’effet que le Tribunal était peu présent et qu’il offrait peu de séances de médiation et d’audiences à l’extérieur des grands centres[42]. Je crois comprendre que certains des tribunaux membres du regroupement des TJSO, comme la Commission de la location immobilière, entretiennent des liens de longue date avec des collectivités qui peuvent être aujourd’hui moins bien servies par le Tribunal. Que ce soit par la nomination conjointe de membres aux différents tribunaux du regroupement ou le partage physique et administratif de locaux, je crois que le Tribunal pourrait accroître sa présence « sur le terrain » partout en Ontario.

Économies d’échelle et pratiques exemplaires entourant l’utilisation de la technologie – Je me suis laissé dire que le Tribunal continuait à sous-utiliser la technologie, comme la vidéoconférence. Je crois comprendre que l’utilisation de la conférence téléphone pour les requêtes et d’autres étapes intermédiaires devant le Tribunal est devenue pratique courante. On m’a fait part de certaines préoccupations concernant les limites de la médiation par téléphone mais, pour la plupart, les intervenants et intervenantes ne se sont pas plaints du fait que le Tribunal essaie de tirer profit de la technologie pour améliorer son accessibilité sur le plan régional et logistique dans diverses collectivités. Je crois que les économies d’échelle réalisées grâce aux TJSO devraient permettre au regroupement de mener des recherches plus poussées sur la mise en œuvre et l’utilisation de la technologie dans tous ses tribunaux membres, dont le Tribunal.

S’inscrivant assez bien dans les suggestions mentionnées ci-dessus, les TJSO améliorent également les possibilités de cerner les pratiques exemplaires entourant l’accessibilité du Tribunal, en plus de centraliser le savoir-faire et l’administration et de surveiller les progrès au chapitre de l’accessibilité. L’ARCH Handicap Law Centre a fait un certain nombre de suggestions à cet égard. Je m’attends à ce qu’un équilibre soit atteint entre la mise en œuvre de mesures d’accessibilité et d’accommodement par l’intermédiaire des TJSO plutôt qu’au Tribunal, mais les mesures ci-dessous proposées par l’ARCH m’ont semblé dignes d’intérêt :

Créer un « Bureau d’accessibilité centralisé » aux TJSO qui aurait pour mandat :

Je crois que l’utilisation de la plateforme des TJSO par le Tribunal permettra également de désamorcer certaines critiques dont il fait parfois l’objet et selon lesquelles le Tribunal évolue en-dehors du cadre normal d’un organe administratif, et que ses décisions sont motivées par des considérations idéologiques. Selon moi, ces critiques ne sont pas justifiées, et j’espère que mon rapport dissipera dans une certaine mesure les mythes qui entourent le travail du Tribunal. Quoi qu’il en soit, le Tribunal faisant désormais partie des TJSO, il sera plus difficile de prétendre qu’il fait bande à part. Il s’agit d’une évolution positive pour les droits de la personne dans la province, en autant qu’elle nourrisse la vision d’une spécialisation dans le domaine des droits de la personne et d’un échange de pratiques exemplaires.

Recommandation 16 :

Les Tribunaux de justice sociale Ontario (TJSO) devraient mener des recherches afin d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques et des pratiques exemplaires qui permettraient au Tribunal de se servir des TJSO comme plateforme pour accroître sa présence régionale, faire un meilleur usage de la technologie et améliorer l’accessibilité à ses services.

PARTIE IV – CENTRE D’ASSISTANCE JURIDIQUE EN MATIÈRE DE DROITS DE LA PERSONNE

A. Mandat et activités du Centre

La Loi modifiant le Code des droits de la personne, 2006 a créé un nouvel organisme, le Centre d’assistance juridique en matière de droits de la personne, qui a commencé ses activités le 30 juin 2008[43]. Le Centre offre des services d’aide et de soutien juridiques gratuits, comme des conseils et des services de représentation[44], aux personnes qui estiment avoir été victimes de discrimination, en contravention du Code. Le Centre n’a pas le mandat de fournir du soutien aux intimés. Le Centre est financé par le ministère du Procureur général, mais est indépendant du gouvernement.

Le Centre est une entité indépendante dont le siège social est situé à Toronto et le personnel déployé à Guelph, Windsor, Thunder Bay, Ottawa et Sault Ste. Marie. Il est formé d’un directeur général et d’environ 25 avocats ou avocates (21 à temps plein et 4 à temps partiel), de 10 techniciens ou techniciennes juridiques et de 15 autres membres du personnel. Le Centre est dirigé par un conseil d’administration, dont les membres sont nommés par le gouvernement de l’Ontario.

Le Centre a pour mandat de dispenser des conseils et des services juridiques aux personnes lésées dans leurs droits reconnus dans le Code et de fournir des services juridiques liés aux requêtes, aux procédures devant le Tribunal, ainsi qu’aux demandes d’examen judiciaire, aux exposés de cause et à l’exécution des ordonnances du Tribunal.

Le Code révisé établit les dispositions ci-dessous à l’égard du Centre :

Objets

45.12 Les objets du Centre sont les suivants :

  1. élaborer et administrer un système efficient et efficace de prestation de services de soutien, notamment de services juridiques, en ce qui concerne les requêtes présentées au Tribunal en vertu de la partie IV;
  2. établir les politiques et les priorités relativement à la prestation de services de soutien en fonction de ses ressources financières.

Prestation de services de soutien

45.13 1) Le Centre fournit les services de soutien suivants :

  1. Des conseils et de l’aide, de nature juridique ou autre, en ce qui concerne les atteintes à des droits reconnus dans la partie I.
  2. Des services juridiques en ce qui concerne :
    1. la présentation de requêtes au Tribunal en vertu de la partie IV,
    2. les instances dont est saisi le Tribunal en vertu de la partie IV,
    3. les requêtes en révision judiciaire découlant des instances tenues par le Tribunal,
    4. les instances relatives aux exposés de cause,
    5. l’exécution des ordonnances du Tribunal.
  3. Les autres services prescrits par règlement.

Accessibilité des services

2) Le Centre veille à ce que les services de soutien soient accessibles partout dans la province au moyen des méthodes de prestation de services qu’il estime appropriées.

Le Centre exerce ses activités de plusieurs manières :

Le Centre offre ses services en anglais et en français. Le personnel du Centre peut également fournir un service direct dans plus de dix langues, en plus d’offrir des services dans 140 langues en faisant appel à des interprètes.

Le Centre réalise la diffusion de ses services en collaborant avec ses organismes partenaires, pour faire connaître ses services aux groupes ou aux communautés susceptibles d’être victimes de discrimination.

Voici quelques-unes de ces activités de diffusion :

Le Centre est également présent dans les médias, où il apporte un éclairage précieux sur l’évolution des droits de la personne et attire l’attention sur les services du Centre. Le Centre présente ses rapports annuels au procureur général de l’Ontario.

Le Centre ne fait pas partie d’Aide juridique Ontario et n’applique pas le critère des moyens financiers pour déterminer l’admissibilité des requérants et des requérantes. Le Centre aide donc les requérants et les requérantes, peu importe leur revenu. Comme il est indiqué ci-dessus, le Code exige que le Centre établisse ses politiques et ses priorités relativement à la prestation de ses services de soutien en fonction de ses ressources financières. Faute de ressources suffisantes, le Centre n’arrive pas à répondre à la demande actuelle et dispense des services prioritaires, dont une représentation en bonne et due forme aux personnes qui sont particulièrement défavorisées et qui, sans une aide juridique, se heurteraient à des obstacles difficiles à surmonter pendant le cours de la procédure. Beaucoup d’intervenants ou d’intervenantes se sont interrogés sur la transparence et la pertinence des critères d’admissibilité aux services d’aide et de représentation du Centre, compte tenu du nombre élevé de personnes qui ne peuvent ou ne veulent pas faire appel à un représentant ou une représentante juridique rémunéré comme un avocat, une technicienne juridique ou un mandataire.

Les critères d’admissibilité à la prestation d’une assistance juridique et de sélection des cas[45] indiquent ce qui suit :

Admissibilité aux services s’entend d’un requérant admissible de façon générale à des services; ne signifie pas qu’un niveau donné ou une somme définie de services lui seront dispensés.

Services d’assistance juridique comprend le processus initial de réception et d’entrevue, des conseils sommaires et un aiguillage, une aide pour remplir la requête, une aide pour se préparer à la médiation, la représentation lors d’une médiation devant le Tribunal et la représentation lors d’une audience devant le Tribunal.

Lors de la détermination de l’ampleur des services juridiques que le Centre dispensera au requérant, le Centre tiendra compte des points suivants :

Le Centre dispense donc ses services sur une base discrétionnaire et se réserve le droit de choisir les requérants qu’il conseille et représente. Si le Centre détermine qu’une requête est non fondée, ou qu’elle ne relève pas du Tribunal, aucun service ne sera offert. Le Centre peut toutefois aiguiller les requérants et les requérantes vers un autre service ou un forum plus appropriés. Plusieurs intervenants ou intervenantes ont critiqué le fait que le Centre refusait des clients à la suite d’une évaluation négative du fond de leur requête ou d’autres raisons, ce qui en ferait, selon eux ou elles, un « nouvel intermédiaire » dans le système révisé des droits de la personne. J’aborde ci-dessous la question de savoir si cette critique est fondée ou non et si le Centre a raison de refuser ses services à des requérants ou des requérantes.

Modèle de prestation de services du Centre

Le Centre a adopté un modèle de « dissociation » de ses services juridiques. Cela veut dire que le Centre offre aux requérants et requérantes un soutien juridique étape par étape, avant, pendant et après la procédure. Il peut s’agir d’aider les requérants et requérantes à remplir la formule de requête du Tribunal, de les représenter à la négociation d’un règlement, à la médiation et à l’audience, ou encore de les aider à respecter les règlements et les ordonnances du Tribunal. Selon le Centre, ce modèle permet d’ajuster le niveau des services suivant un certain nombre de facteurs, dont les besoins de la personne, la validité de la plainte et la complexité des questions tenant au litige et à la preuve.

À l’étape du dépôt, le Centre aide les requérants et requérantes en leur offrant du matériel autodidactique détaillé sur la préparation des formules de requête du Tribunal. Le personnel du Centre encourage les requérants et requérantes à remplir eux-mêmes les formules de requête en leur offrant des conseils par téléphone et des ressources en ligne. Le Centre a mis sur pied des « cliniques‑requêtes » pour aider les gens qui ont besoin d’une aide générale, mais pas de conseils individuels poussés. Le programme a été offert à Toronto et à Thunder Bay. Lorsque les requérants reçoivent de l’aide pour remplir la requête eux-mêmes, ils sont encouragés à communiquer avec le Centre à une étape ultérieure du processus, pour obtenir la représentation possible à la médiation ou à l’audience. En même temps, le Centre a défini des critères qui lui permettent de cibler les personnes qui pourraient avoir besoin d’une représentation en bonne et due forme pour remplir et déposer leur requête.

Le Centre fournit aux requérants des services juridiques, autres que la représentation, à l’étape préalable au dépôt de la requête. Cela comprend la négociation d’un règlement avant le dépôt d’une requête. Par exemple, le Centre peut aider un requérant ou une requérante à préparer une demande officielle de mesures d’adaptation liées à un handicap à l’intention d’un employeur ou d’une employeuse ou d’un fournisseur ou d’une fournisseuse de services et l’aider à négocier la mise en œuvre des mesures demandées. Le Centre a doublé ses ressources pour la négociation de règlements précoces après dix mois d’activité.

Le Centre offre également des services à l’étape de la médiation et de l’audience, car les parties qui assument leur propre représentation ont souvent du mal à se retrouver dans ce processus. Le Centre a notamment créé un groupe d’avocats ou d’avocates offrant des services bénévoles de représentation lors des séances de médiation.

Dans la pratique, la « dissociation des services » signifie qu’à divers moments du processus de requête devant le Tribunal, le requérant ou la requérante peut être représenté ou représentée par un avocat ou une avocate du Centre, se représenter lui-même ou elle-même ou se faire représenter par quelqu’un d’autre. Toutefois, en règle générale, les clients et clientes du Centre reçoivent de l’aide juridique lors du dépôt de leur requête et une représentation en bonne et due forme à la médiation. Si la question n’est pas réglée par la médiation et que le requérant ou la requérante satisfait aux critères du Centre, le requérant ou la requérante bénéficiera d’une représentation en bonne et due forme à l’audience.

Aide offerte aux requérants et requérantes par le Centre

Pendant l’exercice 2011-2012, le Centre :

Les données du Tribunal portent à croire que le Centre représente 12 % des requérants et requérantes devant le Tribunal[46].

Il est difficile de déterminer dans quelle mesure le Centre a aidé des requérants et requérantes devant le Tribunal, puisque tous les requérants et requérantes n’ont pas communiqué avec le Centre pour obtenir des conseils ou des services de représentation. Certains requérants ou requérantes reçoivent des conseils du Centre et déposent plus tard leur requête auprès du Tribunal. D’autres requérants reçoivent pour la première fois des conseils ou des services de représentation du Centre alors qu’ils ont déjà bien entamé le processus du Tribunal, par exemple, à la médiation ou à l’audience. Comme je l’ai mentionné plus haut dans la partie III, le Tribunal n’a commencé que récemment à faire le suivi des services de représentation dont bénéficient les requérants et requérantes et les intimés et intimées. Le Tribunal ne surveille pas si les requérants et requérantes reçoivent des conseils du Centre et, le cas échéant, le nombre de ces requérants et requérantes. Le Centre et le Tribunal peuvent donc tous les deux fournir aux requérants et requérantes de l’information sur l’aide offerte par le Centre, mais d’importants renseignements restent flous ou ne sont déterminés que par extrapolation, en particulier le pourcentage de requérants du Tribunal qui ont reçu l’aide du Centre, à un moment ou à un autre.

Difficultés inhérentes à la prestation de services

Les principaux défis que doit relever le Centre sont les suivants :

Bien sûr, il existe des interrelations et des influences multiples entre ces défis, qui occasionnent beaucoup d’autres problèmes opérationnels. Comme il ne peut pas répondre à la demande de ses services, le Centre doit constamment prendre des décisions quant à savoir quels clients il aidera et lesquels il n’aidera pas, et en fonction de quels critères. S’il consacre trop de ressources à conseiller les requérants et requérantes afin qu’ils puissent mieux se défendre eux‑mêmes et elles-mêmes, le Centre en aura moins pour représenter les requérants et requérantes à la médiation et à l’audience, deux étapes du processus du Tribunal où la représentation peut jouer un rôle déterminant dans le succès d’une cause. S’il affecte d’importantes ressources au règlement précoce (avant le dépôt de la requête), le Centre accapare des ressources qui permettraient d’aider des requérants et requérantes dont la cause sera entendue par le Tribunal. Lorsqu’il sensibilise les diverses collectivités à son mandat, il augmente inévitablement la demande de ses services déjà très sollicités. Et si le Centre et la Commission ne coordonnent pas efficacement leur rôle respectif – que ce soit, par exemple, au chapitre du matériel didactique sur les droits de la personne, des activités dans les médias ou de la promotion au sein des communautés marginalisées – les deux organismes se trouvent à faire double emploi, et ce, dans un contexte où le public ne connaît toujours pas très bien le nouveau rôle des trois organismes qui forment le système des droits de la personne.

Mise en contexte des difficultés du Centre

Pour mettre en contexte les défis que doit relever le Centre, j’estime nécessaire de préciser trois points qui ont été soulevés au sujet du mandat et des activités du Centre.

  1. Le Centre n’a jamais eu pour but d’offrir aux requérants et requérantes dans des affaires relevant des droits de la personne une représentation gratuite et illimitée, à toutes les étapes du processus du Tribunal.
  2. Les critères utilisés par le Centre pour déterminer quels clients il aidera sont conformes à l’approche recommandée dans les rapports Cornish et La Forest.
  3. Le fait que le Centre refuse des clients en fonction de l’évaluation du fond de leur requête n’en fait pas un « nouvel intermédiaire » dans le système des droits de la personne.

Le Centre n’a jamais eu pour but d’offrir aux requérants et requérantes dans des affaires relevant des droits de la personne une représentation gratuite et illimitée, à toutes les étapes du processus du Tribunal.

Quelques groupes de revendication, comme l’Accessibility for Ontarians with Disabilities Act Alliance (AODAA) et la Metro Toronto Chinese et Southeast Asian Legal Clinic (MTCSALC), ont laissé entendre qu’un élément essentiel du passage du gouvernement ontarien à un système d’accès direct était sa promesse que chaque requérant ou requérante bénéficierait d’une représentation financée par l’État (gratuite) tout au long du processus du Tribunal (du dépôt de la requête à l’audience sur le fond). Ces groupes ont repris cette affirmation dans les médias et ailleurs, et propagé l’idée selon laquelle la sélection des clients et le modèle de dissociation des services du Centre représentaient une violation fondamentale de la promesse faite par le gouvernement en 2006. Ces groupes ont également affirmé que l’approche plus limitée du Centre à l’égard de la représentation constituait un rejet des recommandations contenues dans les rapports Cornish (1992) et La Forest (2000), dont le gouvernement avait dit s’être inspiré pour effectuer la réforme du Code. Tout en reconnaissant que la loi, dans sa version adoptée[47], n’exige pas le genre de représentation inconditionnelle décrite, ces groupes ont laissé entendre que je devais demander des comptes au gouvernement sur cette promesse.

J’ai étudié l’évolution et la mise en œuvre des dispositions du Code relatives au Centre et à ses activités. L’historique contredit l’affirmation selon laquelle le gouvernement prévoyait offrir, et même financer la représentation gratuite de tous les requérants et requérantes dans des affaires relevant des droits de la personne, tout au long du processus du Tribunal. Le simple bon sens suffit à comprendre qu’une telle promesse serait sans précédent, puisqu’aucun Ontarien n’a jamais reçu de garantie de représentation inconditionnelle et illimitée financée par les deniers publics à toutes les étapes d’une procédure judiciaire[48]. On placerait également les requérants et requérantes dans une catégorie à part, d’une situation où ils ne bénéficiaient d’aucun service de représentation financé par l’État, à une représentation gratuite et illimitée tout au long du processus[49]. Quoi qu’il en soit, pour faire la lumière sur cette prétendue promesse du gouvernement qui aurait été trahie, j’ai retracé l’évolution des dispositions du projet de loi 107 concernant le Centre.

Le gouvernement a formulé ses propositions à l’égard de la prestation de services de soutien juridique dans le système des droits de la personne dans des documents publics déposés pendant le processus législatif. Au moment de sa présentation en avril 2006, le projet de loi 107 contenait les dispositions suivantes :

Services juridiques et autres

46.1 (1) Le ministre peut conclure des ententes avec les personnes ou les entités prescrites en vue de la prestation de services juridiques et des services prescrits aux requérants ou aux autres parties à une instance dont est saisi le Tribunal.

Idem

(2) Une entente visée au paragraphe (1) peut prévoir le paiement des services par le ministère.

Le recueil qui accompagnait le projet de loi indiquait ceci :

Une composante clé de ce nouveau modèle sera un système intégré d’information, d’appui et d’aide juridique. Une variété de services et d’appuis seront disponibles lorsqu’ils seront nécessaires et pour ceux qui en ont besoin.

Il est vrai que, comme l’a souligné l’AODAA, certains membres du gouvernement ont pris la parole à l’Assemblée législative et fait des déclarations que l’on pourrait interpréter comme une promesse de représentation en bonne et due forme tout au long du processus. Par exemple :

Michael Bryant, alors procureur général (et parrain du projet de loi 107) :

« Nous ferons en sorte que tous les Ontariens et Ontariennes, quels que soient leurs revenus, leurs aptitudes, ou leurs circonstances individuelles, aient le droit de recevoir une protection équitable et efficace de leurs droits de la personne et bénéficient de cette représentation en bonne et due forme. »[50]

David Zimmer :

« Au cas où vous ne le sauriez pas, je tiens à souligner que le procureur général s’est engagé de façon claire et sans équivoque devant l’Assemblée législative à modifier le projet de loi, afin que quiconque dépose une plainte au Tribunal bénéficie d’un soutien juridique et des services d’un avocat pour étudier la requête avec lui ou elle »[51]. [Traduction libre]

Toutefois, au cours du printemps, de l’été et de l’automne 2006, le ministère a poursuivi ses consultations au sujet du projet de loi, et plusieurs audiences ont été tenues par l’Assemblée législative. Le ministère a également formé un comité consultatif de mise en œuvre chargé de donner des conseils, entre autres, sur le modèle de soutien juridique. À la suite de ces consultations et de ces audiences, et suivant l’avis du comité consultatif de mise en œuvre, le procureur général a indiqué son intention de proposer une motion visant à modifier le paragraphe 46.1 du projet de loi.

Le 15 novembre 2006, le procureur général est apparu devant le Comité permanent de la justice pour présenter les modifications proposées au projet de loi. Un communiqué et un document d’information ont été publiés le même jour, décrivant les modifications proposées.

Le communiqué affirmait notamment ce qui suit :

Les modifications clés au projet de loi 107, Loi de 2006 modifiant le Code des droits de la personne, que propose le gouvernement sont les suivantes :

Le document d’information indiquait ce qui suit :

Modifications proposées en vue de mettre en place un éventail de services de soutien juridique :

Le 29 novembre 2006, le comité a approuvé la motion visant à modifier le paragraphe 46.1. Les audiences sur le projet de loi 107 ont pris fin ce jour-là, et le projet de loi a été reporté, dans sa version modifiée, à la Chambre le 30 novembre. Le projet de loi a reçu la sanction royale le 20 décembre 2006.

Mon examen de l’historique législatif de la création et des activités du Centre suggère que le gouvernement a toujours considéré le Centre comme un organisme indépendant, bien que financé par les deniers publics, chargé d’offrir aux requérants et requérantes une gamme de services de soutien juridique à l’égard de leur requête. Le gouvernement ne s’est toutefois jamais engagé à assurer un soutien et une représentation inconditionnelle et illimitée. Ce serait un défi au bon sens que de penser que le gouvernement offrirait à un groupe restreint d’Ontariens et d’Ontariennes une représentation gratuite, inconditionnelle et illimitée. Et j’ose croire que les groupes qui soutiennent toujours que c’est le cas savent combien il serait irréaliste pour un gouvernement de prendre pareil engagement. Par conséquent, je tends à penser que cet argument est utilisé à des fins stratégiques de promotion, pour appuyer la croyance que le Centre est bien loin de répondre aux attentes. D’abord, le Centre a suffisamment de défis à relever – dont beaucoup font l’objet de critiques légitimes – sans qu’il doive en plus satisfaire à des attentes irréalistes. Ensuite et surtout, j’ai constaté qu’une grande partie d’Ontariens et d’Ontariennes vulnérables, en particulier des personnes handicapées, souscrivaient au mythe de la promesse d’une représentation inconditionnelle et croyaient à tort que le gouvernement était revenu sur un engagement important. Quelques personnes que j’ai rencontrées – et je présume qu’il y en a d’autres – se disaient déçues du Centre et fâchées contre lui, au point de renoncer à s’adresser à celui-ci pour obtenir de l’aide, souvent sans vraiment comprendre la nature de son mandat. Je m’empresse de préciser qu’au moins jusqu’en novembre 2011, les difficultés d’accès aux lignes téléphoniques du Centre étaient bien réelles, problème d’autant plus important lorsqu’il se pose à un groupe de personnes vulnérables. On comprend très bien une partie de leur contrariété face à cette situation. L’affirmation voulant que le gouvernement ait promis une représentation inconditionnelle et illimitée n’en est pas moins inexacte. Elle est également inutile. Le fait d’admettre que le Centre n’a pas à aider tous les requérants et requérantes ne signifie pas qu’il ne devrait pas aider davantage de requérants et requérantes qu’il le fait actuellement. En bout de ligne, cette affirmation nuit aux intérêts des Ontariens et Ontariennes qui continuent d’avoir besoin de l’aide du Centre.

Les critères utilisés par le Centre pour déterminer quels clients il aidera sont conformes à l’approche recommandée dans les rapports Cornish et La Forest.

Je constate que les rapports Cornish (1992) et La Forest (2000) ne recommandent pas que tous les requérants bénéficient d’une représentation financée par des fonds publics tout au long du processus. En fait, le rapport Cornish recommande de présenter plusieurs options d’aide, notamment par l’entremise de « centres pour les droits à l’égalité » principalement composés de représentants non spécialisés et de quelques avocats. Ces centres devraient chercher à servir tous les requérants et requérantes qui déposent une requête en vertu de Code, tout en établissant des priorités en fonction des ressources et de l’importance et de la complexité des requêtes. Ils devraient également aider les requérants et requérantes à trouver d’autres services et ressources »[52]. Plutôt qu’une représentation illimitée tout au long du processus du Tribunal, le rapport Cornish recommande une gamme d’options, fournies selon divers critères, pour prêter main-forte aux requérants dans des affaires relevant des droits de la personne.

Destinées au secteur fédéral des droits de la personne, mais néanmoins pertinentes dans le contexte ontarien, les recommandations du rapport La Forest (2000) se rapprochent un peu plus d’une suggestion de financement en bonne et due forme, tout au long du processus. Mais le rapport admet en même temps qu’il pourrait ne pas y avoir assez de ressources pour toutes les requêtes relevant des droits de la personne et recommande l’établissement de critères d’admissibilité :

Nous croyons que tous les demandeurs qui ont besoin d’aide, devraient la recevoir de la clinique et nous recommandons vivement d’accorder à la clinique des ressources suffisantes pour représenter tous les demandeurs. Si, malgré notre recommandation, la clinique n’a pas assez de ressources pour toutes les demandes, nous recommandons d’établir des critères pour déterminer quels demandeurs bénéficieront de services juridiques aux frais de l’État. La sélection des demandeurs en fonction de leurs moyens financiers serait une façon de s’assurer que la clinique vienne en aide à ceux qui en ont le plus besoin. Les personnes ayant les moyens de se payer un avocat seraient tenues de le faire. La difficulté de cette méthode, c’est que si la vérification ne tient compte que du revenu brut, les gens qui n’ont que peu de revenu net pourraient hésiter à déposer une demande même si elle est valable, à cause des frais. Par conséquent, la limite établie par la clinique devrait tenir compte non seulement des moyens du demandeur, mais aussi de la nature de la demande, de sa complexité et de sa valeur quant à la promotion de l’égalité. Les cas qui n’ont clairement aucune chance de succès devraient être classés au bas de l’échelle de priorité. Les critères devraient être tels que la représentation serait habituellement assurée. La clinique devrait être assez libre de décider qui elle aidera, mais elle ne devrait pas refaire le processus par lequel la Commission décidera des causes dans lesquelles elle interviendra[53].

Après avoir étudié les recommandations des rapports Cornish et La Forest, je constate que les critères utilisés par le Centre pour déterminer quels clients et clientes il aidera sont essentiellement conformes à l’approche recommandée. Toutefois, pour donner véritablement suite aux recommandations des rapports Cornish et La Forest sur la prestation de soutien juridique aux personnes désireuses de déposer une plainte pour atteinte aux droits de la personne, il aurait fallu que le gouvernement hausse considérablement le financement accordé au nouveau modèle d’accès direct.

Le Centre n’est pas le nouveau « gardien » du système des droits de la personne

Certains groupes de revendication ont laissé entendre que le Centre était un nouveau « gardien » dans le système des droits de la personne révisé, en raison de la politique du Centre susmentionnée, qui consiste à ne pas fournir de représentation aux requérants et requérantes dont les requêtes, de l’avis du Centre, sont sans fondement. Ces groupes ont fait valoir que, même si, en théorie, ces requérants et requérantes avaient d’autres options – comme de faire appel à un avocat, à une technicienne juridique ou à un autre représentant du secteur privé – dans la pratique, la probabilité qu’ils exercent ces autres options était mince, ne serait-ce que pour des raisons financières. Si les requérants et requérantes n’ont aucune solution de rechange abordable en matière de représentation ou qu’ils essaient de se représenter eux-mêmes au Tribunal, leur capacité de mener à bien leur requête liée aux droits de la personne devant le Tribunal est sérieusement compromise. On peut effectivement affirmer que cette situation s’apparente à ce que beaucoup de requérants et requérantes ont vécu sous l’ancien régime, lorsque la Commission déterminait que les preuves de discrimination étaient insuffisantes et refusait de renvoyer la plainte au Tribunal.

Je ne crois pas qu’il soit approprié de qualifier le Centre de « gardien ». Premièrement, en vertu du Code précédent, la décision de la Commission de ne pas renvoyer une plainte au Tribunal mettait un point final au dossier[54]. Comme la plainte ne pouvait pas être entendue par le Tribunal, le requérant ou la requérante n’avait même pas le choix d’assumer sa propre représentation devant le Tribunal. Il n’y avait tout simplement pas d’audience. Toutefois, en vertu du Code révisé, la décision du Centre de refuser de représenter un requérant ou une requérante n’a aucun impact juridique sur le dépôt ou le traitement de la requête au Tribunal. Le requérant ou la requérante, qu’ils soient représentés ou se représentent eux-mêmes, ont le droit absolu de déposer une requête dans la mesure où il respecte les critères du Tribunal. Le Centre ne contrôle pas l’admission des plaintes au Tribunal.

Deuxièmement, il devient plus difficile de qualifier le Centre de « gardien » lorsqu’on reconnaît les différences entre les pouvoirs et les procédures passés et actuels du Tribunal. En vertu du Code précédent, les pouvoirs et les procédures du Tribunal tenaient beaucoup moins compte des parties qui assumaient leur propre représentation. Depuis la refonte du Code, toutefois, les procédures du Tribunal sont plus transparentes, le Tribunal fournit davantage de renseignements généraux aux parties et dispose de plus de marge de manœuvre pour appliquer des méthodes non traditionnelles pendant les audiences, ce qui permet plus aisément aux parties qui assument leur propre représentation de participer de manière significative aux audiences. Une récente série de décisions a encore davantage illustré le fait que les parties qui se représentent elles-mêmes ont le droit d’obtenir l’aide d’un arbitre, ce qui leur donne une juste possibilité de faire valoir leurs arguments. Il peut s’agir d’instructions relatives à la procédure, à la nature des preuves pouvant être déposées, à l’appel des témoins, à la forme des interrogatoires, aux demandes d’ajournement ou aux questions liées à la preuve[55]. J’admets que les requérants et requérantes peuvent avoir du mal à manœuvrer dans ce qui demeure un processus juridique complexe, surtout à l’étape de l’audience. Toutefois, les modifications apportées au Tribunal représentent des mesures concrètes pour améliorer les perspectives des requérants et requérantes dont la demande d’aide a été rejetée par le Centre. La statistique selon laquelle 44 % des requérants et requérantes qui ont obtenu gain de cause devant le Tribunal assumaient leur propre représentation semble démontrer que le Tribunal n’est pas aussi impénétrable pour les requérants et requérantes qui se représentent eux-mêmes que les critiques le laissent croire, et que la décision du Centre de refuser ses services ne compromet pas nécessairement les chances qu’un requérant ou une requérante présente sa requête devant le Tribunal.

Enfin, troisièmement, en qualifiant le Centre de « gardien », on passe à côté du véritable enjeu qui est de savoir si, dans un système financé par des fonds publics, le Centre devrait représenter des requérants et des requérantes dont la requête n’est pas fondée. On peut penser que l’argument voulant que le Centre doive représenter tous les requérants et requérantes repose sur l’idée que le « fondement » d’une requête est matière à débat. Si l’on pousse l’argument à l’extrême, le Centre ne devrait représenter que les requérants et requérantes dont les causes sont « clairement susceptibles d’aboutir », ce qui ne signifie pas qu’elles sont « fondées ». Il faut parfois déployer des efforts considérables pour faire la lumière sur des requêtes fondées ou les présenter. En particulier dans le domaine des droits de la personne, les requêtes qui semblent non fondées aujourd’hui, parce qu’elles remettent en question les normes traditionnelles de la société, peuvent être précisément le genre de causes que le Centre devrait défendre. Le Centre ne devrait-il pas représenter tous les requérants et requérantes et laisser au Tribunal le soin de décider du bien-fondé des requêtes? Aussi convaincant que puisse sembler cet argument, il pose d’entrée de jeu deux difficultés. La première est que le Centre est financé par des fonds publics. Il n’a tout simplement pas les ressources nécessaires pour représenter tous les requérants et requérantes; par conséquent, parmi les critères d’admissibilité aux services de représentation, le fondement de la requête est, sans conteste, un critère approprié, voire primordial. La deuxième difficulté est qu’un certain nombre de requêtes sont sans fondement, même en interprétant les faits le plus généreusement possible. S’il acceptait de représenter devant le Tribunal des requérants et requérantes dont la cause n’est pas viable, le Centre nuirait au système des droits de la personne et ne ferait la promotion d’aucun objectif d’intérêt public.

Les défenseurs des requérants et requérantes ont raison de faire remarquer que la politique du Centre de ne pas représenter tout le monde laisse beaucoup de requérants et requérantes se débattre tout seuls. Mais les requêtes d’une partie de ces requérants et requérantes sont sans fondement. D’autres requêtes sont fondées, mais les requérants et requérantes ont les moyens d’engager un avocat ou une avocate. Et d’autres requérants et requérantes peuvent avoir été représentés par le Centre à la médiation, mais doivent se représenter eux-mêmes par la suite en raison d’attentes irréalistes. Le fait de qualifier le Centre de nouveau « gardien » non seulement dépeint très mal les différences juridiques entre l’ancien et le nouveau régime des droits de la personne, mais cela ne tient pas compte non plus des ressources et des contraintes pratiques auxquelles le Centre fait face. À mon avis, dans la mesure où le Centre, financé par les deniers publics, applique une définition large et contextuelle de ce qui constitue une requête fondée, il est justifié de refuser ses services de représentation aux requérants et requérantes dont les causes ne sont pas fondées.

Difficultés propres aux requérants qui assument leur propre représentation

Le nombre important de requérants et requérantes qui assument leur propre représentation devant le Tribunal est l’un des grands défis mentionnés par nombre d’intervenants et d’intervenantes dans le système des droits de la personne révisé. Comme nous le verrons plus loin, il s’agit d’un enjeu non seulement pour les requérants et requérantes, mais aussi pour les intimés et intimées. J’ai choisi de me concentrer sur les requérants et requérantes qui se représentent eux-mêmes dans le contexte du mandat du Centre, en raison du rôle que la loi attribue au Centre de représenter les requérants et requérantes et, dans une plus large mesure, de réduire le nombre de requérants et requérantes qui assument leur propre représentation devant le Tribunal.

D’après les données disponibles, environ 65 % des requérants et requérantes assument leur propre représentation devant le Tribunal, tandis que les intimés et intimées sont représentés par un avocat ou une avocate dans 85 % des cas[56]. Il importe de mettre en contexte le défi des requérants et requérantes qui assument leur propre représentation à la lumière des taux d’« autoreprésentation » à l’échelle du système judiciaire et du réseau des tribunaux administratifs, de même que des aspects particuliers du système des droits de la personne.

Le taux élevé de requérants et requérantes qui assument leur propre représentation n’est pas l’apanage du système des droits de la personne de l’Ontario; d’autres parties du système juridique de la province ont documenté ce phénomène[57]. Les gens qui choisissent de se représenter eux‑mêmes dans le système judiciaire le font surtout parce qu’ils n’ont pas les moyens d’engager un avocat ou une avocate ou parce que l’assistance fournie par Aide juridique est limitée. D’autres le font par choix personnel, parce qu’ils estiment que leur requête ne nécessite pas les services d’un avocat ou d’une avocate, parce qu’il manque d’avocats dans certaines régions, notamment en milieu rural, ou parce qu’ils ne font pas confiance aux avocats[58]. De plus, devant la prolifération d’outils de vulgarisation juridique accessibles sur Internet, certains requérants et requérantes peuvent décider de s’informer et de faire cavalier seul[59].

Beaucoup de ces facteurs valent également pour le système de justice administrative. Toutefois, le système de justice administrative est perçu comme étant beaucoup plus ouvert à l’autoreprésentation que les tribunaux. En effet, pour de nombreux tribunaux administratifs, il est entendu que les parties assumeront leur propre représentation devant le Tribunal ou, dans de très rares cas, qu’elles seront représentées par un avocat ou une avocate[60]. Néanmoins, étant donné leur grande diversité, il est difficile de comparer les taux d’autoreprésentation des tribunaux administratifs.

La forte proportion de requérants assumant leur propre représentation n’est pas non plus une conséquence de la refonte du Code. En fait, comme je l’ai déjà mentionné, les requérants et requérantes, ou plaignants, comme on les appelait dans la version précédente du système des droits de la personne, n’ont jamais eu accès à des conseils juridiques et à des services de représentation financés par des fonds publics. C’est simplement qu’en jouant un rôle de premier plan sous l’ancien régime, la Commission se trouvait à limiter davantage le rôle de l’avocat ou de l’avocate du requérant dans la progression de la requête. Dans le système révisé, le Centre subit la pression d’attentes élevées. Comme, pour la première fois en Ontario, le Centre se voyait octroyer le mandat d’offrir des conseils et des services de représentation gratuits aux parties désireuses de déposer une plainte pour atteinte aux droits de la personne, alors qu’il n’avait les moyens de représenter qu’un pourcentage relativement faible de requérants et requérantes devant le Tribunal, il était inévitable que le Centre prête le flanc à la critique.

Les préoccupations générales exprimées par les parties qui tentent de se représenter elles‑mêmes dans le cadre de procédures judiciaires sont les suivantes :

Le nombre élevé de requérants et requérantes qui assument leur propre représentation dans le système des droits de la personne est donc une question importante. Quelle part de responsabilité le Centre devrait-il assumer dans l’amélioration du soi-disant problème de l’« autoreprésentation »? À mon avis, le Centre a une certaine responsabilité à assumer – pas toute la responsabilité – à l’égard du traitement de ce phénomène complexe qui touche l’ensemble du système juridique. Il est facile de critiquer le Centre parce qu’il ne représente que 12 % des requérants et requérantes devant le Tribunal, mais on oublie qu’il prodigue également des conseils à un bien plus grand nombre de requérants et requérantes. Mais il est beaucoup plus difficile de déterminer quel devrait être le taux de représentation des requérants et requérantes par le Centre, en tenant compte des contraintes budgétaires du « monde réel » et des arguments de politiques publiques que l’on peut résumer comme suit :

  1. Le Centre ne devrait pas représenter des clients dont les requêtes ne sont pas fondées;
  2. Le Centre ne devrait pas représenter des requérants et requérantes qui pourraient se payer les services d’un représentant juridique;
  3. La représentation n’est pas le seul service, ni nécessairement le plus important, que fournit le Centre; celui-ci offre aussi des conseils aux requérants et requérantes qui se représentent eux-mêmes devant le Tribunal et propose des solutions de rechange aux clients confrontés à des problèmes juridiques qui ne se prêtent pas à une solution liée aux droits de la personne;
  4. Dans le système de justice administrative, et maintenant dans le regroupement des Tribunaux de justice sociale Ontario, on s’attend généralement à ce que les requérants et requérantes assument leur propre représentation; ceux qui se font représenter par un avocat ou une avocate font figure d’exception;
  5. Les procédures du Tribunal en vertu du Code révisé sont conçues pour être accessibles aux parties qui se représentent elles-mêmes;
  6. Les requérants et requérantes qui se représentent eux-mêmes peuvent toujours s’en tirer relativement à bon compte.

Pour ce qui est du dernier point, je suis arrivé à cette conclusion après avoir examiné 143 requêtes sur lesquelles le Tribunal s’est prononcé sur le fond. Le Centre représentait 14 % de tous les requérants dans les 143 causes. La discrimination a été établie dans 50 causes (35 %), et aucune discrimination n’a été établie dans les 93 restantes (65 %). Parmi les 50 dossiers où les requérants et requérantes ont obtenu gain de cause, le Centre représentait 34 % des requérants et requérantes; tandis que, parmi les 93 dossiers où les requérants et requérantes n’ont pas eu gain de cause, le Centre a représenté 3 % des requérants et requérantes.

Que veulent dire ces statistiques? Je pourrais en déduire qu’un requérant ou une requérante risque davantage de perdre sa cause parce que le Centre a refusé sa demande, et que si le Centre avait représenté le requérant ou la requérante, la cause aurait été gagnée. Mais je pourrais aussi arriver à la conclusion – et c’est celle que je préfère – que le Centre sélectionne des causes fondées en vue d’une audience complète et refuse sa participation pour le reste. En fait, le Centre affirme explicitement que son rôle dans un système financé par des fonds publics consiste à fournir des services de représentation aux requérants et requérantes dont les causes relèvent des droits de la personne et à fournir aux requérants et requérantes dont ce n’est pas le cas des conseils appropriés et un aiguillage vers un autre organisme plus susceptible de les aider.

Ce qui ressort de mon analyse des 143 requêtes déposées auprès du Tribunal, c’est que la représentation par un avocat ou une avocate (du Centre ou d’ailleurs) peut effectivement contribuer à la réussite de la requête, mais que ce facteur n’est peut-être plus aussi important qu’il l’était autrefois. Parmi les 50 requêtes qui ont été accueillies, 44 % des requérants et requérantes assumaient leur propre représentation. C’est donc dire qu’une proportion élevée de requérants et de requérantes ont défendu leur cause seuls avec succès. Il ne faudrait évidemment pas exagérer, et il importe de garder à l’esprit que, dans 93 des causes où les requérants et requérantes ont perdu, ils s’étaient représentés eux-mêmes à 72 %. Voici ce que j’en conclus : a) les requérants et requérantes s’en sortent relativement mieux s’ils sont représentés par un avocat ou une avocate aux audiences du Tribunal; toutefois b) les requérants et requérantes qui assument leur propre représentation peuvent quand même tirer leur épingle du jeu.

Si je me fie aux commentaires que j’ai reçus de requérants et requérantes et d’intimés et intimées sur le nombre élevé de requérants qui assument leur propre représentation, en gardant à l’esprit les divers facteurs mentionnés ci-dessus, ma conclusion générale est que le nombre de requérants qui se représentent eux-mêmes est encore trop élevé et que le statu quo est inacceptable. Le Centre doit améliorer ses processus, et le gouvernement doit financer le Centre suffisamment pour qu’il puisse représenter une proportion nettement plus élevée que les 12 % de requérants qu’il représente actuellement devant le Tribunal. Je crois qu’on ne répond pas aux besoins des requérants et requérantes dont les requêtes sont fondées et qui ne pourraient pas se faire représenter par un avocat ou une avocate ni assumer seuls les démarches requises par le Tribunal.

Tout comme je m’oppose à l’idée que le Centre devrait aider tous les requérants et requérantes inconditionnellement, je déplore le faible taux de représentation des requérants et requérantes par le Centre devant le Tribunal. Je ne crois pas qu’un taux aussi faible de représentation soit compatible avec l’équilibre envisagé par le projet de loi 107, où le Centre devait combler au moins en partie le déséquilibre sur le plan du pouvoir inhérent à un système d’accès direct qui impose aux parties la responsabilité première de faire avancer leur affaire.

Étant donné le taux de succès de 85 % enregistré par le Centre dans la résolution de requêtes par la médiation, il est de l’intérêt de tous et chacun que le Centre participe à davantage de séances de médiation. En outre, si l’on considère qu’il y a une tendance vers la « médiation‑arbitrage », il semble qu’une présence accrue du Centre améliorerait les perspectives de règlement aux audiences[62].

En ce qui concerne les conseils prodigués par le Centre, et non les services de représentation, la situation semble plus positive. En 2011-2012, le Centre a fourni à 12 562 personnes des conseils juridiques sommaires relatifs au Code et aidé 2 399 nouveaux clients en leur donnant des conseils juridiques approfondis concernant une requête devant le Tribunal. Comme le Tribunal avait 3 302 dossiers actifs cette année-là, le nombre de requérants et requérantes réels ou potentiels que le Centre a aidés paraît considérable.

En mettant les défis du Centre en perspective, il est important de comprendre comment le Centre peut améliorer ses services au public. Dans un contexte où la demande de ses services excède la capacité du Centre à les fournir, je fais les constatations et les recommandations ci-dessous concernant l’amélioration des processus. Mais je note également que le Centre fait déjà preuve d’innovation dans la prestation de ses services, et que, par conséquent, la seule amélioration des processus ne suffira pas à combler les écarts en matière de prestation de services. Seule une injection notable de fonds publics pourrait améliorer la situation. À la partie VI, qui porte sur les questions d’ordre systémique, je formule quelques recommandations pour guider dans ce sens les affectations budgétaires dans le système des droits de la personne.

B. Constatations et recommandations

1. Qualité du service

Le Centre se décrit comme un organisme qui sort tout juste de l’étape du démarrage, à quelque quatre ans de sa création. Le Centre a présenté les défis logistiques et administratifs associés au déménagement de ses deux bureaux temporaires à un emplacement permanent, ainsi qu’au passage de ses systèmes de base de suivi des dossiers et de réception des plaintes à des systèmes plus perfectionnés de gestion des cas et des communications. Toutefois, dès le début, le Centre a rempli son mandat premier de prêter main-forte aux requérants réels et potentiels qui s’engagent dans le système des droits de la personne. Par conséquent, le principal accomplissement du Centre, en tant que tout nouvel organisme, est de fournir un service public qui est sans précédent et unique en Ontario : de l’aide et des services juridiques gratuits aux personnes qui estiment avoir été lésées dans leurs droits de la personne.

Le Centre a apporté plusieurs améliorations à ses processus afin de rehausser son modèle de prestation de services, pour lui permettre de fournir plus de services aux requérants et requérantes que le prévoyaient sa conception et son budget initiaux. Par exemple, le Centre prévoyait représenter des requérants et requérantes dans 134 séances de médiation par année; il l’a fait dans 278 séances. Il prévoyait aussi représenter des requérants et requérantes dans 33 audiences; il l’a fait dans 91 audiences sur le fond[63]. De 2008 à 2012, le Centre a changé sa façon de fournir des services juridiques quand il est devenu clair qu’il n’avait pas les ressources nécessaires pour fournir une représentation en bonne et due forme à toutes les personnes ayant une requête fondée qui demandaient l’aide du Centre.

2. Système téléphonique du Centre

Le Centre a amélioré son système téléphonique. Les parties qui appellent le Centre peuvent maintenant écouter des messages automatisés sur les droits de la personne avant de parler à un conseiller en droits de la personne, ou plutôt que de le faire. Le Centre indique que de nombreuses personnes choisissent d’écouter les messages automatisés sans demander à consulter un conseiller en droits de la personne.

Chaque année, le Centre répond à des dizaines de milliers de demandes de renseignements par téléphone portant sur des aspects relevant de son mandat, mais aussi sur des questions non liées aux droits de la personne. Sur le total des demandes de renseignements[64] auxquelles le Centre répond chaque année, environ les trois quarts se rapportent aux droits de la personne, mais environ un quart n’a rien à voir avec les droits de la personne et peut toucher d’autres types de différends ou de problèmes juridiques. Dans ces cas, le personnel du Centre s’efforce néanmoins d’aiguiller les gens vers un organisme approprié ou une autre ressource juridique.

Depuis la fin 2008, lorsque la Commission a fermé sa ligne téléphonique publique, le Centre est devenu l’organisme vers qui se tourner pour poser des questions sur les droits de la personne. Le Tribunal maintient son accès téléphonique, mais, en tant qu’organisme décisionnel, il doit rester neutre et ne peut donc pas donner de conseils juridiques au public[65].

Jusqu’ici, les conseillers en droits de la personne du Centre n’ont pas été en mesure de répondre à la demande de services. En conséquence, il y a des temps d’attente pour les gens qui désirent parler à un conseiller ou une conseillère, et certains appels restent sans réponse. Lorsqu’un membre du personnel répond à une demande qui nécessite une discussion plus approfondie, une entrevue téléphonique est généralement fixée avec un avocat ou une avocate. Plusieurs participants à l’examen ont exprimé leur contrariété face aux difficultés d’accès au Centre par téléphone, de même qu’aux délais nécessaires pour parler à un avocat ou à une avocate du Centre. Certains en ont conclu que le Centre ne pouvait ou ne voulait pas les aider. Le Centre a pleinement conscience de sa capacité limitée de répondre à la demande de ses services et a réagi en apportant plusieurs améliorations de processus à son modèle de prestation de services. Je décris certains des efforts déployés par le Centre dans ce sens et j’examine si ces seules améliorations peuvent avoir un réel effet, ou si la clé réside dans une augmentation des ressources et du financement accordés au Centre.

Les statistiques sur le Centre[66] concernant le nombre d’appels et le temps d’attente au téléphone indiquent que, pendant ses trois premières années d’activité, le Centre n’a pu répondre qu’à un peu plus de la moitié des appels reçus. Là encore, les appelants ou appelantes ont dû attendre longtemps avant qu’on leur réponde.

Exercice Appels reçus Appels traités Appels non traités Taux de réponse Temps d’attente au téléphone
2011-2012 36 238 20 226 16 012 66 % 8 min. et plus
2010-2011 41 736 23 673 18 063 57 % 12-17 min.
2009-2010 38 579 21 871 16 708 57 % n. d.
2008-2009 26 934 13 121 13 813 49 % n. d.

Au cours de l’exercice 2011-2012, le Centre a conclu un partenariat avec la faculté de droit Osgoode Hall, qui permet à six étudiants en droit de travailler au Centre à la réception des plaintes, depuis septembre 2011. Les étudiants, qui sont inscrits à un programme intensif en droits de la personne, reçoivent une formation pour fournir aux appelants et appelantes et aux requérants et requérantes potentiels du Centre des renseignements et des conseils sur les droits de la personne par téléphone, et ce, tout au long de l’année. En novembre 2011, le ministère du Procureur général a accordé un financement ponctuel de 100 000 $ pour couvrir le coût d’achat et de mise en œuvre du nouveau système de réception des plaintes par téléphone. Ces deux facteurs ont amélioré le taux de réponse du Centre au quatrième trimestre.

De janvier à mars 2012, dernier trimestre de l’exercice 2011-2012, après l’installation du nouveau système téléphonique du Centre, le temps d’attente a été de 6 min. 19 s. pour le service en anglais et de 9 min. 52 s. pour le service en français[67]. Le taux de réponse a continué de s’améliorer au cours du présent exercice. Pendant le premier trimestre du présent exercice, du 1er avril au 30 juin 2012, le Centre a indiqué avoir reçu 7 221 demandes de renseignements par téléphone et répondu à 6 089 appels, ce qui représente un taux de réponse de 84 %.

Le taux de réponse à l’exercice 2011-2012 peut être divisé en deux parties : l’ancien système téléphonique (44 %) et le nouveau système téléphonique (79 %).

4e trimestre Appels reçus Appels traités Appels non traités Taux de réponse
Du 1er janv. au 31 mars 2012 11 655 9 317 2 338 79 %

Même si le Centre parvient à répondre à plus d’appels du public depuis novembre 2012, l’augmentation du nombre de demandes de renseignements a eu pour effet d’allonger considérablement les délais pour obtenir une entrevue en profondeur avec un avocat ou une avocate du Centre.

En juillet 2012, le Centre a indiqué que le délai moyen avait doublé en 2012 et que les gens dont les demandes n’étaient pas urgentes devaient attendre jusqu’à quatre mois avant de rencontrer un avocat ou une avocate du Centre. Le Centre reconnaît que les délais constituent un problème grave et inacceptable et prend des mesures, comme de réaffecter du personnel, pour corriger la situation.

Dans le contexte d’un organisme financé par l’État offrant des services au public, il est difficile de préciser quels devraient être les temps d’attente au téléphone ou les autres délais. Bien des gens qui appellent pour soulever une question liée aux droits de la personne – entre autres des personnes handicapées – auront tendance à raccrocher si le temps d’attente pour parler à un représentant ou une représentante dépasse les dix minutes. Si cela se produit plus d’une fois, ils risquent d’en conclure que le Centre n’est pas accessible et qu’il est incapable de les aider. Si, dans le même ordre d’idées, ils finissent par joindre le Centre et à expliquer leur situation qui justifie une entrevue en personne, mais que la première possibilité de rendez-vous est dans plus d’un mois, je crois encore une fois que beaucoup de requérants, réels ou potentiels, se décourageront, certains de façon permanente, et renonceront à se prévaloir des services juridiques du Centre.

J’encourage le Centre et le ministère du Procureur général, qui finance le Centre, à faire enquête sur les protocoles de temps d’attente d’organisations comparables de la fonction publique, en gardant à l’esprit la vulnérabilité particulière d’une partie des gens qui font appel au Centre. Le Centre a apporté plusieurs améliorations à ses processus dans le passé afin de réduire les temps d’attente, et je crois qu’il cherchera à poursuivre dans cette voie.

Recommandation 17 :

Le Centre devrait :

  1. ramener le temps d’attente au téléphone à un niveau compatible avec celui d’organisations comparables de la fonction publique;
  2. informer et tenir au courant les appelants en attente du temps d’attente prévu;
  3. réduire les délais d’attente à moins de 30 jours pour une première entrevue avec un conseiller en droits de la personne, pour les demandes non urgentes.

3. Services d’avocat de service à la médiation

Le Centre offre de l’aide et des services juridiques gratuits à des milliers d’Ontariens et d’Ontariennes qui estiment avoir été lésés dans leurs droits de la personne. Le taux de règlement de 85 % du Centre à l’étape de la médiation est environ 20 % supérieur à celui du Tribunal. Je n’ai entendu aucun témoignage au cours de mes consultations à l’effet que le Centre exerçait des pressions indues sur ses clients pour régler les causes à la médiation; j’en conclus donc que le Centre fait un bon travail au chapitre de la médiation.

En 2009, le Centre a commencé à offrir des services d’avocat de service lors des séances de médiation à Toronto. Dans le cadre de ce programme, un représentant ou une représentante juridique (avocate ou technicien juridique) se présentait au Tribunal trois jours semaine et aidait des requérants et requérantes qui se représentaient eux-mêmes dans le processus de médiation. Le représentant du Centre ne négociait pas nécessairement au nom du requérant ou de la requérante à la médiation, mais il lui prodiguait des conseils sur les divers aspects de la question à régler. Le Centre indique que beaucoup de requérants qui assumaient leur propre représentation avaient des attentes irréalistes à l’égard de leur cause et que le Centre a fait un apport appréciable, qui se distingue de celui du médiateur ou de la médiatrice du Tribunal, en informant le requérant ou la requérante de ce qui risquait de se passer si la cause se rendait à l’audience. Le Centre estime que le programme a contribué à augmenter le taux de règlement à la médiation au Tribunal.

On a cependant mis fin au programme en 2009 parce que le Centre avait du mal à l’offrir à l’extérieur de Toronto, en partie en raison du plus faible nombre de séances de médiation en‑dehors de Toronto, et donc des économies d’échelle plus faibles, qui faisait qu’il était difficile pour le Centre de justifier l’envoi d’un représentant ou d’une représentante juridique pour agir comme avocat de service alors que le personnel aurait pu être affecté à la représentation des requérants et requérantes lors des séances de médiation et des audiences.

Je ne crois pas que les défis associés à la prestation de services d’avocat à l’extérieur de Toronto justifient l’annulation de ce service dans la Ville Reine. Il se pourrait bien que le plus grand nombre de requêtes réglées quotidiennement par la médiation à Toronto pose moins de problème d’horaire pour le Centre et qu’il soit possible de dépêcher un ou plusieurs représentants ou représentantes juridiques pour offrir ce service.

À l’extérieur de Toronto, le problème semble lié à la coordination. Si le Tribunal peut aviser le Centre qu’il a un certain nombre de séances de médiation prévues, qui justifient l’envoi d’un représentant ou d’une représentante juridique pour agir comme avocat de service, on améliore les chances de succès de la médiation, et le requérant ou la requérante est mieux informé de ses droits.

Le Centre a un excellent bilan pour ce qui est de régler les requêtes à la médiation lorsqu’il représente les requérants et requérantes. Même si le Centre ne fait que prodiguer des conseils, sans nécessairement représenter les requérants et requérantes à la médiation, l’aide fournie dans le cadre du programme des avocats de service sera certainement la bienvenue par le Tribunal et les intimés et intimées, quand on sait que les parties qui se représentent elles-mêmes ont souvent des attentes irréalistes à l’égard de l’entente issue de la médiation, ce qui tend à réduire les chances de règlement. Les conseils offerts par le Centre aux requérants lors des séances de médiation, y compris celles qui ont lieu à l’extérieur de Toronto, augmenteraient la présence régionale du Centre et réduiraient le nombre de requêtes qui se rendent à l’audience.

Recommandation 18 :

Le Centre et le Tribunal devraient coordonner leur action afin de rétablir un service d’avocat de service au Centre, pour aider les requérants lors des séances de médiation. Le Centre ne devrait pas refuser d’offrir le programme à Toronto en raison des difficultés liées à la prestation du programme dans d’autres régions. Toutefois, si les difficultés sont surtout liées à la coordination avec le Tribunal, il faudrait accroître les efforts de coordination entre les deux organismes.

4. Réparations d’intérêt public

Le Centre affirme avoir obtenu des réparations d’intérêt public dans environ 70 % des décisions où il a représenté un requérant ayant eu gain de cause devant le Tribunal[68]. Dans mon analyse de 143 requêtes tranchées sur le fond, j’ai constaté que, dans 20 de ces requêtes, un avocat ou une avocate du Centre avait représenté les requérants et requérantes. Dans 17 de ces 20 requêtes, la discrimination avait été établie, et dans 12 de ces 17 causes, ou 70 %, le Tribunal avait accordé des réparations d’intérêt public. Par conséquent, l’affirmation du Centre est conforme à mon analyse indépendante. Lorsque j’ai examiné les 143 causes pour déterminer le taux global auquel le Tribunal octroyait des réparations d’intérêt public, que le requérant soit représenté ou non par le Centre, je suis arrivé à un taux de 60 %[69]. Le taux de 70 % du Centre est donc 10 % supérieur à celui que je considère comme étant la moyenne du Tribunal. Voici des exemples de réparations d’intérêt public obtenus par le Centre :

La capacité du Centre d’obtenir des réparations d’intérêt public dans le cadre des règlements (plutôt que des décisions) s’est même améliorée – 75 % – selon les chiffres de 2010-2011. Ces statistiques semblent indiquer que le Centre demande et obtient des réparations d’intérêt public à un taux plus élevé que la moyenne lorsque la discrimination a été établie.

5. Présence régionale

L’alinéa 45.13(2) du Code exige que le Centre « veille à ce que les services de soutien soient accessibles partout dans la province au moyen des méthodes de prestation de services qu’il estime appropriée ». Plus de 60 % des demandes de renseignements adressées au Centre proviennent de l’extérieur de la région du grand Toronto. Bien que le Centre, qui a son siège social à Toronto, ait un numéro sans frais accessible partout dans la province, il n’a pas les ressources nécessaires pour maintenir des bureaux régionaux. Le Centre affecte plutôt des avocats ou des avocates à des cliniques d’aide juridique communautaires à Guelph, Windsor, Thunder Bay, Sault Ste. Marie et Ottawa. Ces avocats ou avocates jouent un rôle important à plusieurs égards : ils assurent une présence locale du Centre, ce qui permet à ce dernier de mieux répondre aux besoins des diverses collectivités; ils exercent des activités de diffusion dans les régions isolées qui, souvent, ne sont pas au courant des services du Centre; et ils offrent de la formation aux avocats ou avocates des cliniques d’aide juridique pour représenter les requérants et requérantes dans des affaires portées devant le Tribunal, qui aboutiraient autrement au Centre.

Pendant les consultations, il est devenu apparent que la présence d’un avocat ou d’une avocate du Centre dans la collectivité locale faisait toute la différence pour les requérants et requérantes, réels ou potentiels, les avocats et avocates et les autres intervenants et intervenantes dans le domaine des droits de la personne. À Thunder Bay, par exemple, l’avocat du Centre accomplissait un important travail de diffusion dans les communautés autochtones, en plus d’assurer la liaison avec les groupes locaux qui avaient des préoccupations liées aux droits de la personne. Je laisserais au Centre le soin de déterminer quelles régions de la province ont le plus besoin d’avocats ou avocates supplémentaires du Centre, mais je suis persuadé qu’une telle initiative contribuerait grandement à assurer que les services de soutien du Centre soient véritablement accessibles « partout dans la province », comme l’exige le Code.

Recommandation 19 :

Le Centre devrait affecter davantage de personnel du Centre à des cliniques d’aide juridique communautaires à l’extérieur de Toronto.

PARTIE V – COMMISSION ONTARIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE

A. Mandat et activités de la Commission

Les modifications apportées au Code ont recentré le mandat de la Commission[70]. Dans le système des droits de la personne d’après 2008, la Commission ne participe plus au traitement des plaintes individuelles. La Commission n’accepte plus de plaintes de membres du public. Elle se concentre plutôt sur les aspects liés aux politiques en matière de droits de la personne et s’efforce de promouvoir le respect de ces droits dans l’ensemble de la collectivité. La Commission peut toutefois déposer ses propres requêtes devant le Tribunal et intervenir dans d’autres requêtes.

L’article 29 du Code stipule que la Commission a pour fonctions de promouvoir et de faire progresser le respect des droits de la personne en Ontario, de protéger ces droits en Ontario, d’identifier les pratiques discriminatoires et d’en promouvoir l’élimination.

Le Code décrit quelques-unes des activités que la Commission devrait mener :

Une question centrale qui s’est posée dans l’examen consistait à déterminer si la Commission, dans le cadre de son nouveau mandat, trouvait le bon équilibre entre son rôle d’éducation et d’élaboration de politiques et sa participation stratégique à des litiges devant le Tribunal et d’autres tribunaux.

Transition vers un nouveau rôle

J’ai eu des rencontres avec la commissaire en chef, les commissaires et le personnel de la Commission. De l’avis général, dans le système précédent, la Commission n’arrivait pas à s’atteler à la tâche importante de la transformation structurelle du système des droits de la personne parce qu’elle était trop occupée à répondre à des plaintes individuelles.

Avant le projet de loi 107, tout notre temps était consacré à l’examen préalable des plaintes, et nous avions un arriéré de dossiers de trois à quatre ans. Entre-temps, les témoins disparaissaient. Maintenant, plutôt que de réagir au processus de plaintes, nous sommes proactifs. – Commissaire de la CODP

La Commission a été enthousiasmée par plusieurs des percées qu’elle a réalisées depuis la refonte du Code, dont une initiative sur la santé mentale et les droits de la personne – qui constitue l’une des plus importantes consultations tenues à ce jour –, le travail accompli relativement aux politiques objectives et au changement culturel, ainsi que la publication d’une Politique sur les droits de la personne contradictoires novatrice.

Les commissaires ont souligné que, sous l’ancien régime, il fallait toujours trouver un requérant, alors que, maintenant, la Commission travaillait directement avec les organismes et en leur sein même pour améliorer le respect des droits de la personne. La transition vers le nouveau modèle d’application des droits de la personne avait été difficile pour la Commission, en particulier pour le personnel. Chaque organisme de droits de la personne a dû relever des défis particuliers à la suite de la réforme du Code, mais la Commission a été la plus touchée, d’un point de vue institutionnel, puisque son activité de base, soit le traitement des plaintes individuelles, a été entièrement remplacée par un objectif tout aussi important, quoique moins concret et mesurable : s’attaquer aux questions systémiques liées aux droits de la personne par la recherche, l’élaboration de politiques, l’éducation, la formation et la participation à des litiges stratégiques.

Sous un angle plus pratique, au cours de la transition vers le nouveau système des droits de la personne et peu de temps par la suite, la Commission a dû composer avec des licenciements massifs, le redéploiement et la réorganisation de son personnel syndiqué et non syndiqué, l’élimination ou la réduction de ses services de médiation, d’enquête et de droit, les compressions budgétaires associées et la redéfinition de son identité. En un court laps de temps, la Commission est passée du statut de principal organisme de promotion des droits de la personne de la province à celui d’organisme sans doute le moins bien compris des trois organismes de droits de la personne. La Commission a perdu beaucoup d’employés de longue date, et le personnel restant a dû faire face aux possibilités et aux défis posés par le nouveau mandat de la Commission. Ce fut donc une période difficile pour une organisation qui avait fonctionné pendant 45 ans selon essentiellement le même modèle.

B. Constatations et recommandations

Au moment de l’examen, il semblait que la Commission avait adopté son mandat révisé, mais qu’il lui restait certains défis de mise en œuvre à relever. La Commission a ciblé plusieurs défis courants, notamment :

1. Faits saillants des activités de la Commission

J’ai eu plusieurs occasions d’évaluer les activités de la Commission en fonction des éléments suivants :

Dans le cadre de son mandat révisé, la Commission a lancé un certain nombre d’initiatives visant à aborder la discrimination systémique. Elle a notamment négocié des initiatives de conformité volontaire avec des groupes d’intimés, en plus de prendre part à l’élaboration de politiques, à des activités de réforme législative et à des initiatives d’éducation et de diffusion[71].

Dans le cadre de ses initiatives de conformité volontaire, la Commission a travaillé à la mise en œuvre d’une entente avec le ministère de l’Éducation relativement à la législation sur la sécurité dans les écoles, et fourni des orientations au ministère sur des questions comme la discipline et l’équité, la lutte contre l’intimidation et l’élaboration d’un programme antidiscrimination, ainsi qu’une formation en droits de la personne destinée aux représentants et représentantes du ministère et des conseils scolaires. De concert avec d’autres groupes d’intimés et d’intimées, la Commission a également lancé des initiatives de conformité avec les services policiers de Toronto et la Commission de services policiers de Toronto afin de s’attaquer aux questions systémiques liées aux droits de la personne au sein de ces organisations.

Dans le domaine législatif, la Commission a contribué à la définition de règlements sur les normes d’accessibilité de la Loi de 2005 sur l’accessibilité pour les personnes handicapées de l’Ontario et recommandé des modifications à la Loi électorale, qui ont amélioré l’accessibilité des bureaux de vote et des documents électoraux. La Commission a plaidé en faveur d’une réforme législative qui améliorerait l’accessibilité du processus électoral pour les candidats handicapés. Elle a également fait des recommandations afin de promouvoir et de protéger les droits de la personne des employés de maison étrangers.

La Commission a participé activement à l’élaboration de politiques et de lignes directrices sur les droits de la personne. En 2010, par exemple, la Commission a publié un nouveau guide de référence intitulé Guide d’initiation à la lutte contre le racisme et la discrimination à l’intention des municipalités, qui donne des conseils aux municipalités sur des questions liées aux droits de la personne. En 2009, la Commission a commencé à solliciter l’opinion du public à propos d’un plan relatif aux droits fondamentaux des personnes ayant des troubles mentaux, qui comprendrait des mesures pour répondre à certaines préoccupations systémiques liées aux droits de la personne. Dans le cadre de ce plan, la Commission a formulé des observations à l’occasion de deux consultations provinciales, préparé un document de consultation, mené un sondage en ligne et tenu des assemblées publiques dans ce qui allait devenir la plus grande consultation de son histoire. En septembre 2012, la Commission a dévoilé ses constatations dans un rapport important, Parce qu’on importe : Rapport sur les résultats de la consultation sur les droits de la personne, la santé mentale et les dépendances. Ce rapport servira de base à une nouvelle politique sur les droits de la personne et la santé mentale. La Commission travaille avec d’autres intervenants et intervenantes en santé mentale pour cerner les priorités et accroître la sensibilisation dans ce domaine.

La Commission participe activement à la recherche et aux consultations sur les questions liées aux droits de la personne dans les logements locatifs et d’autres domaines sociaux, comme le travail réalisé par la Commission pour éliminer la discrimination engendrée par les accréditations injustifiées ou d’autres exigences imposées aux personnes nées, éduquées ou formées à l’étranger.

Dans le domaine des droits des GLBT, la Commission a recommandé la récente modification au Code, qui protège contre la discrimination fondée sur l’identité sexuelle et l’expression de l’identité sexuelle[72]. La Commission a également fait des observations au Collège des médecins et chirurgiens de l’Ontario relativement à des questions de droits de la personne liées à l’orientation sexuelle, à l’identité sexuelle, à l’état matrimonial et au sexe. La Commission travaille avec des groupes communautaires pour promouvoir des alliances entre gais et hétérosexuels dans les écoles publiques et a appuyé les initiatives du gouvernement ontarien en vue de l’adoption du projet de loi 13, Loi de 2012 pour des écoles tolérantes.

La Commission collabore activement à des activités de diffusion et d’éducation et travaille avec les autres organismes qui œuvrent pour les droits de la personne. À titre d’exemple, la Commission a offert une formation au personnel du Centre sur les politiques, les stratégies en matière de litiges, les conférences préparatoires et les initiatives de la Commission. La Commission est aussi membre du groupe consultatif externe du Tribunal, qui donne des conseils sur les politiques et procédures du Tribunal. La Commission est également un membre actif de l’Association canadienne des commissions et conseil des droits de la personne (ACCCDP). En août 2010, Barbara Hall, commissaire en chef de la Commission, a été nommée présidente de l’ACCCDP.

À la lumière de l’examen de ses activités, force est de constater que la Commission est restée très active depuis la réforme du Code; toutefois, il se dégage des commentaires que j’ai reçus que le grand public et de nombreux intervenants et intervenantes demeurent ambivalents ou sceptiques au sujet des activités de la Commission et de la pertinence des domaines visés, eu égard au mandat révisé de la Commission.

Je félicite la Commission d’être restée un organisme dynamique comptant de nombreuses réalisations depuis la réforme, en particulier dans les domaines de l’élaboration de politiques et des partenariats institutionnels. Par contre, les consultations publiques et mon examen indépendant des activités de la Commission ont révélé deux problèmes interreliés qui découlent de la façon dont la Commission interprète et applique son mandat révisé : 1) la Commission dépend trop lourdement de stratégies de partenariat et de coopération pour atteindre ses objectifs, alors elle ne présente pratiquement plus de requêtes au Tribunal; et 2) les activités de la Commission semblent quelque peu « déconnectées » du grand public, du secteur privé de l’emploi et des autres organismes de droits de la personne (le Tribunal et le Centre).

Mes constatations et recommandations concernant la Commission visent à corriger ces deux problèmes, ainsi que les domaines où la Commission a du mal à respecter son mandat révisé : le nombre insuffisant de requêtes présentées au Tribunal, le défaut d’établir le Secrétariat antiracisme et le Secrétariat aux droits des personnes handicapées, l’inaccessibilité au public, le peu de contacts avec le secteur privé et la mauvaise coordination avec le Tribunal et le Centre.

2. Litiges et intervention

L’alinéa 29(1)(i) du Code stipule que la Commission a pour fonctions de « présenter des requêtes au Tribunal en vertu de l’article 35 ». Cet article donne à la Commission le pouvoir de présenter une requête au Tribunal, et l’article 37 prévoit qu’elle peut intervenir à titre de partie à une requête si la personne ou l’organisme qui a présenté la requête y consent. La Commission a présenté trois requêtes au Tribunal en juillet 2009 en vertu de l’article 35 du Code, qui traite de la discrimination dans les transports publics en raison d’un handicap, contre les sociétés de transport de Hamilton, Sudbury et Thunder Bay. Ces requêtes ont été réglées en 2011.

La Commission est intervenue dans une affaire devant le Tribunal sur la question préliminaire de la définition des services[73] et à la Cour d’appel de l’Ontario dans une cause importante concernant le refus de prestations d’invalidité à des personnes souffrant d’un handicap lié à une dépendance[74].

La Commission est également intervenue avec succès dans des causes portant sur des questions de profilage racial[75], de traitement réservé aux détenus et de mesures d’adaptation relatives aux observances religieuses. J’ai demandé à la Commission pourquoi, au cours des quatre années qui ont suivi la réforme, elle avait présenté aussi peu de requêtes au Tribunal. La Commission a répondu que la présentation de requêtes n’avait de sens que si d’autres efforts pour régler les différends liés aux droits de la personne avaient échoué. Dans le cadre de son mandat révisé, la Commission a fait d’importantes avancées dans bon nombre de ses initiatives, sans avoir à recourir aux tribunaux. Ce thème est ressorti des observations écrites que m’a adressées la Commission, où le « partenariat » apparaît comme le dénominateur commun de la plupart de ses initiatives :

La CODP est un organisme relativement petit, puisqu’elle compte environ 50 personnes. La seule façon d’avoir une influence sur la vie de plus de 13 millions d’Ontariennes et Ontariens est de travailler avec des partenaires qui nous aident à élargir notre portée. Plus que jamais, nous tendons la main aux collectivités, sollicitant des commentaires, prêtant l’oreille aux préoccupations, sensibilisant les gens et tentant de trouver des solutions.

Les commissaires ont expliqué qu’ils avaient débattu et exprimé des points de vue divergents sur l’équilibre approprié à trouver entre les stratégies en matière de litiges et de coopération pour opérer des changements positifs. Jusqu’ici, on semblait s’entendre à la Commission sur le fait que la collaboration avec les intimés et intimées était préférable à la confrontation. Je crois que cette approche repose sur plusieurs facteurs.

Une fois que la Commission est engagée dans un différend lié aux droits de la personne, les intimés sont souvent plus disposés à se conformer aux lois sur les droits de la personne, et il n’est plus nécessaire de présenter des requêtes au Tribunal. Si la Commission devait présenter plus de requêtes ou intervenir davantage, le problème de l’affectation des ressources se poserait. Les litiges coûtent cher et sont imprévisibles, et la Commission doit prendre des décisions stratégiques et financières difficiles sur la meilleure approche à adopter pour réduire ou éliminer la discrimination systémique.

La rareté des requêtes présentées par la Commission a un effet aggravant, puisqu’elle accentue l’importance du choix de la cause et de l’intimé et du risque d’atteinte à la réputation si la Commission « fait fausse route », d’où la réticence de l’organisme à présenter des requêtes au Tribunal ou à intervenir dans des litiges.

Avant le projet de loi 107, lorsque la Commission intervenait dans toutes les causes dont le Tribunal était saisi, la Commission était parfois perçue comme « l’ennemi » des intimés et intimées, y compris les employeurs et employeuses, les entreprises, les organisations et l’industrie. La Commission était considérée comme la « police des droits de la personne », qui n’intervenait que lorsque des intimés ou intimées se mettaient dans le pétrin. L’approche est différente depuis la réforme, car la Commission fait plus d’efforts pour obtenir l’appui de chacun et effectuer un changement organisationnel. Le choix de la voie judiciaire constitue une mesure de dernier recours, parce qu’on sait qu’une utilisation imprudente annulerait en grande partie les progrès réalisés par la Commission.

Ensemble, ces facteurs semblent avoir incité la Commission à n’opter pour la présentation de requêtes au Tribunal que dans de très rares cas pour s’acquitter de son mandat en vertu du Code révisé.

Des facteurs semblables pourraient expliquer le taux d’intervention relativement faible de la Commission dans des requêtes depuis 2008. L’article 37 du Code octroie à la Commission le pouvoir d’intervenir dans une requête dans deux circonstances :

37. (1) La Commission peut intervenir dans le cadre d’une requête présentée en vertu de l’article 34 aux conditions que fixe le Tribunal eu égard au rôle et au mandat de la Commission prévus par la présente loi;

(2) La Commission peut intervenir à titre de partie à une requête présentée en vertu de l’article 34 si la personne ou l’organisme qui a présenté la requête y consent.

La Commission a indiqué être intervenue dans 73 requêtes depuis la refonte du Code. Je note toutefois que, comme des requêtes multiples portaient parfois sur une même affaire, le nombre réel de requêtes tourne plutôt autour de 30. Comme le Tribunal reçoit environ 3 000 nouvelles requêtes par année et qu’il a ouvert 11 196 nouveaux dossiers et en a fermé 8 036 du 30 juin 2008 au 31 mars 2012, il semble que la Commission soit intervenue dans moins de 1 % des requêtes présentées au Tribunal. Ce faible taux est conforme à l’impression accablante au sein de la population, comme elle m’a été exposée, que la Commission n’intervient tout simplement pas de manière significative au Tribunal.

Contrairement à la Colombie-Britannique, qui a adopté un système d’accès direct en 2003 et éliminé sa commission des droits de la personne, l’Ontario a choisi de préserver sa Commission après l’adoption du projet de loi 107, mais en révisant son rôle. L’Ontario a suivi les recommandations des rapports Cornish et La Forest concernant la réorientation du rôle de la Commission vers la défense des droits de la personne dans la province, sans l’obligation d’intervenir dans tous les dossiers liés aux droits de la personne. Mais cela ne voulait pas dire abandonner des litiges stratégiques ayant des dimensions systémiques, en particulier lorsque la personne ou le groupe de personnes présentant la requête éprouverait beaucoup de difficulté à obtenir justice sans l’intervention de la Commission.

Le rapport Cornish propose notamment que la Commission ait le pouvoir de faire enquête, au besoin, sur des requêtes portant sur d’importantes questions systémiques, de présenter ces requêtes, et de demander des réparations, en plus de mener des enquêtes, d’intenter des actions et de prendre en main des plaintes pour discrimination systémique devant le Tribunal[76]. De la même façon, le rapport La Forest recommande que la Commission canadienne des droits de la personne soit habilitée par la Loi à déposer des plaintes et à se joindre à celles déposées par d’autres personnes et organismes[77].

La réduction progressive du fort taux de requérants qui assument leur propre représentation au Tribunal est une autre raison pour laquelle la Commission devrait intervenir davantage au Tribunal. Comme il a été mentionné plus tôt, au cours des quatre années qui ont suivi la refonte du Code, le Centre n’a pu représenter (par rapport à donner des conseils) que 12 % de tous les requérants devant le Tribunal. Si la Commission assumait un rôle plus central en représentant les requérants et requérantes a) dont la requête touchent l’intérêt public; b) qui font face à une négation systémique de leurs droits; et c) qui auraient du mal autrement à défendre leur cause, je suis convaincu que cela contribuerait de façon modeste, mais importante sur le plan stratégique, à la réduction du nombre de requérants assumant leur propre représentation dans le système[78].

La Commission a été préservée en partie pour promouvoir les droits de la personne, non seulement par l’éducation et la diffusion, mais aussi par des demandes de renseignements, des requêtes et des interventions dans les litiges. Lors de la deuxième lecture du projet de loi 107, le procureur général a présenté les modifications qui ont élargi les pouvoirs de la Commission dans le domaine des enquêtes, du dépôt de requêtes et des interventions lorsque, de l’avis de la Commission, il en va de l’intérêt public.

La Commission ne peut pas défendre les droits de la personne sans intervenir davantage dans les litiges portés à l’attention du Tribunal, plus particulièrement en déposant des requêtes contre les intimés récalcitrants.

Recommandation 20 :

La Commission devrait élaborer une stratégie en matière de litiges au Tribunal qui mette l’accent sur les cas où les requérants et requérantes risquent d’avoir du mal à faire avancer leur cause ou font face à une négation systémique de leurs droits. La Commission devrait présenter des requêtes et intervenir au Tribunal conformément à cette stratégie.

3. Requêtes d’intérêt public

Certains des organismes que j’ai rencontrés s’inquiétaient que la Commission ne soit pas au courant de nombreux différends et causes liés aux droits de la personne ayant des dimensions systémiques, du fait qu’elle n’intervient plus dans les requêtes individuelles devant le Tribunal. Bien que la Commission obtienne copie des requêtes présentées au Tribunal et qu’elle ait la possibilité de déposer des requêtes dans l’intérêt public, je conviens que la Commission n’est pas nécessairement en mesure de déterminer quelles causes potentielles requièrent son intervention[79]. À l’heure actuelle, les personnes et les groupes sont libres de communiquer avec la Commission par l’entremise de son site Web pour lui demander de déposer une requête d’intérêt public au Tribunal. Il ne semble toutefois pas y avoir de processus établi pour ce faire. L’instauration d’un processus écrit bien défini aiderait les groupes communautaires à déterminer à l’avance s’il vaut la peine de déposer une requête, en plus d’aider la Commission à répondre aux requêtes de façon plus transparente.

Même si ma recommandation précédente sur l’élaboration d’une stratégie en matière de litiges permettrait d’atteindre en partie cet objectif, cette recommandation ne porte que sur les critères sur lesquels la Commission s’appuierait pour décider de présenter ou non une requête; elle ne décrit pas le processus, la forme ni le calendrier qu’utiliserait la Commission pour recevoir, évaluer et traiter ces requêtes émanant du public, ni les critères d’admissibilité des requérants. Je comprends bien que, si la Commission devait accepter des requêtes du public, des difficultés pourraient se poser sur les plans de la capacité et des ressources. On peut également craindre que des requérants et requérantes potentiels abusent du mécanisme après s’être vu refuser les services de représentation du Centre, parce qu’ils ou elles ne peuvent ou ne veulent pas obtenir de services de représentation ailleurs. Je fais deux suggestions à cet égard. D’abord, je ne suggère pas que des particuliers aient le droit de déposer des requêtes. Pour limiter les requêtes aux groupes, il faudrait probablement que les requêtes proviennent de plus d’une personne, bien qu’il puisse être nécessaire d’établir la bonne foi du groupe. Ensuite, je ne suggère pas que le refus de la Commission puisse faire l’objet d’un appel ou d’un autre processus d’examen officiel interne ou externe. Ce serait trop lourd et ferait peser une charge administrative excessive sur la Commission. Au bout du compte, le but de cette proposition est de promouvoir une collaboration plus active entre la Commission et les groupes qui militent pour l’équité, en plus de permettre à la Commission de répondre aux demandes que lui adressent ces groupes à l’égard de requêtes d’intérêt public présentées de façon plus transparente et davantage fondée sur des principes.

Recommandation 21 :

La Commission devrait établir un mécanisme fondé sur des critères précis, qui permettrait aux organismes communautaires de demander à la Commission de présenter une requête d’intérêt public.

4. Ligne téléphonique accessible au public

La Commission a fermé sa ligne téléphonique publique entrante en décembre 2008, soit environ six mois après que la refonte du Code est entrée en vigueur. Le choix de ce moment s’explique par le fait que, jusqu’au 31 décembre 2008, la Commission prenait toujours part aux décisions de renvoi ou de non-renvoi des plaintes qui avaient été déposées auprès du Tribunal en vertu du Code précédent. Par la suite, la Commission est devenue accessible seulement par courriel, par la poste et par sa page Facebook. La Commission indique que, lorsqu’elle reçoit une demande de renseignements, elle communique avec la personne ou le groupe à l’origine de la demande et maintient une communication régulière. La Commission a éliminé sa ligne téléphonique publique entrante parce qu’il lui aurait fallu affecter des ressources au traitement des demandes de renseignements du public, dont la majorité concernent des plaintes individuelles liées aux droits de la personne, qui sortent maintenant du mandat de la Commission. La Commission s’inquiète que des ressources précieuses soient englouties simplement pour aiguiller les appelants et appelantes vers le Centre, le Tribunal ou d’autres organismes, et que seule une faible proportion des appels respectent vraiment le mandat révisé de la Commission.

Je comprends les préoccupations de la Commission, mais, en tant qu’organisation publique, j’estime que la Commission doit être accessible au public par téléphone. Au cours des consultations publiques, beaucoup de membres du public et de groupes ont exprimé leur contrariété de ne pas pouvoir joindre la Commission, et plusieurs d’entre eux étaient tout à fait conscients du mandat révisé de la Commission. L’idée qu’un organisme de promotion des droits de la personne ne soit pas accessible d’abord par téléphone paraît également aberrante. L’absence de ligne téléphonique accessible au public est incompatible avec le mandat de promouvoir les droits de la personne de la Commission, qui exigerait vraisemblablement que le public puisse entrer facilement en contact avec l’organisme. En outre, certaines personnes n’ont pas d’ordinateur ou de courriel ou ne sont pas à l’aise avec ce support. Il est souvent plus efficace de s’entretenir avec quelqu’un de vive voix que par écrit pour donner ou obtenir de l’information rapidement. La décision de la Commission d’éliminer sa ligne téléphonique publique entrante a laissé la fausse impression que la Commission fermait ses portes et qu’elle était devenue une « cellule de réflexion » dans le domaine des droits de la personne. Lorsque j’ai rencontré les commissaires, les avis étaient partagés au sujet de l’accès téléphonique, mais le problème semblait se situer au niveau du traitement des appels, dont le nombre pourrait être considérable et dont une bonne partie risquerait de déborder du mandat de la Commission.

Beaucoup d’organisations publiques se sont dotées d’un système de téléréponse qui fournit d’abord de l’information aux appelants et appelantes et qui leur permet ensuite de choisir entre différentes options, notamment celle de parler à un membre du personnel. Le Centre, par exemple, a un message préenregistré qui décrit d’abord brièvement les trois organismes du système des droits de la personne de l’Ontario pour ensuite inviter l’appelant ou l’appelante à choisir entre différentes options, dont celle de parler à un conseiller ou une conseillère en droits de la personne. La Commission pourrait régler le problème relatif aux gens qui appellent le mauvais organisme en diffusant un premier message clair et sans équivoque sur le mandat de la Commission.

Recommandation 22 :

La Commission devrait rétablir sa ligne téléphonique publique entrante.

5. Secrétariat antiracisme et Secrétariat aux droits des personnes handicapées

Le Code révisé prévoit l’établissement d’un Secrétariat antiracisme et d’un Secrétariat aux droits des personnes handicapées, qui doivent agir en tant que groupes consultatifs dans la structure actuelle de la Commission. Jusqu’ici, le gouvernement n’a nommé personne pour faire partie de ces secrétariats, et la Commission n’a pas fait la promotion de leur établissement.

Les fonctions des secrétariats sont présentées aux alinéas 31.3(4) et 31.4(4) du Code :

  1. il entreprend, dirige et encourage la recherche portant sur les pratiques discriminatoires qui portent atteinte aux droits reconnus dans la partie I et qui sont fondées sur le racisme ou un motif connexe, et fait des recommandations à la Commission en vue de leur prévention et de leur élimination;
  2. il favorise l’élaboration et la prestation de programmes d’information et d’éducation du public portant sur l’élimination du racisme;
  3. il entreprend les tâches et assume les responsabilités que lui attribue le commissaire en chef.

Les avis divergent sur l’utilité et la pertinence de ces secrétariats en vertu du Code. Certains participants étaient mécontents que la Commission n’ait pas encore établi les secrétariats comme l’exigeait le Code. L’Accessibility for Ontarians With Disabilities Act Alliance (AODAA) a également recommandé que le Secrétariat aux droits des personnes handicapées soit institué et doté d’un mandat étendu afin d’enquêter sur des plaintes liées à des handicaps, de répondre à ces plaintes et, au besoin, d’intenter des poursuites en vertu du Code. À l’inverse, d’autres intervenants ont fait part de leur scepticisme sur l’efficacité et les fonctions des secrétariats proposés, certains émettant des doutes au sujet des avantages ou de l’utilité de ces secrétariats dans la structure actuelle de la Commission. Au cours des consultations, on a fait valoir que certaines formes de discrimination étaient particulièrement complexes et se recoupaient. Le fait de séparer le handicap ou la race des autres motifs de discrimination posait des problèmes et pouvait créer involontairement la perception d’une hiérarchie dans les motifs de discrimination, ce qui n’est certes pas souhaitable et ce qui pourrait s’avérer problématique dans un contexte de ressources et de financement limités.

Je note que l’objet et le mandat larges de la Commission font double emploi avec les fonctions des secrétariats ou vont plus loin. L’article 29 du Code précise les fonctions de la Commission. Parmi ses nombreuses autres tâches, la Commission assume le mandat suivant :

  1. entreprendre, diriger et encourager la recherche portant sur les pratiques discriminatoires et faire des recommandations en vue de leur prévention et de leur élimination;
  2. élaborer et mettre en œuvre des programmes d’information et d’éducation du public afin de sensibiliser le public au Code et promouvoir la compréhension, le respect et l’observation de celui-ci et prévenir et d’éliminer les pratiques discriminatoires qui portent atteinte aux droits reconnus dans la partie I.

L’inclusion explicite du Secrétariat antiracisme et du Secrétariat aux droits des personnes handicapées dans le Code marque la volonté de l’assemblée législative de promouvoir l’élimination des pratiques discriminatoires dans ces domaines. Elle reflète aussi le fait que le handicap et la race comptent parmi les motifs les plus couramment cités dans les requêtes. Pourtant, rien n’a été fait ni par la Commission ni par le gouvernement pour mettre en place les secrétariats. De fait, j’ai remarqué le peu d’enthousiasme de la part de la Commission et du gouvernement à l’endroit des secrétariats, en raison des préoccupations mentionnées plus haut concernant le double emploi et la création d’une apparente hiérarchie ou d’un ordre de priorité dans les groupes nécessitant une protection en vertu du Code.

À mon avis, il est révélateur que d’importantes initiatives de lutte contre le racisme et de protection des droits des personnes handicapées se soient poursuivies à la Commission, malgré l’absence des secrétariats. Par exemple, en 2010, la Commission, les services policiers de Toronto et la Commission de services policiers de Toronto ont achevé leur projet triennal de charte en matière de droits de la personne. Le projet était né d’un besoin de traiter les plaintes au motif des droits de la personne déposées devant le Tribunal contre les services policiers. Les trois groupes ont travaillé sur les questions de droits de la personne liées au recrutement, à la sélection, à la promotion et au maintien en poste du personnel, à l’apprentissage et à la responsabilisation des forces policières, au service au public et à l’éducation du public [80].

Au chapitre des droits des personnes handicapées, la principale initiative de la Commission en matière de droits de la personne et de santé mentale qui a conduit à la publication du rapport Parce qu’on importe! La Commission travaille également à répondre aux préoccupations soulevées par les personnes souffrant de problèmes de santé mentale concernant l’effet pervers des interactions avec la police de même que des dispositions de la Loi sur la santé mentale.

Je conviens que les secrétariats font double emploi avec les fonctions et le mandat plus larges de la Commission et qu’ils pourraient, de ce fait, compliquer les initiatives de la Commission dans ces domaines importants.

Tout d’abord, je note que les fonctions et les activités prises en charge par les secrétariats sont placées sous la direction de la commissaire en chef. Il semble que, si un différend devait survenir entre un secrétariat et la commissaire en chef, la décision de cette dernière prévaudrait. En outre, en vertu du paragraphe 31.5 du Code, la commissaire en chef a en tout temps le pouvoir d’établir les groupes consultatifs qu’elle considère appropriés pour conseiller la Commission sur l’élimination de pratiques discriminatoires. Ce n’est donc pas comme si la Commission n’avait pas le pouvoir d’établir de groupe consultatif antiracisme ou axé sur les droits des personnes handicapées lorsque le besoin s’en fait sentir.

J’estime ensuite qu’il serait malaisé et redondant de former des groupes consultatifs permanents au sein de la Commission en fonction de certains motifs de discrimination. Je partage les inquiétudes soulevées par certains intervenants selon lesquels l’établissement d’un Secrétariat antiracisme et d’un Secrétariat aux droits des personnes handicapées créerait involontairement une impression de hiérarchie des droits et pourrait entraîner une distribution inéquitable de fonds entre les différents groupes consultatifs représentant divers groupes marginalisés. De plus, contrairement à ce que l’on pourrait croire, la formation d’un Secrétariat antiracisme et d’un Secrétariat aux droits des personnes handicapées pourrait conduire à la perception ou à la réalité que la commissaire en chef et les commissaires ont une moindre responsabilité à l’égard de la lutte contre le racisme et des droits des personnes handicapées, puisque cette responsabilité incomberait aux secrétariats. Enfin, étant donné un budget déjà restreint, je m’inquiète des coûts et des ressources bureaucratiques incrémentiels que nécessitent la mise sur pied et l’exploitation de deux nouveaux secrétariats pouvant compter chacun jusqu’à six 134 membres, tout cela au sein de la structure consultative de la Commission. Bref, je crains que ces secrétariats fassent plus de mal que de bien et qu’ils empiètent sur la responsabilité de la commissaire en chef et des commissaires de s’attaquer avec détermination au racisme et à la discrimination fondée sur le handicap.

Recommandation 23 :

Le Code devrait être modifié de sorte à éliminer le Secrétariat antiracisme et le Secrétariat aux droits des personnes handicapées.

6. Initiatives dans le secteur privé de l’emploi

Certains intervenants m’ont dit que la Commission n’était pas suffisamment en contact avec le secteur privé de l’emploi. Selon eux, la Commission ne collabore pas assez avec les employeurs du secteur privé, notamment dans les domaines de l’éducation et de l’observation volontaire, alors qu’elle le fait avec les employeurs du secteur public. D’autres intervenants et intervenantes du secteur privé de l’emploi ont fait remarquer que la Commission n’était pas visible dans leur milieu et qu’elle était difficile à joindre par téléphone.

Pour être juste, soulignons que la Commission a fait un travail important en publiant le guide Les droits de la personne au travail, en collaboration avec l’association des professionnels en ressources humaines de l’Ontario. Ce document est une ressource éducative précieuse pour les employeurs du secteur privé. La Commission a également étoffé son module Droits de la personne 101, un outil d’apprentissage en ligne à l’intention des employeurs et des employés, maintenant disponible en quatre langues. De plus, entre autres initiatives, la Commission a amorcé un processus consultatif afin d’élaborer une politique sur les troubles de santé mentale, qui contribuera en partie à cerner et à réduire les obstacles auxquels font face les personnes atteintes de troubles de santé mentale dans le secteur privé de l’emploi. Même si la Commission mérite des félicitations pour ces initiatives, elle doit en faire plus pour créer des liens avec les employeurs et employeuses du secteur privé, que ce soit dans le domaine de l’éducation sur les droits de la personne ou des litiges stratégiques.

Trois requêtes sur quatre présentées au Tribunal relèvent du domaine social de l’emploi. Il est donc essentiel que la Commission accroisse sa visibilité et sa crédibilité auprès des employeurs du secteur privé. La Commission devrait envisager de prendre des initiatives liées aux pratiques en matière de ressources humaines, et de participer à des programmes d’éducation et de conformité volontaire de concert avec les employeurs et employeuses du secteur privé, afin de faire avancer les droits de la personne. La Commission devrait également envisager d’entamer des poursuites dans le but d’éradiquer la discrimination systémique dans les pratiques en matière d’emploi. Ces litiges stratégiques pourraient faire échec à la discrimination systémique dans les pratiques d’embauche et de promotion, dont sont victimes en particulier les néo‑Canadiens et néo-Canadiennes, les personnes handicapées et les Ontariens et Ontariennes racialisés. La Commission devrait également songer à prendre en main des litiges stratégiques et à faire de l’éducation en ce qui concerne la discrimination et les autres formes de violation des droits de la personne auxquelles font face les travailleurs locaux et migrants, et les autres personnes qui sont dans une situation migratoire irrégulière, car ces groupes comptent parmi les plus vulnérables et les moins potentiellement aptes à porter des causes devant le Tribunal sans l’aide de la Commission.

Recommandation 24 :

La Commission devrait prendre davantage d’initiatives dans le secteur privé de l’emploi.

7. Conseils aux intimés et intimées

Plusieurs intervenants et intervenantes ont affirmé que la structure du système des droits de la personne révisé était déséquilibrée, parce que les requérants et requérantes bénéficient de conseils et de services de représentation gratuits du Centre, peu importe leur revenu, tandis que les intimés, y compris les particuliers et les petites entreprises, ne profitent d’aucun soutien institutionnel. Les intimés et intimées consultent habituellement un avocat ou une avocate pour se faire conseiller et représenter, mais c’est un recours dispendieux, et les frais d’avocat ne peuvent pas être recouvrés sous l’actuel régime des droits de la personne. La réponse classique à savoir pourquoi le Centre n’aide que les requérants et requérantes est que les personnes qui font appel au système des droits de la personne comptent souvent parmi les membres les plus vulnérables et les plus marginalisés de la société. Cette situation est bien documentée et se reflète notamment dans les taux de chômage élevés chez les personnes handicapées ou d’ascendance autochtone[81]. En général, les employés ont moins de pouvoir de négociation que les employeurs, comme les locataires ont moins de ressources que les propriétaires.

L’autre réponse concerne l’évolution de la question de la représentation des requérants et requérantes de l’ancienne à l’actuelle version du Code. Selon l’ancienne version, les requérants n’avaient habituellement pas besoin d’engager d’avocat ou d’avocate une fois que leur plainte était transmise au Tribunal par la Commission. Seul un petit nombre de causes aboutissaient au Tribunal chaque année, mais, lorsque c’était le cas, les requérants et requérantes n’avaient pas besoin d’engager d’avocat ou d’avocate, car la Commission en dépêchait un ou une pour défendre l’intérêt public dans les cas de discrimination. En vertu du Code révisé, cependant, la Commission n’intervient plus dans les causes individuelles. Le mandat du Centre s’explique donc par la nécessité pour les requérants et requérantes, en particulier ceux qui ne pourraient pas se représenter eux-mêmes ni engager quelqu’un pour le faire, de bénéficier du soutien et des services représentation du Centre, lorsque la situation le justifie. Il est également dans l’intérêt public de promouvoir l’égalité et d’offrir des mesures de redressement dans les cas de discrimination. L’élimination de la discrimination est avantageuse pour l’ensemble de la société. Afin de maintenir cet objectif de politique publique, cette fonction doit faire partie du système des droits de la personne, quel que soit le modèle.

Les deux raisons évoquées ci-dessus sont valables, mais plusieurs intervenants ou intervenantes ont également souligné qu’il serait dans l’intérêt de tous que les intimés reçoivent aussi des conseils éclairés et opportuns dans les cas de différends liés aux droits de la personne, surtout lorsque des conseils proactifs pourraient éviter que des litiges s’enveniment et aboutissent au Tribunal. Par exemple, si un employeur était informé que le congédiement d’un employé ou d’une employée pour cause de maladie peut constituer un cas de discrimination fondé sur le handicap, il hésiterait ou renoncerait peut-être à le faire, ou encore il congédierait son employé, mais seulement après s’être informé de ses obligations en matière de droits de la personne. De la même façon, si un fournisseur de coopératives d’habitation savait qu’il pourrait devoir accueillir un ou une locataire au comportement apparemment nuisible souffrant de problèmes de santé mentale, il renoncerait peut-être à l’expulser ou le ferait, mais seulement après avoir établi que la présence du locataire entraînerait un préjudice indu. Dans un cas comme dans l’autre, on peut réduire, voire éliminer, le risque que des différends liés aux droits de la personne deviennent des requêtes. Même s’il faut prendre en considération les coûts de ces conseils sommaires proactifs, ils pourraient éventuellement permettre de réaliser des économies beaucoup plus substantielles au Centre et dans d’autres parties du système des droits de la personne. Je suis convaincu que beaucoup d’intimés potentiels veulent bien faire, mais qu’ils ignorent ou ne connaissent pas très bien leurs obligations en matière de droits de la personne. Si ces intimés, réels ou potentiels, ne peuvent ou ne veulent pas demander de conseils juridiques, leur différend lié aux droits de la personne risque fort de s’envenimer. On améliorerait le système des droits de la personne si les intimés ou intimées, réels ou potentiels, pouvaient accéder à un service de conseils sommaires par téléphone et sur Internet. Je propose la création d’une Unité de la conformité en matière de droits de la personne au sein d’un organisme du système des droits de la personne.

Tout de suite, des problèmes pratiques surgissent. D’où viendraient les fonds nécessaires pour soutenir les intimés? Ces fonds ne proviendraient-ils pas de sources qui auraient autrement soutenu les requérants? Quel serait l’organisme désigné pour fournir ce soutien? Comme le Tribunal doit demeurer neutre, les seuls candidats logiques seraient le Centre et la Commission. Le Centre, comme il est administré actuellement, se consacre entièrement au soutien des requérants et requérantes réels ou potentiels; une pratique d’aide ou de conformité en matière de droits de la personne entrerait donc fondamentalement en conflit avec le mandat du Centre ou cadrerait très mal avec ses activités. Il ne reste donc que la Commission comme candidate possible pour offrir des conseils, à moins qu’on ne crée un quatrième organisme, ce qui mènerait à une plus grande confusion et à une multiplication inutile des organismes de droits de la personne dans la province.

Selon moi, plusieurs raisons justifient la création d’une Unité de la conformité en matière de droits de la personne sous les auspices de la Commission.

J’ai appris de membres du personnel de la Commission que certains intimés ou intimées communiquaient avec la Commission pour obtenir des conseils sommaires. Ces entreprises ou ces personnes sont prêtes à agir en bons citoyens, mais elles ont besoin de plus d’information. De l’avis du personnel de la Commission, le fait d’aiguiller les intimés et intimées vers la bonne politique ou de leur prodiguer quelques conseils sommaires pourrait faire toute la différence. Cela pourrait représenter la différence entre un règlement simple et rapide d’un différend lié aux droits de la personne et un litige porté devant le Tribunal et s’étendant sur plusieurs années, qui coûterait collectivement aux parties et aux trois organismes de droits de la personne des centaines de milliers de dollars.

Je pense aussi qu’on améliorerait la perception qu’a le public du système des droits de la personne en général, et de la Commission en particulier, si l’on offrait du soutien à la fois aux requérants et aux intimés, ne serait-ce que de façon asymétrique, en vertu de la présente recommandation. L’appui accordé par le public au système des droits de la personne est primordial, et lié au soutien politique et financier du gouvernement à l’égard du système des droits de la personne.

L’application de cette recommandation ne sera certes pas sans défis. Il pourrait être difficile de gérer les attentes des intimés. Le personnel de la Commission a prévenu qu’il ne serait pas en mesure de fournir de conseils juridiques, mais il pourrait avoir beaucoup de mal à établir la distinction entre un conseil juridique et un conseil ou un renseignement sommaire en matière de conformité. La dernière chose dont la Commission a besoin, c’est de créer des intimés et des intimées mécontents de son incapacité ou de son refus de fournir des conseils sur un aspect particulier des droits de la personne.

La Commission pourrait aussi se trouver en situation d’apparence de conflit d’intérêts si elle offre des conseils sommaires à des intimés qui deviennent plus tard partie adverse dans un litige. Elle devrait établir des lignes directrices très claires stipulant que tous les conseils de conformité qu’elle fournit le sont à titre d’information générale en matière de droits de la personne seulement et qu’ils ne constituent pas des conseils juridiques ni n’empêchent d’aucune manière la Commission de présenter une requête ou d’intervenir dans une requête en tant que partie adverse d’un intimé ou d’une intimée à qui elle pourrait avoir fourni des conseils.

Il ne convient pas de décrire ici l’ensemble des possibilités et des difficultés inhérentes à la création proposée d’une Unité de la conformité en matière de droits de la personne à la Commission. Cependant, j’estime qu’une telle initiative s’inscrit parfaitement dans le mandat révisé de la Commission en vertu du Code. À première vue, cette initiative saura intéresser les intimés, mais de façon plus globale, elle aidera aussi les requérants et requérantes et le grand public, car une conformité proactive aux lois sur les droits de la personne est dans l’intérêt de tout le monde.

Recommandation 25 :

La Commission devrait mettre en place une unité qui fournirait des conseils et des renseignements sommaires, par téléphone ou sur Internet, pour aider les intimés à s’acquitter de leurs obligations en matière de droits de la personne.

PARTIE VI – QUESTIONS D’ORDRE SYSTÉMIQUE

En vertu des modifications au Code entrées en vigueur en 2008, le système des droits de la personne compte trois organismes dotés de mandats distincts. En termes simples, le Tribunal statue sur les affaires relatives aux droits de la personne dont il est saisi, le Centre aide les requérants, et la Commission fait la promotion des droits de la personne. Pourtant, malgré cette séparation des responsabilités, il n’y a qu’un seul système des droits de la personne, et non trois. Il est clairement ressorti de mes consultations que les trois organismes devaient être mieux coordonnés entre eux et avec l’ensemble du système des droits de la personne. Je formule certaines observations et recommandations à cet égard.

A. Constatations et recommandations

1. Plaintes à la Commission et requêtes en vertu des dispositions transitoires

(a) Plaintes à la Commission non adressées au Tribunal

Selon l’ancien Code, il incombait à la Commission de décider si une plainte devait être renvoyée au Tribunal en vue d’une audience. On a procédé de cette façon jusqu’au 31 décembre 2008, date où la Commission a renvoyé son dernier groupe de plaintes.

Au 1er avril 2008 (exercice fiscal 2008-2009), la Commission avait 4 199 dossiers. Du 1er avril au 30 juin 2008, elle a reçu 702 nouvelles plaintes. En présumant que la Commission n’a fermé ni transféré aucun dossier du 1er avril au 30 juin, la Commission avait 4 901 dossiers à la date d’entrée en vigueur de la réforme. La Commission avait traité 2 090 de ces dossiers au 31 décembre 2008, dont 201 plaintes renvoyées au Tribunal, ce qui signifie qu’il restait 2 811 dossiers à adresser au Tribunal en vertu de l’article 53 du Code révisé.

Le Tribunal avait reçu 1 926 requêtes en vertu des dispositions transitoires au 30 juin 2009, date limite pour adresser une requête au Tribunal. La Commission a envoyé trois lettres à chacun des requérants ou requérantes pour les informer de la marche à suivre pour transférer leur dossier. À la date limite de l’option de transfert, soit le 30 juin 2009, 885 causes sont arrivées à échéance sans que les requérants ou requérantes aient entrepris d’autres démarches. La Commission a signalé que 750 causes sont demeurées à la Commission après cette date. Par conséquent, 135 dossiers, soit 2,7 % des 4 901 causes initiales, ont échappé à toute comptabilisation à la suite du processus de transition au terme duquel les plaintes déposées auprès de la Commission sont devenues des requêtes adressées au Tribunal.

(b) Requêtes en vertu des dispositions transitoires

Le traitement par le Tribunal des causes qui lui ont été transférées par la Commission représente peut-être le premier exemple du type de coordination entre les organismes qui aurait été nécessaire dans le nouveau système. On entend par « requêtes en vertu des dispositions transitoires » les requêtes déposées devant le Tribunal du 30 juin 2008 au 30 juin 2009 en fonction de plaintes déposées à l’origine devant la Commission en vertu de l’ancien article 53 du Code.

Le Tribunal a reçu en tout 1 926 de ces requêtes : 1 151 en 2008-2009 et 775 en 2009-2010. Le Tribunal a statué sur 278 d’entre elles en 2008-2009, 919 en 2009-2010, 448 en 2010-2011 et 198 en 2011-2012. À la fin de l’exercice 2011-2012, 85 dossiers étaient toujours ouverts :

Le taux de succès de la médiation pour les requêtes en vertu des dispositions transitoires a été d’environ 45 %, soit beaucoup moins que les 65 % atteints pour les nouvelles requêtes. À la fin de 2010-2011, le Tribunal avait rendu 608 décisions définitives sur des requêtes en vertu des dispositions transitoires. J’ai entendu peu de commentaires (positifs ou négatifs) sur les requêtes en vertu des dispositions transitoires lors de mes consultations. Le Tribunal a expliqué le taux relativement faible de règlement à la médiation par le fait que beaucoup de ces dossiers avaient été ouverts il y a longtemps à la Commission, et que la perspective d’un processus accéléré d’audience au Tribunal avait probablement diminué l’intérêt pour la médiation.

La plupart des requêtes en vertu des dispositions transitoires ont été confiées à une équipe spéciale de vice-présidents, qui a systématiquement tenté de régler les affaires et qui, d’après les informations anecdotiques que j’ai recueillies, a trouvé un juste équilibre entre l’efficacité et l’équité. Toutefois, le Tribunal n’a pu me fournir une analyse statistique ou quantitative qui m’aurait permis d’évaluer de manière plus objective la manière dont ces requêtes ont été traitées par le Tribunal parce que, d’une part, le Tribunal ne les traitait pas avec le même système que les nouvelles requêtes et que, d’autre part, les requêtes en vertu des dispositions transitoires étaient toujours en traitement au moment de mon examen.

À ce jour, le Tribunal a traité presque toutes les requêtes en vertu des dispositions transitoires. Il serait donc temps qu’il prépare un rapport complet sur le processus de traitement de ces requêtes. Ce rapport reprendrait certains des renseignements et des statistiques contenus dans le présent rapport, mais devrait aller plus loin en répondant à d’autres questions qui montreraient que les requêtes en vertu des dispositions transitoires ont été traitées de manière appropriée par le Tribunal et suggéreraient au Tribunal certaines pratiques exemplaires apprises dans le traitement expéditif d’un volume relativement élevé de causes.

Les questions auxquelles j’aimerais avoir une réponse et qui seraient pertinentes dans ce rapport sont les suivantes :

Recommandation 26 :

Le Tribunal devrait préparer un rapport public sur son traitement des requêtes en vertu des dispositions transitoires, qui serait utile pour le traitement futur des requêtes en vertu de l’article 34.

2. Réunions du Tribunal, du Centre et de la Commission

J’ai été surpris d’apprendre que le Tribunal, le Centre et la Commission ne tenaient aucune réunion annuelle, ni entre eux ni avec le ministère du Procureur général, pour discuter du système des droits de la personne. Il est vrai que les représentants ou représentantes de ces trois organismes et du ministère abordent ces questions de manière spontanée et se rencontrent régulièrement; mais aucun mécanisme officiel n’assure le maintien de cette communication. Il est également vrai que des représentants ou des représentantes des trois organismes assistent aux réunions du Comité consultatif des pratiques du Tribunal. Cependant, le mandat de ce comité ne vise que les pratiques et les procédures du Tribunal et ne s’occupe d’aucun autre aspect de la coordination entre les organismes. Les trois organismes sont financés par le ministère du Procureur général, auquel ils soumettent un plan d’activités annuel. Le ministère semble être le coordonnateur tout désigné pour organiser des réunions en vue de mieux coordonner le système des droits de la personne.

Recommandation 27 :

Le ministère du Procureur général devrait tenir des réunions rassemblant les dirigeants du Tribunal, du Centre et de la Commission au moins deux fois par année, dans le but de mieux coordonner le système des droits de la personne.

3. Mise en valeur du rôle de la Commission par le Tribunal

J’ai constaté, de manière générale, que le nouveau rôle de la Commission était mal compris, et que les trois organismes gagneraient à se coordonner davantage pour que chacun fasse connaître le rôle des deux autres auprès de la population.

Le Tribunal fait référence à la Commission sur son site Web de façon limitée, notamment ceci :

Les formules de requête et de défense du Tribunal posent la question à savoir si une requête fondée sur les mêmes faits a déjà été présentée à la Commission. Ces formules informent également les parties qu’une copie de leur requête ou de leur défense doit être déposée auprès de la Commission. [Traduction libre]

Les Guide du requérant et Guide de l’intimé du Tribunal invitent, à quelques reprises, les parties à visiter le site Web de la Commission pour obtenir de l’information générale sur la discrimination et sur le Code, pour en savoir plus sur la loi et les politiques encadrant les droits de la personne ou pour suivre un bref apprentissage en ligne sur le sujet.

Mais toute cette information sur l’existence et le rôle de la Commission n’est pas assez visible (elle est trop éparse et arrive trop loin dans les documents). En outre, le Tribunal n’explique pas adéquatement le nouveau rôle de la Commission, notamment que la Commission peut avoir des politiques ou des documents sur les droits de la personne pertinents pour une requête, ou encore que la Commission peut intervenir dans une requête ou présenter une requête dans des cas présumés de discrimination systémique.

Recommandation 28 :

Le Tribunal devrait, sur son site Web et dans ses documents, mieux expliquer et promouvoir davantage le rôle de la Commission, en particulier ses politiques et sa capacité d’intervenir dans des requêtes ou d’initier des requêtes dans des cas présumés de discrimination systémique.

4. Création d’un lien vers les décisions du Tribunal

Selon moi, l’une des manières les plus simples d’améliorer le rôle éducatif de la Commission serait d’ajouter sur son site Web un lien vers les décisions du Tribunal. L’objectif visé par cette suggestion serait de briser le cloisonnement qui caractérise, dans une certaine mesure, le fonctionnement des trois organismes du système des droits de la personne depuis la révision de leur mandat. Le Tribunal décrit comme suit les moyens d’accéder à ses décisions :

Les décisions du Tribunal des droits de la personne de l’Ontario sont accessibles à partir de plusieurs sources :

Je ne crois pas que l’ajout d’un lien sur le site de la Commission vers la page d’accueil du Tribunal remplace de manière satisfaisante un lien direct vers les décisions du Tribunal, car des étapes de navigation supplémentaires sont nécessaires; mais la Commission est sans doute mieux placée pour en juger. L’intention est d’aider les usagers à accéder rapidement aux décisions sur les droits de la personne susceptibles de les informer sur la question qui les préoccupe.

Recommandation 29 :

La Commission devrait ajouter, sur son site Web, un lien donnant accès aux décisions du Tribunal.

5. Coordination de l’envoi des plaidoiries du Tribunal à la Commission

La Commission et le Tribunal doivent mieux se coordonner pour que la Commission parvienne à suivre les causes qui sont devant le Tribunal. À l’heure actuelle, en vertu de l’article 38 du Code, le Tribunal doit, à la demande de la Commission, transmettre à celle-ci des copies des requêtes et des réponses qui sont déposées auprès de lui. Le Tribunal observe cette procédure; mais la méthode a évolué avec le temps (au début, on procédait par l’envoi de copies papier). La méthode actuelle consiste à verser, une fois par semaine, toutes les nouvelles requêtes et défenses dans un répertoire du système de la Commission. De temps à autre, la Commission demande des renseignements précis. Ces demandes sont traitées cas par cas.

Selon moi, la méthode de partage de ces plaidoiries n’est pas aussi efficace qu’elle pourrait l’être d’un point de vue systémique. La Commission estime que, si le Tribunal lui transmettait les plaidoiries par voie électronique, accompagnées d’une forme de base de données ou avec un codage utilisable, le fastidieux travail d’extraction de l’information clé dans les plaidoiries lui serait épargné. D’autre part, le Tribunal, qui appartient désormais au regroupement des tribunaux de justice sociale, s’inquiète de ce que la Commission n’ait pas accès à son système de gestion des cas, ou n’ait pas montré qu’elle y avait accès, d’autant plus qu’elle est souvent une partie devant le Tribunal. Pour ma part, il semble que le Tribunal et la Commission n’aient pas porté suffisamment attention à la résolution de leurs différends sur la question du partage des plaidoiries.

Recommandation 30 :

Le Tribunal et Commission devraient collaborer de plus près pour que la Commission reçoive les plaidoiries déposées devant le Tribunal, ce qui est l’un des objectifs du Code. Le Tribunal devrait aider la Commission en éliminant le dédoublement du travail de saisie et d’analyse de l’information clés contenue dans les plaidoiries.

6. Dépôt des rapports annuels

En vertu du Code, les trois organismes du système des droits de la personne sont tenus de produire un rapport annuel de leurs activités. Le Centre et le Tribunal doivent adresser leur rapport au procureur général. Celui-ci remet ensuite les rapports annuels au lieutenant‑gouverneur en conseil, lequel est responsable de présenter les rapports à l’Assemblée législative. La Commission remet son rapport annuel directement au président de l’Assemblée législative.

Le Centre doit remettre son rapport annuel au procureur général dans les quatre mois qui suivent la fin de son exercice. L’exercice financier du Centre se termine le 31 mars. Le Tribunal doit remettre son rapport annuel au procureur général au plus tard le 30 juin[82] de chaque année. La Commission doit présenter le rapport annuel de ses activités au président au plus tard le 30 juin de chaque année. La Commission doit remettre une copie de son rapport annuel au procureur général au moins 30 jours avant la présentation au président.

La Directive sur l’établissement et l’obligation de rendre compte des organismes du gouvernement de l’Ontario contient également des directives sur les rapports annuels. Elle stipule notamment que tous les organismes, sauf les organismes consultatifs, sont tenus de remettre un rapport annuel au ministre responsable dans les 120 jours qui suivent la fin de leur exercice, à moins d’indication contraire dans la loi. Les organismes qui, comme le Tribunal, n’ont pas de conseil d’administration doivent remettre leur rapport annuel au ministre dans les 90 jours qui suivent la fin de leur exercice financier. Le ministre présente les rapports annuels à l’Assemblée législative dans les 60 jours qui suivent leur réception.

Le Comité permanent des organismes gouvernementaux de l’Assemblée législative de l’Ontario a recommandé, dans son Rapport sur les organismes, conseils et commissions de mars 2010, que le rapport annuel du Tribunal des droits de la personne soit présenté à l’Assemblée législative dans les plus brefs délais. Cependant, après l’examen des rapports annuels des trois organismes, j’ai constaté des retards dans la publication des rapports annuels du Centre et du Tribunal, alors que la Commission publie ses rapports annuels en temps voulu. Le ministère a indiqué qu’il avait un volume élevé de rapports annuels à présenter à l’Assemblée législative. Le ministère admet que la publication des rapports annuels des organismes du système des droits de la personne a été retardée. Pendant le déroulement de l’examen, le ministère du Procureur général a présenté à l’Assemblée législative tous les rapports qu’il avait reçus, les rendant ainsi publics. Le ministère s’est engagé à respecter les dates limites pour le dépôt de tous les rapports annuels à l’avenir. Le dépôt en temps opportun des rapports annuels des organismes du système des droits de la personne est un important mécanisme de reddition de comptes qui permet au public et à ses représentants élus de comprendre le fonctionnement de ces organismes publics. J’estime qu’une recommandation à cet égard est nécessaire pour souligner l’importance de la publication de ces rapports annuels dans les plus brefs délais.

Recommandation 31 :

Le procureur général devrait déposer les rapports annuels du Centre d’assistance juridique en matière de droits de la personne et du Tribunal des droits de la personne de l’Ontario à l’Assemblée législative dans les 60 jours qui suivent la réception de ces rapports, comme le prévoit la Directive sur l’établissement et l’obligation de rendre compte des organismes du gouvernement.

7. Présence des Autochtones dans le système des droits de la personne

Plusieurs membres du public et groupes d’intervenants et d’intervenantes ont mentionné durant l’examen que les personnes d’ascendance autochtone n’utilisaient pas le système des droits de la personne de l’Ontario et que, de son côté, le système des droits de la personne ne répondait pas adéquatement aux besoins des collectivités autochtones et de leurs membres. Pourtant, les Autochtones de l’Ontario sont souvent victimes de discrimination. Voici le témoignage, entendu lors de l’examen, d’un intervenant ou d’une intervenante sur la réalité quotidienne du racisme et de la marginalisation dont sont victimes les Autochtones dans sa collectivité :

Le racisme est tellement ancré dans la vie quotidienne des Autochtones de Thunder Bay que, bien souvent, les Autochtones ne reconnaissent même pas tel ou tel incident comme une violation de leurs droits fondamentaux. Ou encore, ils sont tellement démunis qu’ils n’ont aucun espoir de changer une situation ou de tenir une personne responsable d’un acte de discrimination. De nombreux Autochtones sont marginalisés et croient bien peu en leurs chances d’obtenir une réparation pour certaines des injustices et des violations des droits de la personne dont ils sont victimes. Ces incidents se produisent en si grand nombre quotidiennement qu’ils sont devenus une partie intégrante de la vie des Autochtones. Que ce soit en étant suivis dans un magasin, en se voyant refuser un accès rapide à des soins de santé adéquats, en se présentant à un rendez-vous pour visiter un logement libre pour se faire dire que le logement est déjà loué ou en ne bénéficiant pas d’une chance équitable de se faire offrir un emploi convenable, les Autochtones subissent une discrimination quotidienne[83]. [Traduction libre]

L’absence des collectivités autochtones dans le système des droits de la personne de l’Ontario ne date pas d’hier. Le groupe d’étude Cornish (1992) a entendu les témoignages d’intervenants affirmant que le système des droits de la personne de l’Ontario échouait lamentablement dans la prévention des violations institutionnelles et systémiques des droits fondamentaux des Autochtones. Le rapport Cornish relève certaines questions préoccupantes, comme l’effet déshabilitant du système des droits de la personne, qui oblige les Autochtones à s’engager dans un processus qui n’est pas le leur, ainsi que le manque d’accès au système des droits de la personne, en raison de sa faible visibilité et de la méfiance des Autochtones à son égard.

Il serait faux et injuste de prétendre que les organismes du système des droits de la personne n’ont rien fait pour s’attaquer au problème de la discrimination envers les Autochtones. Se concentrant sur le présent, le Centre et la Commission ont entrepris des activités visant à faciliter aux Autochtones l’accès au système des droits de la personne. Le Centre a accordé une priorité aux activités d’action sociale auprès des communautés autochtones et de leurs membres. Ainsi, le Centre a abordé plusieurs associations et fournisseurs de services autochtones et tenté d’établir des relations avec ceux‑ci, en plus d’offrir des possibilités d’éducation juridique. Le Centre a formé un comité des affaires autochtones, qui a élaboré des lignes directrices de service pour les personnes qui se reconnaissent d’ascendance autochtone. Un des avocats du Centre a été nommé coordonnateur des services et des activités d’action sociale auprès des Autochtones. À Thunder Bay, le Centre a engagé un avocat autochtone pour combler un poste permanent à temps plein. Le Centre a également établi qu’il lui fallait offrir ses services à l’échelon local et aimerait pour cela étendre ses services, en particulier dans les collectivités du Nord-Est de l’Ontario. Enfin, le Centre appuie la création d’un organisme dirigé par les Autochtones ou l’accroissement du financement accordé aux organismes autochtones existants, afin d’accroître les services juridiques liés aux droits de la personne offerts aux Autochtones par des Autochtones.

La Commission a également cherché à approfondir ses relations avec les communautés autochtones et leurs membres par des activités d’éducation et de renforcement des liens. Dans son dernier rapport annuel (2011-2012), la Commission indique qu’elle a offert une séance de formation d’un jour sur les droits de la personne au personnel de l’Union of Ontario Indians à North Bay, rencontré la Première nation Nipissing pour participer à un atelier pédagogique de deux jours visant à préparer les autorités dirigeantes des Premières nations en vue de l’abrogation de l’article 67 de la Loi canadienne sur les droits de la personne et à présenter un survol du Code des droits de la personne de l’Ontario; rencontré la Nishnawbe‑Aski Legal Services Corporation de Thunder Bay et présenté un exposé au congrès annuel de l’Association du Barreau Autochtone à Ottawa. La Commission participe également aux délibérations de la Commission de vérité et de réconciliation du Canada. Enfin, plusieurs publications de la Commission, comme Politique et directives sur le racisme et la discrimination raciale, abordent des questions comme le profilage racial des Autochtones et le racisme et la discrimination dont sont victimes les communautés autochtones et leurs membres.

Les consultations ont révélé que de nombreux intervenants ou intervenantes, en particulier dans les communautés autochtones du Nord, ont vu dans mon examen une occasion de rappeler aux principaux intervenants et intervenantes du système des droits de la personne et au gouvernement de l’Ontario que les Autochtones sont confrontés à des obstacles systémiques historiques uniques en leur genre. Par conséquent, l’augmentation de l’accès au système des droits de la personne par les Autochtones passe non seulement par l’augmentation de l’offre de services juridiques et d’éducation aux Autochtones, mais aussi par une stratégie axée sur le renforcement des compétences et l’élimination des obstacles systémiques qui empêchent les Autochtones de déposer des plaintes pour violation des droits de la personne.

L’examen recommande l’élaboration d’une stratégie coordonnée par la Commission et le Centre afin d’accroître la présence des Autochtones dans le système des droits de la personne de l’Ontario. Je reconnais que le Centre et la Commission en ont déjà fait une priorité, mais il ne semble pas que, depuis la refonte du Code, les deux organismes aient coordonné leurs efforts pour déterminer quelles initiatives, dans le cadre de leur mandat respectif, promouvraient efficacement cette stratégie. Par exemple, je crois qu’il serait utile que le Centre regroupe les plaintes déposées par des Autochtones visant le même intimé ou la même intimée ou portant sur un problème récurrent, puis demande à la Commission de déposer elle-même une requête devant le Tribunal. On peut également imaginer une situation où la Commission et le Centre auraient tous les deux leur programme d’activités d’action sociale et d’engagement des Autochtones, qui pourraient comprendre une formation et une éducation sur le système des droits de la personne. Il serait important d’éviter les doubles emplois.

À mon avis, une stratégie coordonnée visant à accroître la présence des Autochtones dans le système des droits de la personne de l’Ontario devrait poursuivre les objectifs suivants :

Recommandation 32 :

La Commission et le Centre devraient coordonner une stratégie visant à accroître la présence des Autochtones dans le système des droits de la personne.

8. Régime de dépens pour les droits de la personne

Le Code ne confère pas expressément au Tribunal le pouvoir d’ordonner à la partie déboutée de payer les dépens de la partie qui a obtenu gain de cause. Dans sa décision Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 53, Mowat »), la Cour suprême statue que, le législateur ne leur ayant pas conféré expressément un tel pouvoir, les tribunaux des droits de la personne ne sont pas habilités à adjuger des dépens[84].

J’ai conclu qu’il n’y avait pas de données empiriques sur l’incidence d’un régime de dépens (ou de l’absence d’un tel régime) sur la stratégie décisionnelle des parties. Beaucoup de groupes et de membres du public qui ont participé à l’examen ont émis diverses hypothèses quant à l’influence d’un régime de dépens sur la prise de décision dans un litige. Il y a bien eu quelques témoignages, mais aucune observation qui contienne de données empiriques provenant d’un échantillon suffisant pour appuyer une recommandation éclairée allant dans un sens ou dans l’autre. Je n’ai pas trouvé de données empiriques de cette nature au Canada. Après mûre réflexion, reconnaissant l’importance de cette question non seulement pour le système des droits de la personne, mais aussi pour l’ensemble de la justice administrative en Ontario et au Canada, je recommande de maintenir le statu quo pour l’instant, mais d’encourager le ministère du Procureur général à enquêter et à faire un rapport sur la pertinence d’un régime d’adjudication des dépens pour le Tribunal, en se fondant sur des données empiriques provenant de requérants, d’intimés et d’autres intervenants du système des droits de la personne, y compris les trois organismes du système.

Appareil judiciaire

J’ai lu et entendu des observations sur la question des dépens d’une vaste gamme d’intervenants ou d’intervenantes et de membres du public intéressés. Nombre d’entre elles comparaient le processus des droits de la personne avec d’autres procédures judiciaires au Canada.

Le système de justice civile de l’Ontario oblige la partie déboutée à indemniser la partie gagnante d’une partie de ses frais juridiques. Plusieurs motifs sont couramment invoqués pour justifier cette approche, le premier étant que la partie qui doit défendre, dans un procès, une position qui s’avère fondée ne devrait pas avoir à payer les dépenses qu’elle a engagées pour se défendre. À l’inverse, la partie qui a fait valoir une position qui s’est révélée sans fondement devrait indemniser la partie gagnante des dépenses considérables et, finalement, injustifiées que cette dernière a engagées[85].

D’autres objectifs sont cités pour justifier l’existence d’un régime de dépens dans les affaires civiles :

De façon générale, ces motifs poursuivent le même objectif : réduire au minimum les comportements déraisonnables de la part des parties. Les comportements fautifs sont considérés comme nuisibles pour l’ensemble du système de justice civile et injustes pour les parties qui les subissent, et leur endiguement est d’intérêt public[87].

Le Tribunal des droits de la personne n’est pas un tribunal de justice civile. C’est un tribunal administratif spécialisé chargé de l’application du Code des droits de la personne, une loi quasi-constitutionnelle. Les principes directeurs des procédures civiles ne sont pas nécessairement les mêmes que ceux qui devraient guider une réforme procédurale au Tribunal des droits de la personne.

Dans une procédure pénale, il n’y a aucune disposition législative relative aux dépens, bien que des dépens soient très rarement adjugés en vertu de la common law. Plusieurs motifs sont couramment invoqués pour justifier ceci, notamment que l’accusé est présumé innocent et qu’il ne doit pas être pénalisé pour avoir défendu son innocence. Un autre motif connexe veut que, lorsque la liberté d’une personne est jeu, il y a un risque que tout régime de dépens imposant des dépens à un accusé porte atteinte à l’article 7 de la Charte des droits et libertés. Du point de vue de la Couronne, il y a des raisons d’intérêt public pour ne pas exposer le pouvoir de poursuite discrétionnaire au risque d’adjudication des dépens[88]. En effet, l’intérêt public, en l’occurrence la capacité de poursuivre les auteurs d’actes criminels contre la société, serait mal servi si aucune poursuite n’était jamais engagée ou si toutes les poursuites étaient abandonnées par crainte d’une adjudication des dépens.

Le Tribunal des droits de la personne, à l’instar du système des droits de la personne en général depuis 2008, n’est pas non plus similaire aux tribunaux criminels. Cependant, on peut soutenir que le système des droits de la personne s’apparente davantage au système de justice civil qu’au système pénal. Il partage néanmoins avec ce dernier la défense de l’intérêt public, ce qui n’est pas le cas des litiges de nature purement privée. Il n’y a pas de procureur public désigné dans le système des droits de la personne; il incombe à chaque requérant ou requérante de défendre sa cause en tant que partie, que la requête soit d’intérêt public ou non. Il appartient d’abord au requérant ou à la requérante de démontrer qu’il s’agit d’un cas apparemment fondé de discrimination, puis à l’intimé de réfuter cette allégation. Le fardeau de la preuve, dans les affaires de droits de la personne, repose sur la norme de la prépondérance des probabilités (« Est-ce plus probable que non?) employée dans le système de justice civile, plutôt que sur la norme du « hors de tout doute raisonnable » employée dans les procédures pénales. Dans le système des droits de la personne comme dans le système civil, la réparation des torts se présente principalement sous la forme d’un paiement de dommages-intérêts par l’intimé ou l’intimée ou de décisions de nature obligatoire ou prohibitive; la liberté des parties n’est pas en jeu dans une affaire touchant les droits de la personne.

Autres régimes des droits de la personne

L’établissement d’un régime de dépens ne serait pas sans précédent. La plupart des compétences canadiennes se sont dotées de règles d’adjudication des dépens dans les affaires de droits de la personne. Seuls l’Ontario, le Nouveau‑Brunswick et la compétence fédérale sont muets à ce sujet, et, depuis la décision Mowat, il est fort probable que le Tribunal de l’Ontario ne soit pas habilité, à l’heure actuelle, à adjuger les dépens[89]. Dans sa propre jurisprudence, le Tribunal de l’Ontario a d’ailleurs écarté la possibilité d’adjuger des dépens en vertu du régime dans sa forme actuelle.

La Colombie-Britannique, le Manitoba, la Saskatchewan, les Territoires du Nord‑Ouest, le Nunavut et le Yukon peuvent adjuger les dépens lorsqu’une allégation est jugée frivole ou vexatoire[90]. L’Ontario pourrait, en théorie, faire de même en vertu de la Loi sur l’exercice des compétences légales, mais le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario n’a pas édicté de règles de procédure concernant les dépens. Les compétences qui adjugent les dépens dans des cas de conduite frivole ou vexatoire de la part d’une partie établissent ce pouvoir directement dans leur code des droits de la personne.

Les tribunaux des droits de la personne de l’Alberta, de Terre‑Neuve‑et‑Labrador, de la Nouvelle‑Écosse, de l’Île‑du‑Prince‑Édouard et de la Saskatchewan peuvent adjuger les dépens sur une base discrétionnaire[91].

Autres tribunaux administratifs

Le Tribunal évolue dans le paysage mouvant du droit administratif canadien. Il fait partie du regroupement des Tribunaux de justice sociale Ontario depuis 2011. Les autres tribunaux membres sont :

La majorité de ces tribunaux n’adjugent pas de dépens. La Commission de la location immobilière le fait, cependant, bien que selon un modèle qui diffère de celui du système de justice civile. D’après la règle de pratique no 27 de la Commission de la location immobilière, le paragraphe 204(2) de la Loi sur la location à usage d’habitation confère à la Commission le pouvoir d’ordonner à une partie de payer les dépens d’une autre. Ces dépens peuvent inclure un montant pour : a) les frais de représentation ou de préparation et b) d’autres frais.

Si la Commission ordonne à une partie de payer les frais de représentation ou de préparation d’une autre partie, ces frais ne doivent pas dépasser 100 $ l’heure pour les services d’un mandataire ou d’un représentant juridique rémunéré, jusqu’à concurrence de 700 $ pour l’ensemble de l’instance. La Commission traite l’adjudication des dépens comme une décision discrétionnaire, comme le font plusieurs tribunaux des droits de la personne ailleurs au Canada[92].

Le Tribunal des droits de la personne n’est pas le seul tribunal administratif exempt d’un régime de dépens, même à l’extérieur des Tribunaux de justice sociale Ontario. Par exemple, ni le Tribunal d’appel de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents du travail (TASPAAT) ni la Commission des relations de travail de l’Ontario n’adjugent de dépens. Par contre, la Commission de la location immobilière le fait, comme il a été mentionné précédemment, tout comme la Commission des affaires municipales de l’Ontario (CAMO). Certains régimes administratifs appliquent ce que l’on pourrait qualifier de structures d’indemnisation asymétriques. Par exemple, dans un cas de plainte pour congédiement injuste déposée en vertu du Code canadien du travail, la jurisprudence confirme que les dépens engagés peuvent être remboursés, dans le cadre d’une indemnisation intégrale, au plaignant ayant eu gain de cause, mais non à l’intimé ou l’intimée ayant eu gain de cause[93].

On pourrait souligner de bien des façons les similarités et les différences entre les intérêts en jeu dans les domaines de compétence respectifs de ces tribunaux. Il serait toutefois d’une utilité limitée de comparer les différents tribunaux afin de déterminer si le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario devrait se doter ou non d’un régime de dépens. L’une des difficultés est qu’il n’est pas clairement établi que les approches adoptées par les autres tribunaux sont véritablement efficaces.

À l’instar du Tribunal, la Commission de la location immobilière sert fréquemment des personnes marginalisées sur le plan socioéconomique et peu outillées pour se représenter devant un tribunal. Par contre, la Commission ne traite pas régulièrement d’affaires touchant les droits fondamentaux des particuliers[94]. Le Tribunal d’appel de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents du travail (TASPAAT) sert également des personnes marginalisées, mais n’a aucun régime de dépens. Les accidentés du travail démunis qui retiennent les services d’un avocat ou d’une avocate pour les représenter devant le TASPAAT subissent souvent un préjudice économique considérable, même s’ils parviennent à renverser une décision d’indemnisation défavorable à leur droit. La Commission des affaires municipales de l’Ontario (CAMO) sert souvent des parties privées très bien financées et des municipalités financées à même les fonds publics. La CAMO a probablement adapté son approche d’adjudication des dépens à la capacité de payer des parties qui viennent régulièrement plaider devant elle[95].

Le point de vue des requérants et requérantes

Mes consultations publiques en Ontario et les observations écrites qui m’ont été envoyées m’ont permis de recevoir les commentaires d’un grand nombre de requérants et requérantes et de représentants et représentantes de requérants et requérantes. Leur principale préoccupation – et de loin – était que toute forme de régime de dépens dissuaderait certaines victimes de discrimination, surtout les plus marginalisées et les plus vulnérables, de déposer des requêtes.

Selon nombre de requérants et requérantes, les personnes qui envisagent le dépôt d’une requête pourraient craindre une décision en leur défaveur et la possibilité, même lointaine, d’avoir à indemniser l’intimé ou l’intimée, au point de renoncer complètement à déposer une requête. Dans ce sens, l’établissement d’un régime de dépens constituerait une entrave à l’accès au système de justice.

Cependant, l’absence d’un tel régime risque tout autant d’entraver l’accès au système de justice, en compliquant la tâche des parties qui retiennent les services d’un avocat ou d’une avocate. En l’absence d’un régime qui verserait au requérant ou à la requérante une indemnisation pour ses dépens susceptible de couvrir l’ensemble ou une partie des frais d’avocat, les avocats pourraient être réticents à plaider des causes en droit de la personne moyennant des honoraires conditionnels ou des paiements différés. Un régime de dépens favorable aux requérants pourrait inciter les avocats à représenter des requérants et requérantes et, de ce fait, améliorer l’accès au système judiciaire. Cela est particulièrement vrai dans le cas du régime des droits de la personne, où les dépens adjugés sont généralement inférieurs à 5 000 $.

Dans l’ensemble, la préoccupation la plus exprimée par les requérants et requérantes était que n’importe quel régime de dépens, même modeste comme celui de la Commission de la location immobilière ou celui de la Cour des petites créances[96], aurait un effet délétère sur l’accès au système de justice et dissuaderait certaines personnes de déposer une requête pourtant légitime.

Selon un autre point de vue, moins souvent exprimé, un régime de dépens éviterait aux parties d’épuiser leurs ressources financières dans une bataille juridique légitime. Les tenants de cette opinion minoritaire estiment que les poursuites en vertu des droits de la personne, sans régime de dépens, risquent de se solder par une perte économique, puisque les frais juridiques peuvent annuler les indemnisations, ce qui aurait pour conséquence de dissuader certaines personnes de déposer une requête pourtant légitime. On a proposé un modèle asymétrique selon lequel les requérants et requérantes recouvreraient leurs dépens s’ils avaient gain de cause, alors que les intimés et intimées ne les recouvreraient pas, à moins que la conduite du requérant n’ait été complètement déraisonnable. L’adjudication des dépens, dans ce modèle, serait à la discrétion du Tribunal. On a soutenu que ce modèle répondait à la plupart des préoccupations en matière de politiques.

Le point de vue des intimés

J’ai également entendu les opinions d’un grand nombre d’intimés et d’intimées et de représentants et représentantes d’intimés et d’intimées. Les intimés et intimées ne sont pas unanimes quant à la question des dépens. Certains ont mentionné que 81 % des intimés et intimées retenaient les services d’un avocat ou d’une avocate, et que la question des dépens regardait davantage les intimés que les requérants et requérantes, qui se représentaient souvent eux-mêmes[97].

On a observé en outre qu’un grand nombre d’intimés et d’intimées étaient des institutions publiques et que les frais juridiques qu’ils engageaient pour une défense sans chance raisonnable de succès étaient assumés par l’ensemble des contribuables. Les services de police, les employeurs gouvernementaux et les organismes publics, comme la Commission de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents du travail (CSPAAT) et la Toronto Transit Commission, reçoivent de nombreuses requêtes liées aux droits de la personne. Les intimés et intimées de cette nature sont presque toujours représentés par un avocat ou une avocate et engagent des dépens pour assurer leur défense.

Beaucoup d’intimés et d’intimées jugeaient injuste que le Centre ait le mandat d’aider les requérants et requérantes seulement, et qu’aucune assistance ne soit offerte aux intimés et intimées. Les représentants et représentantes des intimés et intimées ont fait remarquer que les intimés ne formaient pas un groupe homogène. Ce groupe comprend certes de grandes sociétés et des organismes gouvernementaux, mais aussi des entreprises individuelles, des entreprises familiales et des propriétaires immobiliers dont les loyers constituent la principale source de revenu. Ces intimés et intimées ont souvent peu de moyens pour retenir les services d’un avocat ou d’une avocate et ne peuvent pas bénéficier des services du Centre.

Dans l’ensemble, ces observations dénonçaient l’application de « deux poids, deux mesures » dans le système, où une partie seulement peut profiter du soutien de l’État, tandis que l’autre doit porter seule le fardeau du litige. On s’inquiète de l’influence d’un soutien financier externe sur la prise de décision stratégique des requérants et requérantes. Par exemple, on craint que certains requérants et requérantes représentés par le Centre refusent une offre raisonnable de règlement s’ils ont l’assurance qu’ils n’auront pas à payer de leur poche les dépens engagés pour porter le litige devant le Tribunal. Des intimés ont suggéré qu’en l’absence d’un centre de soutien pour les intimés et intimées, une forme de régime de dépens soit instaurée pour éviter cette apparente asymétrie dans les cas où la discrimination n’a pu être établie.

De nombreux intimés et représentants d’intimés se sont cependant montrés ambivalents quant à un régime de dépens dans le système des droits de la personne, et ont dit préférer le statu quo. Pour l’essentiel, les tenants de ce point de vue estimaient que les procédures et les ordonnances du Tribunal seraient plus efficaces pour surveiller et limiter les requêtes douteuses ou les requérants déraisonnables. En effet, comme il est discuté à la partie III, le Tribunal a établi des règles de procédure, comme le processus d’audience sommaire, dans ce but précis. Certains intimés se sont interrogés sur l’utilité de tenter d’appliquer des ordonnances en matière de dépens auprès de requérants et requérantes sans moyens financiers. Le modèle asymétrique d’adjudication des dépens proposé décrit précédemment, selon lequel les requérants ayant eu gain de cause, mais non les intimés et intimées, recouvreraient leurs dépens, a été jugé manifestement injuste par un groupe d’avocats expérimentés représentant des intimés.

Enfin, il faut prendre en considération le point de vue du Tribunal sur l’administration d’un régime de dépens. Le temps et les ressources nécessaires pour rendre des décisions sur les dépens seraient-ils justifiés? Comme l’ont observé certains intimés et intimées, si l’objectif de l’adjudication des dépens est de limiter les comportements déraisonnables, le Tribunal ne pourrait-il pas atteindre cet objectif au moyen de règles de procédure? Si l’Ontario introduisait l’adjudication des dépens dans son système des droits de la personne, ne devrait-il pas envisager aussi les offres de règlement, ce qui compliquerait encore davantage les décisions relatives aux dépens?

Conclusions

Pratiquement toutes les observations dont on m’a fait part sur la question du régime de dépens pesaient le pour et le contre des conséquences possibles. Les requérants et requérantes pourraient hésiter à déposer une requête s’il y avait un risque que les dépens leur soient adjugés. Les intimés et intimées pourraient être plus enclins à faire des offres de règlement raisonnables s’il y avait un risque que les dépens leur soient adjugés. Les avocats pourraient être plus disposés à représenter des parties s’ils avaient la certitude que leurs clients et clientes honoreraient leurs frais juridiques à même les indemnités d’un régime de dépens.

Il y a un manque criant de données empiriques au sujet de l’incidence qu’aurait un régime de dépens sur le processus décisionnel des parties dans un litige lié aux droits de la personne. Que le régime de dépens proposé soit calqué sur celui du système de justice civile, de la Commission de la location immobilière ou sur d’autres modèles employés par d’autres compétences en droits de la personne, les répercussions, s’il y en a, des dépens sur l’accès à la justice et l’élimination de la discrimination systémique en Ontario demeurent nébuleuses.

En bout de ligne, la question de la pertinence d’un régime de dépens revient à déterminer si un tel régime permettrait d’atteindre les objectifs du Code. Un régime de dépens améliorerait-il l’accès à la justice? Contribuerait-il à réaliser l’objectif global d’éliminer la discrimination en Ontario? Plusieurs hypothèses ont été avancées, mais les données précises font défaut. Les données nécessaires pour répondre à ces questions devraient tenir compte de différents scénarios :

Des données empiriques sont nécessaires pour tous ces scénarios, avant que l’on puisse formuler des recommandations éclairées sur la pertinence d’établir un régime de dépens dans le système des droits de la personne de l’Ontario et, le cas échéant, sur la forme que devrait prendre un tel régime. Plutôt que de faire une recommandation dans un sens ou dans l’autre, je suggère de pousser plus loin la recherche, de recueillir des données, d’analyser les politiques et de faire rapport sur les résultats. Parmi les nombreux candidats qui pourraient accomplir une tâche de cette importance, le ministère du Procureur général semble le mieux placé. Mon intention n’est pas d’imposer un échéancier irréaliste pour la réalisation de ce projet; j’estime que celui-ci, s’il est bien exécuté, pourrait prendre jusqu’à 18 mois. Je suis aussi conscient que, au terme de mon examen, et en espérant que mes recommandations seront adoptées, le système des droits de la personne pourrait connaître une période de changement, en particulier en ce qui a trait à la capacité du Centre d’aider et de représenter un plus grand nombre de requérants et requérantes.

À mon avis, le temps est venu d’aborder la question d’un régime de dépens au TDPO. Ma recommandation d’étudier le sujet plus à fond ne doit pas être interprétée comme une recommandation d’inaction ou de report indéfini de la question. La question des dépens représente un défi de taille pour le système des droits de la personne. Si elle n’est pas abordée adéquatement, les dépens engagés pour déposer des requêtes relevant des droits de la personne demeureront un facteur déterminant de l’avancement ou non de ces causes.

La question des frais dans le système des droits de la personne

Les avis des intervenants et intervenantes divergent quant à la pertinence d’imposer des frais dans le système des droits de la personne. Les préoccupations soulevées, soit que les frais étaient une entrave à l’accès à la justice ou, à l’inverse, qu’ils représentaient un mécanisme efficace de contrôle, étaient semblables, mais non identiques aux arguments présentés à l’égard des dépens.

Les intervenants et intervenantes du côté des requérants et requérantes ont dit craindre que les frais constituent un obstacle pour les requérants et requérantes à faible revenu. Ils estiment que des frais même très modestes mettraient les requérants marginalisés en difficulté. Ils se demandent également en quoi des frais seraient utiles, puisqu’ils ne suffiraient pas à générer un revenu conséquent pour le Tribunal.

Quelques intervenants ou intervenantes du côté des intimés étaient légèrement favorables à l’imposition de frais dans le système des droits de la personne, estimant que des frais bien dosés pourraient constituer un moyen de dissuasion raisonnable pour les requérants et requérantes tentés de déposer des requêtes frivoles ou répétitives.

Dans l’ensemble, toutefois, l’idée d’imposer des frais dans le système des droits de la personne ne suscite pas un grand intérêt, parce qu’on ne considère pas que cela remplace un régime de dépens. Les frais normalisés sont prévisibles, ce qui est sans doute un avantage. Par contre, ils n’ont rien à voir avec le bien-fondé de la requête, n’aident pas à payer les frais de représentation et sont probablement trop bas pour décourager les conduites déraisonnables. Autrement dit, les frais ne contribuent pas à atteindre les objectifs fondamentaux des dépens. Si l’on exigeait un droit de dépôt, il faudrait déterminer à quel moment on l’imposerait dans le processus de dépôt des requêtes au Tribunal. Au moment du dépôt de la requête? À une étape subséquente du processus, par exemple, au moment où est fixée la date de l’audience ou lors du dépôt d’une demande de réexamen? Chaque approche présente ses avantages et ses inconvénients. Selon moi, la question de fond porte sur les dépens, et non pas sur les frais. J’hésite donc à formuler une recommandation sur les frais. Je laisserais toutefois au ministère du Procureur général, auquel j’ai adressé des recommandations sur les dépens, le soin de prendre une décision sur la question des frais dans le système des droits de la personne.

Recommandation 33 :

Le ministre du Procureur général devrait, dès que possible, entreprendre une étude approfondie, et rendre public un rapport, sur la pertinence d’un régime de dépens pour le Tribunal, en se fondant sur des données empiriques et des considérations liées aux politiques gouvernementales. Ces données pourraient provenir de sources variées, notamment de requérants et requérantes, d’intimés et d’intimées, d’autres compétences, d’organismes sociaux, de recherches universitaires et des trois organismes du système des droits de la personne.

9. Causes relatives aux droits de la personne devant les tribunaux

À la suite des modifications au Code, on a adopté le paragraphe 46.1, qui prévoit un recours civil en cas de violation du Code[98]. Cette disposition confère aux tribunaux de l’Ontario une nouvelle compétence matérielle pour accorder une indemnité pécuniaire ou ordonner une restitution en cas de violation du Code. Pour invoquer le paragraphe 46.1, le demandeur ou la demandeuse doit plaider une cause d’action civile reconnue pour intenter une poursuite devant les tribunaux, ainsi qu’une violation du Code. Par exemple, un travailleur ou une travailleuse peut alléguer que sa race a été un des motifs de son congédiement. Cela constituerait un élément de droits de la personne dans une allégation de congédiement injustifié ou déguisé. Il est important de noter que le paragraphe 46.1 n’autorise pas une personne à introduire une action fondée uniquement sur une violation du Code[99]. Dans leur interprétation du paragraphe 46.1, les tribunaux ont déterminé que son application était prospective et que, par conséquent, on ne pouvait déposer de requêtes portant sur des allégations antérieures au 30 juin 2008[100].

Mes recherches ont relevé 19 affaires relatives aux droits de la personne dans une action civile et 14 affaires invoquant explicitement le paragraphe 46.1 du Code.[101] Cependant, je n’ai relevé aucune cause où l’allégation de violation des droits de la personne a été confirmée. Dans quelques cas, une décision définitive a été rendue sur la question de la violation des droits de la personne, mais les tribunaux ont statué qu’il n’y avait eu aucune discrimination[102]. Dans la majorité des autres cas, les tribunaux ont utilisé le paragraphe 46.1 au moment de la requête ou par voie de demande pour des motifs comme la compétence, les délais, l’argumentation, la certification d’un recours collectif ou une requête en jugement déclaratoire. Dans certains cas, en particulier à la cour d’appel, la cour a fait une analyse plus approfondie du paragraphe 46.1 pour en préciser le sens et l’utilité pour les demandeurs. La jurisprudence établit sans équivoque que le paragraphe 46.1 confère aux tribunaux de l’Ontario une compétence matérielle et permet à un demandeur ou une demandeuse de faire une allégation devant les tribunaux et de réclamer des dommages-intérêts pour violation de la partie I du Code, à condition de plaider adéquatement la cause d’action.

Mes consultations auprès des avocats en droit du travail de l’Ontario donnent à penser que les allégations de violation des droits de la personne en vertu du paragraphe 46.1 du Code sont souvent plaidées dans les affaires de congédiement injustifié ou déguisé. Cependant, les plaidoiries de violation du Code peuvent être motivées tant par des considérations fiscales tactiques que par des principes de droits fondamentaux. Il semble qu’on ait réglé plusieurs causes lors de séances de médiation ou de règlements suivant une procédure civile antérieure au procès, en transformant des dommages-intérêts qui auraient été considérés comme « tenant lieu de revenu », et donc imposables, en dommages-intérêts pour violation des droits de la personne exonérés d’impôt. Dans bon nombre de ces causes, les faits donnaient effectivement matière à une allégation défendable de violation du Code; mon intention n’est donc pas d’insinuer que les parties ou leurs avocats n’avaient pas matière à invoquer le paragraphe 46.1.

En examinant les documents d’information juridique publiés depuis 2008 – en particulier dans les domaines du travail, de l’emploi et des droits de la personne – j’ai constaté qu’on y mentionnait les modifications au Code et l’ajout du paragraphe 46.1[103], mais que ce dernier était passé relativement inaperçu. En outre, je n’ai pas eu connaissance qu’un quelconque séminaire de droit ait eu lieu au sujet du paragraphe 46.1 du Code. Compte tenu de la rareté de décisions des tribunaux fondées sur le paragraphe 46.1 et de l’apparente absence de cause gagnée en vertu de cette disposition quatre ans après la réforme du Code, on peut penser que le paragraphe 46.1 n’a pas fourni au Tribunal le genre de « soupape » pour les causes relatives aux droits de la personne qui avait été envisagée dans le projet de loi 107.

Je tire cette conclusion avec prudence, en notant que l’examen judiciaire du paragraphe 46.1 ne ressortirait que dans les décisions écrites et dans un très faible pourcentage de causes au civil (surtout les affaires d’emploi). Bien que je n’estime pas à propos de formuler une recommandation, j’encouragerais la magistrature et le barreau ou des groupes comme l’Association du barreau de l’Ontario, les associations d’avocats de comté et de district ou l’Advocates’ Society à interroger leurs membres sur leurs connaissances, leurs pratiques et leur expérience en matière de présentation de causes relatives aux droits de la personne devant un tribunal civil. Ces groupes pourraient également sonder les membres de l’appareil judiciaire pour établir la nécessité ou non d’offrir une formation juridique sur l’approche adoptée par les tribunaux à l’égard du paragraphe 46.1 du Code.

10. Budget du système des droits de la personne

L’examen des budgets des organismes du système des droits de la personne de 2004 à 2011 indique que le système des droits de la personne de l’Ontario est mieux financé depuis la réforme du Code.

2003-041 2004-05 2005-06 2006-07 2007-08 2008-092 2009-103 2010-11 2011-12
CODP 12,2 12,5 12,9 13,4 13,9 13,7 5,9 5,5 5,6
TDPO 0,87 0,99 1,0 0,93 0,94 9,9 11,1 9,1 9,1
CAJDP S.O. S.O. S.O. S.O. S.O. 4,6 5,3 5,3 5,3
TOTAL 13,0 13,4 13,9 14,3 14,9 28,2 22,3 19,9 20,1

Remarques

D’après le document imprimé du Budget, en millions de dollars.

1 – 2003-04 – La CODP et le TDPO ont été transférés du ministère des Affaires civiques au ministère du Procureur général.

2 – 2008-09 – Le budget du CAJDP reflète les neuf mois d’activité de l’organisme depuis sa création, le 30 juin 2008).

3 – 2009-10 – Le budget du TDPO comprend les fonds supplémentaires accordés pour traiter les requêtes en vertu des dispositions transitoires conformément aux paragr. 53(3) et (5).

De l’exercice 2003-2004 à l’exercice 2007-2008, le système des droits de la personne était constitué de la Commission et du Tribunal. Le budget total des deux organismes est passé de quelque 13 millions de dollars en 2003-2004 à environ 15 millions de dollars en 2007-2008, dont environ 1 million de dollars pour le Tribunal. À l’exercice 2008-2009, dans le contexte de l’entrée en vigueur de la réforme du Code et de la création d’un troisième organisme – le Centre –, le gouvernement provincial a octroyé un financement ponctuel important, qui a porté à quelque 28 millions de dollars le budget total des organismes du système des droits de la personne. Cette subvention visait également à aider la Commission et le Tribunal à rattraper le retard pris dans le traitement des dossiers à la Commission. Depuis 2010, le budget du système des droits de la personne avoisine les 20 millions de dollars et se répartit comme suit : 9,1 millions pour le Tribunal, 5,6 millions pour la Commission et 5,3 millions pour le Centre. Depuis 2011, le Tribunal fait partie du regroupement des TJSO.

J’ai soupesé plusieurs facteurs dans ma recommandation concernant le budget.

Un système des droits de la personne sans un financement adéquat compromet les droits fondamentaux. Tous les discours sur les droits « quasi constitutionnels » sont vains sans un financement adéquat du système des droits de la personne de l’Ontario. Au cours des discussions budgétaires, on ne devrait jamais perdre de vue l’enjeu fondamental : l’inclusion et l’avancement de millions d’Ontariens et d’Ontariennes dans les milieux de travail, les commerces de détail et les secteurs sociaux et culturels. La capacité de tous les Ontariens et Ontariennes à participer et à contribuer le plus librement possible à la vie de la province est un élément clé du succès et du bien-être économique de l’Ontario.

Le gouvernement de l’Ontario, qui finance le système des droits de la personne, évolue actuellement dans un contexte budgétaire difficile. Mon mandat dans le cadre de l’examen indique que, s’il y a lieu, je prodiguerai des conseils au gouvernement au sujet des pratiques exemplaires qu’il convient d’appuyer et des façons d’améliorer l’efficacité du système des droits de la personne de l’Ontario. Le mandat précise que les conseils prodigués doivent tenir compte du contexte financier difficile pour le gouvernement et être accompagnés des coûts correspondants et des avantages relatifs.

Au moment de mon examen en 2011-2012, le rapport Drummond décrivait la situation comme suit :

Les défis auxquels l’Ontario fait face sur le plan économique et financier sont plus importants que ne le croient la plupart des Ontariennes et des Ontariens. Nous ne pouvons plus compter sur une reprise de la forte croissance économique et de la prospérité auxquelles l’Ontario est habitué et sur lesquelles la province a bâti ses services publics. Nous ne pouvons pas compter non plus sur une croissance régulière et fiable des revenus pour financer les programmes gouvernementaux. Si les décideurs n’agissent pas sans tarder pour remédier à cette situation, l’Ontario accusera une série de déficits qui mettraient en péril l’avenir économique et social de la province[104].

Je prends mon mandat au sérieux et reconnais qu’il n’y aurait aucun sens à faire une recommandation qui aurait peu de chance d’être suivie parce qu’elle est considérée comme irresponsable sur le plan budgétaire dans la conjoncture actuelle. J’observe néanmoins les réalités suivantes.

Chaque Ontarien et Ontarienne paie 1,57 $ par année pour le système des droits de la personne[105]. Vu sous cet angle, la question mérite d’être posée : le minuscule budget des droits de la personne devrait-il avoir une quelconque part à faire dans la « réduction du budget » en période de compression? Le financement des organismes du système des droits de la personne est confronté à un paradoxe : tout le monde veut qu’il en fasse « plus » avec moins d’argent. Dans Restraining Equality: Human Rights Commission in Canada, Brian Howe et David Johnson décrivent ce paradoxe et, en particulier, les contraintes budgétaires :

Les tensions auxquelles sont confrontés tous ceux et celles qui s’intéressent aux politiques et à l’administration des droits de la personne sont complexes. La population canadienne se préoccupe des droits de la personne, appuie de façon générale l’élargissement des politiques et des mesures de protection des droits de la personne et souhaite que les gouvernements et les commissions les « prennent ces droits au sérieux ». De leur côté, les organismes de défense des droits réclament un élargissement des lois sur les droits fondamentaux afin de combattre la discrimination qui sévit encore dans la société. Ils demandent que les codes soient renforcés, que les personnes soient mieux protégées contre les traitements discriminatoires, que les mesures de protection des droits soient élargies pour s’attaquer à des enjeux collectifs comme la discrimination positive, l’équité en matière d’emploi et la discrimination systémique, que les commissions soient mieux financées pour intenter des poursuites, et que les procédures en droit de la personne soient simplifiées pour réduire les délais et améliorer le traitement des causes.

Mais le public canadien sait aussi que les gouvernements sont aux prises avec de sérieuses difficultés. Il voit généralement d’un mauvais œil les programmes qui font augmenter les impôts et souhaite que les gouvernements fassent preuve de retenue dans leurs initiatives. Les groupes d’intérêt du monde des affaires, ainsi que certains analystes politiques, comme Crawford, insistent pour que les gouvernements et les commissions des droits de la personne soient beaucoup plus restreints dans l’application des politiques sur les droits fondamentaux. Les tenants de ce courant d’opinion demandent que l’on élabore avec prudence les mesures de protection des droits et que l’on administre avec précaution la protection des droits. Ils soutiennent que les gouvernements et les commissions devraient s’abstenir de promouvoir des droits collectifs qui ne bénéficient pas d’un large appui populaire et qui sont nuisibles aux affaires. Ils demandent également que les commissions s’en tiennent à leurs tâches essentielles – traiter les plaintes individuelles dans des cas patents de discrimination injustifiable – et veillent au respect strict des règles d’application régulière de la loi. Ces analystes prétendent qu’en s’en tenant à cette approche restreinte de protection des droits, les commissions pourraient en faire plus avec moins[106]. [Traduction libre]

En essayant de trouver un juste équilibre entre la responsabilité budgétaire et l’importance d’un financement adéquat de la protection des droits de la personne, j’en arrive à la conclusion que le budget absolu alloué au système des droits de la personne demeure très modeste. Et même si le gouvernement a haussé le budget global du système d’environ 6 millions de dollars, ou plus de 40 % – il est passé de 14 millions avant la réforme du Code à 20 millions aujourd’hui – l’enveloppe totale demeure petite par rapport au problème sérieux et prévalent qu’est la discrimination dans la société. Par conséquent, je m’oppose fermement à toute réduction du budget des organismes du système des droits de la personne, même dans la conjoncture actuelle. Toutefois, je conviens que, si le budget actuel est de 20 millions de dollars, une recommandation devrait être formulée en termes relatifs, et non absolus, et liée aux objectifs stratégiques associés à mes constations et recommandations.

En passant en revue les recommandations que j’énonce dans le présent rapport, j’ai tenté de relever celles qui pourraient nécessiter l’octroi de fonds supplémentaires aux organismes du système des droits de la personne.

Recommandations susceptibles de toucher les budgets

De plus, selon ma constatation principale, énoncée plus tôt dans ce rapport, le Centre ne représente que 12 % des requérants et requérantes devant le Tribunal – ce qui est insuffisant – et n’arrive pas à répondre aux besoins de requérants et requérantes dont les requêtes sont fondées et qui ne pourraient pas se faire représenter par un avocat ou une avocate ni assumer seuls les démarches requises par le Tribunal. En conséquence, je recommande que le gouvernement augmente considérablement le budget alloué au Centre pour qu’il puisse s’attaquer à ce problème.

Il appert donc que le Centre et la Commission auront besoin de plus de ressources pour accomplir ces tâches, qui s’inscrivent dans leur mandat premier, soit, dans le cas du Centre, mieux aider et représenter les Ontariens et Ontariennes qui s’estiment victimes de discrimination, et dans le cas de la Commission, promouvoir les droits de la personne dans la province, notamment en participant à des litiges stratégiques devant le Tribunal. J’ai formulé un certain nombre de recommandations au sujet du Tribunal, mais je ne crois pas qu’elles exigeront l’octroi de fonds supplémentaires à court terme. Il est également difficile de faire des recommandations concernant le budget du Tribunal, puisqu’on sait que la création du regroupement des TJSO aura des répercussions budgétaires sur le Tribunal.

Recommandation 34 :

Le ministère du Procureur général devrait, à très court terme, augmenter le budget du Centre et de la Commission. Par rapport aux budgets actuels, le budget du Centre devrait être augmenté considérablement et celui de la Commission dans une certaine mesure, de manière à ce que ces deux organismes puissent s’attaquer aux questions et appliquer les recommandations formulées dans le présent rapport, pour mieux remplir le mandat qui leur est conféré par la loi.

PARTIE VII – CONCLUSION

Le projet de loi 107, Loi de 2006 modifiant le Code des droits de la personne, a entraîné une profonde transformation du système des droits de la personne de l’Ontario. Les représentants ou représentantes des organismes du système des droits de la personne ont laissé entendre que ce n’était qu’aujourd’hui, soit quatre ans après la réforme, que le « nouveau système » commençait à s’organiser. Ayant examiné attentivement le fonctionnement de ces organismes, je partage cette opinion. J’ai réalisé mon examen le plus tôt possible pour évaluer de façon réaliste la « mise en œuvre et l’efficacité des changements » apportés au système.

Bien que quatre ans se soient écoulés depuis la réforme du Code, force est de constater que « la peinture est encore fraîche » dans le système des droits de la personne. Les trois organismes semblent encore mettre à l’essai divers programmes, politiques et activités dans le cadre de leur mandat révisé. Ces tâtonnements sont visibles surtout dans l’évolution des systèmes de gestion des cas du Tribunal et du Centre, dans les modifications de processus apportées par le Tribunal en 2010, comme les séances de médiation d’une demi-journée et l’introduction de la règle 19A autorisant le Tribunal à rejeter une requête qui n’a « aucune chance raisonnable d’être accueillie ». La Commission, au cours de la dernière année seulement, a souligné le 50e anniversaire du Code, lancé son tout nouveau site Web et publié deux rapports importants[107]. Bref, les organismes du système des droits de la personne sont très actifs depuis la réforme du Code.

Je note que, au sujet du système des droits de la personne d’accès direct de la Colombie‑Britannique, créé en 2003, des intervenants affirmaient en 2010 que, sept ans après sa création, le système des droits de la personne d’accès direct [de la C.‑B.] commençait à peine à fonctionner[108]. La première conclusion à tirer est peut-être que ce genre de changement prend du temps et qu’il faudra beaucoup de temps avant de pouvoir mesurer l’impact des améliorations de processus des organismes. Néanmoins, après avoir entendu les témoignages de centaines d’Ontariens et d’Ontariennes et de dizaines d’organismes qui ont eu affaire au nouveau système, et après avoir analysé les statistiques disponibles des quatre dernières années et rencontré les décideurs ou décideuses clés du système des droits de la personne, je tiens à faire part de mes observations sur le système des droits de la personne de la province et de mes suggestions pour en améliorer le fonctionnement.

Dans l’ensemble, je conclus que le système des droits de la personne de l’Ontario fonctionne mieux, à plusieurs égards, aujourd’hui que sous le régime de l’ancien Code; je qualifierais toutefois la réforme de « succès mitigé », car il reste des défis à relever.

A. Le Tribunal

Pour répondre à la première question soulevée par mon mandat, j’estime que le Tribunal remanié offre un accès plus rapide et plus direct aux requérants et un processus équitable de règlement des différends pour l’ensemble des parties, y compris les intimés. En vertu du Code révisé, le Tribunal traite un plus grand nombre de plaintes sans accumuler de retard; il traite les requêtes plus rapidement; il publie ses décisions écrites sur les procédures et sur le fond, ce qui améliore la transparence de son processus décisionnel; il a augmenté considérablement le nombre de décisions définitives sur le fond des requêtes; il semble trancher avec impartialité les plaintes pour discrimination dont il est saisi, et il accorde régulièrement des réparations d’intérêt public dans les cas où la discrimination est établie.

La nomination des arbitres au Tribunal semble fondée sur les compétences, et les intervenants et intervenantes se sont montrés généralement élogieux à l’égard des connaissances et de l’expérience des membres du Tribunal en matière de droits de la personne. Les services de médiation et d’arbitrage du Tribunal sont généralement bien perçus et considérés équitables par les intervenants du côté des requérants et requérantes comme de celui des intimés et des intimées. La Cour divisionnaire n’a qu’à de rares occasions jugé une décision du Tribunal déraisonnable. La participation du Tribunal au regroupement des TJSO, depuis janvier 2011, est aussi à mon avis une bonne chose. Les décisions et les activités du Tribunal s’inscriront et seront perçues comme s’inscrivant dans un cadre élargi de justice administrative.

Dans l’ensemble, le Tribunal semble aussi faire preuve d’équité quant au report ou au rejet anticipé des requêtes. Le Tribunal s’est doté d’un mécanisme d’examen préalable adéquat pour éliminer les causes entièrement non fondées. Il doit cependant rejeter ces causes plus rapidement et plus tôt dans le processus de requête. De nombreux intimés ou intimées sont contrariés, par exemple, parce que leurs requêtes en rejet mettent trop de temps à parvenir à l’étape de l’audience. Résultat, les intimés doivent passer à l’étape suivante de l’instance principale alors qu’ils attendent encore la décision du Tribunal sur une question préliminaire. Je ne fais pas de recommandation à ce sujet, mais j’invite le Tribunal à concentrer ses efforts sur la résolution de ce problème.

En ce qui concerne la préoccupation selon laquelle le Tribunal pourrait se pencher sur des litiges traités en vertu d’une autre loi, j’estime que l’approche du Tribunal est conforme à la loi. En octobre 2011, les tribunaux d’appel ont rendu des décisions judiciaires ayant force obligatoire qui restreignent considérablement la capacité des requérants de soulever devant le Tribunal des questions qui ont déjà été traitées ou qui pourraient être traitées dans une instance parallèle. Je m’attends à ce que le Tribunal continue de traiter ce type de requête au cas par cas, en mettant en pratique la nouvelle approche plus restrictive.

Le Tribunal s’est heurté à des difficultés dans de nombreux domaines. Les formules du Tribunal, qui étaient novatrices à l’époque de leur création, paraissent aujourd’hui inutilement compliquées. Le nombre de séances de médiation a diminué par rapport au nombre de requêtes. Le taux de règlement moyen du Tribunal à la médiation, soit 65 %, est inférieur à celui de la Commission (plus de 70 %) pour les médiations menées en vertu du Code précédent. S’il est vrai que le Tribunal traite les requêtes relativement plus rapidement, les délais pour obtenir une séance de médiation, une audience ou une décision définitive demeurent problématiques sous le régime actuel. Les dommages-intérêts accordés par le Tribunal sont trop faibles par rapport à la gravité des conséquences de la discrimination. Enfin, le Tribunal, dans les justifications de ses décisions, omet d’expliquer pourquoi il n’ordonne pas de réparation d’intérêt public même lorsque la discrimination est établie.

Malgré le fait que le Tribunal ait modifié ses processus pour tenir compte des parties qui se représentaient elles-mêmes, en particulier les requérants et requérantes, ces processus demeurent assez complexes sur le plan procédural. Le Tribunal devrait se fixer comme objectif, pour les prochains mois et années, de simplifier, d’écourter et de préciser ses processus et d’offrir davantage d’aide à ses usagers, dont bon nombre assumeront vraisemblablement leur propre représentation.

Certaines des recommandations que je présente relativement au Tribunal visent à simplifier ses processus. La simplification des formules, l’élimination de la divulgation anticipée, l’accélération du processus de médiation et la promotion de l’arbitrage actif sont autant de mesures qui pourraient accélérer le règlement des dossiers avant une audience. L’utilisation accrue de l’arbitrage actif par le Tribunal devrait lui permettre de rationaliser le traitement des requêtes et d’en améliorer l’efficacité.

D’autres recommandations du Tribunal visent à clarifier ses processus pour les parties. Parmi ces recommandations, on compte celles qui concernent les particuliers intimés, la participation des syndicats à la médiation, les ordonnances d’anonymat, les réparations d’intérêt public et les révisions. Enfin, les recommandations portant sur la nomination d’un technicien juridique ou d’une personne non spécialisée au Comité consultatif des pratiques du Tribunal et la définition de pratiques exemplaires par les TJSO offrent au Tribunal des perspectives nouvelles et diversifiées sur l’amélioration de ses processus.

B. Le Centre

Pour répondre à la deuxième question soulevée par mon mandat, j’estime que le Centre offre de très bons services à ses clients, que ce soient des conseils sommaires par téléphone, une assistance juridique approfondie liée aux requêtes et des services de représentation à la médiation et à l’audience[109]. En revanche, l’efficacité du Centre est grandement compromise par l’incapacité de l’organisme à répondre à toutes les demandes de services.

Au cours des trois premières années et demie d’activité du Centre, son efficacité a été gravement limitée par son incapacité à répondre à tous les appels téléphoniques (le Centre n’a traité que 44 % des appels, et seulement après un long temps d’attente). En novembre 2011, le Centre a changé de système téléphonique et affecté plus d’employés pour répondre aux appels, ce qui lui a permis d’améliorer considérablement son taux de réponse : 79 % des appels obtiennent une réponse, et le taux continue de progresser. Le temps d’attente a diminué à environ huit minutes. Le Centre a mis en œuvre une série d’améliorations de processus afin de rehausser son modèle de prestation de services, ce qui lui a permis d’offrir aux requérants et requérantes un plus grand nombre de services que prévu.

Il est difficile d’évaluer dans quelle mesure le Centre a aidé les requérants et requérantes qui ont déposé une requête devant le Tribunal, car les requérants et requérantes ne s’adressent pas tous au Centre pour obtenir des conseils ou des services de représentation. Toutefois, le volume des conseils prodigués par le Centre paraît considérable par rapport au nombre de dossiers actifs devant le Tribunal[110]. En ce qui concerne les services de représentation en bonne et due forme, cependant, il faut évaluer l’efficacité du Centre dans le contexte de son fonctionnement, dont voici quelques éléments.

  1. Le Centre n’a jamais eu l’intention d’offrir aux requérants dans des affaires relevant des droits de la personne une représentation gratuite et illimitée, à toutes les étapes du processus du Tribunal.
  2. Le Centre n’applique pas le critère des moyens financiers pour déterminer l’admissibilité des requérants. Il accorde la priorité, surtout pour ses services de représentation en bonne et due forme, aux requérants et requérantes qui sont particulièrement démunis et qui auraient du mal à assumer seuls les démarches requises par le système des droits de la personne.
  3. Le Centre ne représente par les requérants et requérantes dont la requête est sans fondement ou qui ont les moyens de payer un représentant légal.

Le Centre ne représente que 12 % des requérants et requérantes devant le Tribunal. J’estime que ce faible taux est inacceptable et incompatible avec l’un des objectifs de la refonte du Code, soit que le Centre comble au moins en partie le déséquilibre sur le plan du pouvoir inhérent à un système d’accès direct qui impose aux parties la responsabilité première de faire avancer leur propre affaire. Je conclus que, malgré les améliorations apportées par le Centre, celui-ci ne répond pas aux besoins des requérants et requérantes dont les requêtes sont fondées et qui ne peuvent pas se faire représenter par un avocat ou une avocate ni assumer seuls les démarches requises par le Tribunal. Je recommande que le ministère du Procureur général augmente considérablement le financement alloué au Centre pour que celui-ci puisse mieux remplir le mandat qui lui a été conféré par la loi.

Le Centre semble un excellent défenseur pour les requérants qui bénéficient de ses services de représentation à la médiation ou à l’audience. Le Centre parvient à régler une proportion élevée de causes par la médiation : 85 % comparativement au taux moyen de 65 % du Tribunal. Le Centre a représenté 34 % de requérants et requérantes ayant eu gain de cause (soit environ le tiers) dans 50 causes jugées sur le fond où la discrimination a été établie. Il a obtenu des réparations d’intérêt public pour environ 70 % des décisions où il a représenté devant le Tribunal un requérant ou une requérante ayant eu gain de cause.

Les recommandations que je formule relativement au Centre visent à apporter des améliorations de processus, de façon à réduire les temps d’attente au téléphone et les délais pour obtenir une première entrevue avec un conseiller en droits de la personne du Centre. Le rétablissement du service d’avocat de service à la médiation et l’affectation d’un plus grand nombre d’employés du Centre dans des cliniques d’aide juridique communautaires à l’extérieur de Toronto semblent des mesures prometteuses pour élargir la portée et l’expertise du Centre, qui a à son actif une série enviable de réussites en matière de médiation et de formation du personnel de cliniques d’aide juridique communautaires.

C. La Commission

Depuis la refonte du Code, la Commission n’intervient plus dans les requêtes individuelles, mais son mandat général de prévention et d’élimination de la discrimination demeure inchangé. Mon mandat me demandait de déterminer si la Commission s’attaquait de manière proactive aux problèmes systémiques de violation des droits de la personne par l’entremise d’activités comme la recherche et la surveillance, l’élaboration de politiques, l’éducation et la formation. J’ai constaté que la Commission avait été très active dans ces domaines, comme en témoignent les nombreux exemples cités à la partie V du présent rapport, qui traite de la Commission. Dans sa présentation dans le cadre de l’examen, la Commission a déclaré ce qui suit :

Nous croyons que nous avons réalisé d’énormes progrès depuis que notre mandat a changé. En effet, nous avons équilibré nos approches à l’égard des questions, établi des critères transparents pour nos priorités et avons eu recours à des politiques, des partenariats et des poursuites judiciaires suivant que les circonstances l’exigent. Dans bien des cas, cette approche nous a permis d’introduire des changements graduels collectivement au lieu de les imposer.

Selon moi, la Commission a fait des avancées majeures dans la réalisation de son mandat révisé, et les stratégies de coopération destinées à améliorer la conformité aux lois sur les droits de la personne y ont largement contribué. Cependant, une majorité d’intervenants et d’intervenantes estime que la Commission a reculé dans certains volets de son mandat et qu’elle n’a donc pas encore trouvé un juste équilibre. Pour réaliser pleinement son mandat, la Commission doit : 1) participer davantage à des litiges stratégiques devant le Tribunal; 2) être plus accessible au public; 3) rétablir les liens avec le secteur privé de l’emploi.

La Commission est considérée comme étant l’organisme approprié et le plus compétent pour traiter les affaires complexes de discrimination systémique que des requérants et requérantes auraient beaucoup de mal à intenter ou à prendre en main seuls. Mes deux premières recommandations à l’endroit de la Commission invitent celle-ci à élaborer et à mettre en œuvre une stratégie en matière de litiges pour favoriser une approche plus concertée à l’égard de la présentation de requêtes et de l’intervention dans des requêtes devant le Tribunal.

Ma troisième recommandation à la Commission, qui concerne le rétablissement de sa ligne téléphonique publique entrante, vise à rétablir les liens – à la fois de façon concrète et symbolique – entre la Commission et le public. La Commission s’inquiète à l’idée de devoir rediriger la plupart des appels puisqu’elle ne traite plus les requêtes individuelles; mais ce faisant, elle néglige le fait que de nombreux intervenants et intervenantes souhaitent communiquer avec elle pour des questions qui relèvent de son mandat révisé. Je constate également, à la lumière de commentaires reçus pendant l’examen, que l’impossibilité de joindre la Commission par téléphone nuit à la réputation de l’organisme.

Pour ce qui est de ma recommandation d’éliminer le Secrétariat antiracisme et le Secrétariat aux droits des personnes handicapées, j’ai constaté que la justification, sur le plan des politiques, de l’établissement de ces secrétariats permanents était faible et presque symbolique. La Commission n’a pas besoin de ces secrétariats pour être active dans la lutte contre le racisme et dans la défense des droits des personnes handicapées. Ma recommandation à l’effet que la Commission prenne davantage d’initiatives dans le secteur privé de l’emploi découle des commentaires que j’ai reçus indiquant que la Commission n’avait plus de présence dans ce secteur. Au cours des quatre dernières années, la Commission a surtout mené ses activités dans le secteur public ou quasi-public (p. ex. maintien de l’ordre, habitation, municipalités et éducation). J’ai suggéré plus haut dans le présent rapport diverses initiatives de conformité volontaire et de litiges stratégiques par lesquelles la Commission pourrait faire avancer de manière importante les pratiques non discriminatoires d’embauche, de maintien et de promotion des employés et employées dans le secteur privé.

Ma cinquième et dernière recommandation à l’endroit de la Commission, soit d’offrir aux requérants des conseils sommaires sur les droits de la personne, est probablement la plus difficile à mettre en œuvre. Elle comble toutefois une lacune importante dans l’efficacité du Code révisé. De nombreux intimés et intimées ne connaissent pas bien leurs obligations en matière de droits de la personne et souhaiteraient recevoir promptement des conseils et de l’information. En aidant ainsi les intimés et intimées, non seulement on corrigerait l’apparent déséquilibre dans le système des droits de la personne (puisque les requérants et requérantes, mais non les intimés et intimées, ont droit à l’assistance du Centre), mais on éviterait peut-être aussi que de simples malentendus sur les droits de la personne se transforment en requêtes formelles. La conformité proactive aux lois sur les droits de la personne est dans le meilleur intérêt de tous.

D. Questions d’ordre systémique

Le dénominateur commun d’une bonne partie des problèmes d’ordre systémique que j’ai relevés est le manque de coordination entre les organismes et dans le système des droits de la personne en général. Il semble qu’après la refonte du Code les organismes aient été peu capables ou enclins à mesurer les répercussions de leurs propres décisions sur les autres organismes et sur les intervenants dans le système des droits de la personne. Par exemple, la décision de la Commission, à la fin de 2008, de supprimer sa ligne téléphonique publique entrante s’est répercutée sur le Centre, qui a vu son volume d’appels augmenter. Le Tribunal n’a pas recueilli d’information sur la représentation des parties avant 2010 et, par conséquent, il est difficile d’évaluer avec quelle efficacité le Centre a représenté les requérants et requérantes. La Commission et le Centre ont entrepris chacun de son côté des activités d’action sociale auprès des communautés autochtones, mais sans coordonner leurs efforts. Plus étonnant encore, les trois organismes du système des droits de la personne n’ont pas tenu de réunions à intervalles réguliers. Cette situation était en partie prévisible du fait que la Commission a perdu son rôle prédominant au sein du système des droits de la personne, mais les actuelles lacunes dans la coordination ne sont pas une fatalité, et on peut les combler dans une grande mesure. Mes recommandations sur les questions d’ordre systémique seraient un bon point de départ pour régler ce problème.

E. Le système des droits de la personne de l’Ontario : hier, aujourd’hui et demain

Dans le cadre de l’examen, j’ai entendu de nombreux Ontariens et Ontariennes défendre des opinions bien arrêtées sur la manière dont devrait fonctionner le système des droits de la personne. Que je qualifie la réforme du Code de « succès mitigé » ne fera probablement pas changer d’avis les personnes fermement en faveur du modèle de protection des droits antérieur, où la Commission jouait un rôle prépondérant dans le traitement des plaintes. En fait, je ne crois pas que les valeurs qui sous-tendent le système des droits de la personne de l’Ontario d’hier et d’aujourd’hui sont entièrement conciliables, ce qui porte à penser que mon rapport contribuera au débat sous-jacent sans toutefois y mettre fin. Des questions philosophiques, politiques et pratiques se poseront au fil de l’évolution du système des droits de la personne de l’Ontario. En raison de leur importance pour les décideurs dans le système des droits de la personne, j’estime nécessaire de poser quelques questions à la lumière des résultats de mon rapport.

À qui revient la responsabilité de la protection des droits de la personne? La refonte du Code reposait sur la prémisse que les parties elles-mêmes devaient jouer un plus grand rôle dans le règlement de leurs litiges liés aux droits de la personne. En même temps, la refonte reconnaissait l’intérêt public des droits de la personne et maintenait en activité et continuait de financer les organismes spécialisés dans la défense de ces droits. Certains observateurs ou observatrices ont qualifié l’accès direct de « privatisation » du système, mais, en réalité, le gouvernement de l’Ontario a augmenté de plus de 40 % le budget provincial des droits de la personne et créé un nouvel organisme – le Centre – pour venir en aide aux personnes s’estimant lésées dans leurs droits fondamentaux. D’un côté, ceux qui pensent qu’une violation des droits de la personne constitue presque toujours une atteinte aux droits de la population souhaiteront un modèle plus proche de celui des poursuites pénales, où l’État assume l’entière responsabilité de « poursuivre en justice » les auteurs de violations des droits de la personne. D’un autre côté, ceux qui croient qu’un différend lié aux droits de la personne s’apparente davantage à un litige privé au civil, quoique assorti d’une composante d’intérêt public, souhaiteront un modèle qui répartit la responsabilité du règlement du différend entre les parties et l’État. Ces deux modèles ne sont pas véritablement conciliables, et les options de politique publique découlent de cette différence d’interprétation fondamentale.

Les rapports Cornish et La Forest sont-ils encore d’actualité? Les tenants de la réforme du Code soutiennent souvent que le Code révisé a adopté le cadre d’application des droits de la personne recommandé par les rapports Cornish (1992) et La Forest (2000). Il est vrai que ces deux rapports recommandent un modèle d’accès direct, une réorientation du mandat de la Commission vers la promotion des droits de la personne et la création d’un centre d’aide juridique public au service des requérants. Il faut cependant se demander si les hypothèses juridiques et budgétaires sur lesquelles les deux groupes d’étude ont fondé leur analyse tiennent encore aujourd’hui.

Selon moi, les temps ont beaucoup changé : a) l’arrivée du règlement extrajudiciaire des différends (RED) de manière générale et dans les différends liés aux droits de la personne en particulier, ainsi que le recours à l’arbitrage actif selon les modalités prescrites par le Code, font en sorte que les causes relatives aux droits de la personne sont réglées aujourd’hui bien autrement que par le passé, lorsque le traditionnel modèle accusatoire était en vigueur dans les audiences devant les tribunaux. Les parties qui se présentent devant le Tribunal peuvent vivre une expérience d’audience bien différente de celle qu’elles auraient vécue il y a 12 ou 20 ans; b) les progrès de la technologie et l’avènement d’Internet permettent aux parties et au Tribunal d’échanger beaucoup plus d’information qu’il y a 20, 12, voire 5 ans. Mais l’accessibilité et la quantité d’information en ligne sont une lame à deux tranchants. Elles donnent des moyens aux personnes à l’aise avec les technologies et versées en informatique, mais elles peuvent aussi handicaper les personnes qui doivent compter sur une tierce partie pour accéder à l’information; c) la responsabilité opérationnelle et budgétaire des organismes publics a également beaucoup changé depuis 1992 ou 2000. Les rapports Cornish et La Forest formulent des observations et des recommandations d’une vaste portée sur une réforme du système des droits de la personne, en réponse à l’évolution des droits de la personne depuis les années 1960 et 1970. Les rapports ne font aucun cas du financement de leurs recommandations. Aujourd’hui, même abstraction faite de la crise budgétaire que traverse l’Ontario, on s’attend à ce que le gouvernement et les organismes financés par les deniers publics rendent des comptes sur les ressources publiques qui leur sont confiées. Le fait que l’Ontario ait considérablement changé depuis 1992 ou 2000 ne signifie pas que les observations des rapports Cornish ou La Forest soient incorrectes. Mais les hypothèses exposées dans ces rapports, surtout en ce qui a trait au processus d’audience du Tribunal et au financement que le gouvernement serait prêt à consentir, doivent être examinées d’un œil critique si l’on veut encore s’appuyer sur ces rapports pour étayer un point de vue particulier.

L’examen des « trois piliers » est-il suffisant? Mon mandat prévoyait l’examen du fonctionnement et de l’efficacité de ce qu’on a appelé les « trois piliers » du nouveau système des droits de la personne de l’Ontario, à savoir le Tribunal, le Centre et la Commission. Cependant, un grand nombre de différends liés aux droits de la personne sont réglés dans la province sans l’intervention des trois organismes qui ont fait l’objet des modifications au Code. Chez les travailleurs syndiqués, en particulier, les différends liés aux droits de la personne en milieu de travail sont généralement réglés par le dépôt de griefs en arbitrage. En outre, de nombreux travailleurs des secteurs privé et public sont protégés par des politiques internes sur la discrimination et le harcèlement au travail, qui prévoient des procédures de règlement qui peuvent se substituer à celles du système des droits de la personne[111]. Les travailleurs syndiqués et les employés d’entreprises qui disposent de politiques internes sur la discrimination ont néanmoins accès au Tribunal[112]. Il ne convient pas de déterminer ici de quelle façon ces autres méthodes de règlement des différends liés aux droits de la personne interagissent avec les trois organismes. Les débats et les discussions sur la réforme et l’amélioration du système des droits de la personne devraient cependant prendre en considération les possibilités et les défis que présentent ces autres processus. Par exemple, bien que l’Ontario ait adopté le projet de loi 168[113] modifiant la Loi sur la santé et la sécurité au travail en 2010 afin d’obliger les employeurs et employeuses à instaurer des politiques et des procédures relatives à la violence et au harcèlement au travail, il a peu été question de politiques obligatoires en matière de droits de la personne en milieu de travail. Le fait que des différends liés aux droits de la personne soient réglés dans d’autres instances réduit certes la pression sur les trois organismes, mais les décideurs et décideuses devraient continuer de se demander si les principes de droit de la personne sont véritablement respectés dans ces instances et, dans l’affirmative, quels types de réparations sont accordés aux personnes lésées.

Que faire dans l’actuelle situation budgétaire précaire de l’Ontario? J’enjoins le gouvernement et les organismes à ne pas invoquer les conséquences du ralentissement économique actuel pour justifier de ne pas donner suite à mes recommandations. Mes recommandations tiennent compte de ce contexte. Nombre de personnes et de groupes susceptibles de faire l’objet de discrimination sont ceux-là mêmes qui risquent le plus de souffrir de la dure réalité économique. Ce serait un paradoxe cruel si les mécanismes de plaintes dont ils dépendent justement pour faire valoir leurs droits en matière d’équité au travail, de logement et de services ne fonctionnaient pas aussi bien qu’ils le devraient. Cela vaut aussi pour les intimés et intimées, qui doivent composer avec des allégations d’atteinte aux droits de la personne à un moment où ils se débattent déjà avec le ralentissement économique. Face à des difficultés économiques, il est plus important que jamais d’avoir un système solide d’application des droits de la personne, et c’est dans ce contexte qu’il faut considérer ma recommandation relative aux budgets.

F. Dernières réflexions

Le système des droits de la personne peut sembler ne profiter qu’à une minorité, mais, en fait, il profite à tous. Nous ne nous soucions guère des droits de la personne jusqu’au moment où cette personne, c’est nous. Le public et les gouvernements entretiennent une relation complexe avec le système d’application des droits de la personne, qui se reflète dans le degré variable d’appui aux recommandations d’examens comme celui-ci. C’est pourquoi les recommandations que j’ai formulées sont modestes. Elles sont également modestes parce que je n’ai pas observé un système dysfonctionnel qui exige une approche radicalement nouvelle. J’ai plutôt observé un système des droits de la personne qui fonctionne mieux qu’avant, mais qui se heurte à des défis importants et urgents. Le fait que je ne considère pas le système comme étant en crise ne devrait pas servir d’excuse pour une baisse de vigilance.

Au cours des quatre dernières années, on a accompli une grande partie du difficile travail de mise en place visant à rendre opérationnel le système envisagé par la réforme du Code. Le système des droits de la personne de l’Ontario est maintenant en mesure d’intégrer et de mettre en œuvre le prochain niveau de changement. Au terme de cet examen, j’espère participer et servir de ressource à un système des droits de la personne de l’Ontario nouveau et amélioré. Le temps est venu pour les organismes et le gouvernement de s’employer de façon coordonnée à susciter des changements positifs.

PARTIE VIII – LISTE DES RECOMMANDATIONS

Tribunal des droits de la personne

  1. Il faudrait revoir et simplifier les formules et les moyens d’accès à celles-ci, que ce soit par voie électronique ou sur papier, afin de réduire les doubles emplois et d’améliorer l’accessibilité. Le Tribunal devrait continuer de travailler avec les intervenants et intervenantes et les spécialistes de l’accessibilité et des habiletés intellectuelles, afin de trouver des moyens d’accroître l’accessibilité des formules et des processus au sein d’une vaste gamme d’usagers, y compris a) les personnes handicapées; b) les personnes qui n’ont pas accès à Internet haute vitesse et c) les personnes sans ordinateur ni accès Internet.
  2. Le Tribunal devrait prendre des mesures au-delà de sa règle de pratique pour réduire la désignation superflue de particuliers intimés.
  3. Le Tribunal devrait établir un meilleur protocole pour la signification des requêtes aux intimés de grande taille. Cela aiderait à réduire les délais entre la réception de la requête par le Tribunal et sa signification à l’intimé.
  4. Le Tribunal devrait éliminer l’exigence imposée aux requérants et requérantes et aux intimés et intimées de dresser la liste de leurs témoins et des principaux documents en leur possession, ou en la possession d’autrui, à l’étape initiale de la requête. Le Tribunal devrait plutôt recommander aux parties de commencer dès que possible à préparer ces listes, car elles leur seront demandées à une étape ultérieure de la requête et qu’au fil du temps, il pourrait être difficile ou impossible d’obtenir les renseignements requis.
  5. Le Tribunal devrait trouver des moyens de tenir les séances de médiation dès que possible après la réception de la défense, et leur consacrer davantage de ressources.
  6. Le Tribunal devrait élaborer et diffuser une politique cohérente et plus transparente, appliquée en temps opportun, sur les demandes d’intervention des syndicats et leur rôle lors des séances de médiation, lorsque les requérants et requérantes indiquent être membres d’un syndicat.
  7. Le Tribunal devrait compiler et diffuser des données descriptives sur les modalités des règlements obtenus par la médiation, mais d’une manière qui garantisse l’anonymat des parties.
  8. Le Tribunal devrait accentuer ses efforts pour promouvoir l’arbitrage actif lors de ses audiences. Plus particulièrement, le Tribunal devrait mettre au point des mécanismes internes, que ce soit par la recherche, la formation, le mentorat ou la définition de pratiques exemplaires, pour cerner les circonstances dans lesquelles l’arbitrage actif pourrait accélérer une audience ou certaines parties de celle-ci. Il importe de continuer d’encourager l’arbitrage actif au Tribunal, tout en préservant l’indépendance et la souplesse de l’arbitre.
  9. Le Tribunal devrait élaborer et diffuser une ligne directrice décrivant les circonstances dans lesquelles il peut ordonner de préserver l’anonymat d’un requérant.
  10. Le Tribunal devrait revoir son approche actuelle à l’égard des dommages-intérêts généraux dans les cas où la discrimination est établie. Il faudrait accroître sensiblement la valeur monétaire de ces dommages-intérêts.
  11. Dans les causes où il n’accorde pas de réparation d’intérêt public malgré le constat de discrimination, le Tribunal devrait fournir une explication dans les motifs de sa décision.
  12. Le Tribunal devrait réviser et mettre à jour ses guides actuels afin de mieux définir et expliquer la nature des réparations d’intérêt public qui peuvent être ordonnées contre un intimé lorsque la discrimination est établie.
  13. Le Tribunal devrait mieux expliquer les critères auxquels doivent satisfaire les demandes de réexamen dans ses règles, formules et autres documents. L’explication devrait inclure le fait que le Tribunal applique des critères différents selon qu’il examine une demande de réexamen ou une demande d’examen judiciaire. Le Tribunal devrait exiger de toute partie souhaitant déposer une demande de réexamen qu’elle atteste officiellement avoir compris cette information (dont le niveau serait amélioré par rapport à l’information diffusée actuellement) avant de déposer une demande de réexamen.
  14. Le Tribunal devrait expliquer aux requérants et requérantes pourquoi le même arbitre qui a rendu la décision initiale peut être désigné pour statuer sur la demande de réexamen. Cette information pourrait être jointe à chaque décision définitive sur le fond sous la forme d’une règle de pratique, lorsque la décision est communiquée aux parties.
  15. Lors du prochain recrutement de membres du Comité consultatif des pratiques, le Tribunal devrait nommer un technicien ou une technicienne juridique ou une personne non spécialisée qualifiée. Au besoin, il faudrait modifier le mandat du Comité consultatif des pratiques du Tribunal pour intégrer ce changement.
  16. Les Tribunaux de justice sociale Ontario (TJSO) devraient mener des recherches afin d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques et des pratiques exemplaires qui permettraient au Tribunal de se servir des TJSO comme plateforme pour accroître sa présence régionale, faire un meilleur usage de la technologie et améliorer l’accessibilité à ses services.

Centre d’assistance juridique en matière de droits de la personne

  1. Le Centre devrait :
    1. ramener le temps d’attente au téléphone à un niveau compatible avec celui d’organisations comparables de la fonction publique;
    2. informer et tenir au courant les appelants en attente du temps d’attente prévu;
    3. réduire les délais d’attente à moins de 30 jours pour une première entrevue avec un conseiller en droits de la personne, pour les demandes non urgentes.
  2. Le Centre et le Tribunal devraient coordonner leur action afin de rétablir un service d’avocat de service du Centre, pour aider les requérants lors des séances de médiation. Le Centre ne devrait pas refuser d’offrir le programme à Toronto en raison des difficultés liées à la prestation du programme dans d’autres régions. Toutefois, si les difficultés sont surtout liées à la coordination avec le Tribunal, il faudrait accroître les efforts de coordination entre les deux organismes.
  3. Le Centre devrait affecter davantage de personnel du Centre à des cliniques d’aide juridique communautaires à l’extérieur de Toronto.

Commission des droits de la personne

  1. La Commission devrait élaborer une stratégie en matière de litiges au Tribunal qui mette l’accent sur les cas où les requérants et requérantes risquent d’avoir du mal à faire avancer leur cause ou font face à une négation systémique de leurs droits. La Commission devrait présenter des requêtes et intervenir au Tribunal conformément à cette stratégie.
  2. La Commission devrait établir un mécanisme fondé sur des critères précis qui permettrait aux organismes communautaires de demander à la Commission de présenter une requête d’intérêt public.
  3. La Commission devrait rétablir sa ligne téléphonique publique entrante.
  4. Le Code devrait être modifié de sorte à éliminer le Secrétariat antiracisme et le Secrétariat aux droits des personnes handicapées.
  5. La Commission devrait prendre davantage d’initiatives dans le secteur privé de l’emploi.
  6. La Commission devrait mettre en place une unité qui fournirait des conseils et des renseignements sommaires, par téléphone ou sur Internet, pour aider les intimés et intimées à s’acquitter de leurs obligations en matière de droits de la personne.

Questions d’ordre systémique

  1. Le Tribunal devrait préparer un rapport public sur son traitement des requêtes en vertu des dispositions transitoires, qui serait utile pour le traitement futur des requêtes en vertu de l’article 34.
  2. Le ministère du Procureur général devrait tenir des réunions rassemblant les dirigeants du Tribunal, du Centre et de la Commission au moins deux fois par année, dans le but de mieux coordonner le système des droits de la personne.
  3. Le Tribunal devrait, sur son site Web et dans ses documents, mieux expliquer et promouvoir davantage le rôle de la Commission, en particulier ses politiques et sa capacité d’intervenir dans des requêtes ou de présenter des requêtes dans des cas présumés de discrimination systémique.
  4. La Commission devrait ajouter, sur son site Web, un lien donnant accès aux décisions du Tribunal.
  5. Le Tribunal et la Commission devraient collaborer de plus près pour que la Commission reçoive les plaidoiries déposées devant le Tribunal, ce qui est l’un des objectifs du Code. Le Tribunal devrait aider la Commission en éliminant le dédoublement du travail de saisie et d’analyse de l’information clé contenue dans les plaidoiries.
  6. Le procureur général devrait déposer les rapports annuels du Centre d’assistance juridique en matière de droits de la personne et du Tribunal des droits de la personne de l’Ontario à l’Assemblée législative dans les 60 jours qui suivent la réception de ces rapports, comme le prévoit la Directive sur l’établissement et l’obligation de rendre compte des organismes du gouvernement.
  7. La Commission et le Centre devraient coordonner une stratégie visant à accroître la présence des Autochtones dans le système des droits de la personne.
  8. Le ministre du Procureur général devrait, dès que possible, entreprendre une étude approfondie, et rendre public un rapport, sur la pertinence d’un régime de dépens pour le Tribunal, en se fondant sur des données empiriques et des considérations liées aux politiques gouvernementales. Ces données pourraient provenir de sources variées, notamment de requérants et requérantes, d’intimés et d’intimées, d’autres compétences, d’organismes sociaux, de recherches universitaires et des trois organismes du système des droits de la personne.
  9. Le ministère du Procureur général devrait, à très court terme, augmenter le budget du Centre et de la Commission. Par rapport aux budgets actuels, le budget du Centre devrait être augmenté considérablement et celui de la Commission dans une certaine mesure, de manière à ce que ces deux organismes puissent s’attaquer aux questions susmentionnées et appliquer les recommandations formulées dans le présent rapport, pour mieux remplir le mandat qui leur est conféré par la loi

ANNEXES

ANNEXE A : Indicateurs de rendement de la Commission

De 1995-1996 à 2007-2008, avant la refonte du Code de 2008

2007-2008 2006-2007 2005-2006 2004-2005 2003-2004 2002-2003 2001-2002 2000-2001 1999-2000 1998-1999 1997-1998 1996-1997 1995-1996
Prises de contact avec le public
Demandes écrites 2 241 1 921 1 760 1 648 2 275 2 324 n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Visiteurs 655 625 760 886 843 902 n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Appels reçus 60 698 67 216 69 817 64 154 65 207 60 977 n. d. n. d. n. d. n. d.
Appels traités 51 753 40 391 43 011 46 429 42 650 46 127 48 732 52 848 52 030 40 112 32 579 n. d. n. d.
Visites uniques à www.ohrc.on.ca 523 878 461 365 330 131 233 090 158 971 n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Nouvelles plaintes déposées 3 492 2 337 2 399 2 399 2 450 1 776 2 438 1 775 1 861 1 850 1 368 1 916 2 560
Taux de règlement par médiation volontaire 69 % 73 % 71 % 73 % 74 % 73 % 74 % 69 % 81 % n. d. n. d.
Dossiers fermés par décision
Rejetés 202 189 256 290 265 311 284 298 462 403 169 176 248
Non traités en vertu de l’art. 34 118 151 193 196 245 185 218 351 281 180 304 343 331
Renvoyés au Tribunal des droits de la personne 330 140 143 150 286 58 60 73 92 92 30 28 37
Âge moyen au moment du renvoi au Tribunal (mois) 22,4 33,4 27,6 n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Réglés 1 025 898 1006 998 778 909 851 727 897 867 379 314 359
Retirés/résolus 801 740 662 581 464 491 519 492 573 676 578 499 399
Total des dossiers fermés 2 477 2 118 2 260 2 215 2 038 1 954 1 932 1 941 2 305 2 218 1 460 1 260 1 374
Âge moyen des dossiers fermés à la Commission (mois) 14,6 14,6 12,9 11,2 10,8 11,5 n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
% renvoyés au Tribunal par rapport au total de dossiers fermés 13,3 6,6 6,3 6,8 14,0 3,0 3,1 3,7 4,0 4,1 2,0 2,2 2,7
Dossiers actifs à la fin de l’exercice 4198 3 099 2 880 2 733 2 549 2 137 2 300 1 781 1 952 2 386 2 754 2 800 2 899

ANNEXE B : Délais de traitement des dossiers renvoyés par la Commission

Nbre de dossiers Date du dépôt Date du renvoi Date de la première audience Date de la décision Délai entre le dépôt et le renvoi (jours) Délai entre le dépôt et l’audience (jours) Délai entre le dépôt et la décision (jours) Délai entre le renvoi et l’audience (jours) Délai entre le renvoi et la décision (jours)
2008 7 15 déc. 04 2 mai 07 4 déc. 07 24 janv. 08 868 1084 1135 216 267
2007 28 23 sept. 03 8 févr. 06 27 août 07 27 août 07 869 1434 1434 565 565
2008 10 6 sept. 01 20 avril 05 15 mai 06 13 févr. 08 1322 1712 2351 390 1029
2007 36 27 févr. 04 13 déc. 05 27 août 07 19 oct. 07 655 1277 1330 622 675
2007 17 11 mai 04 26 avril 06 14 mai 07 25 mai 07 715 1098 1109 383 394
2007 19 31 juill.02 26 avril 06 Audience écrite 29 juin 07 1365 Pas d’audience écrite 1794 429
2007 31 26 mars 03 15 févr. 05 9 janv. 06 28 août 07 692 1020 1616 328 924
2008 2 9 juill.04 26 avril 06 14 août 07 17 janv. 08 656 1131 1287 475 631
2007 43 11 nov. 02 2 août 06 30 mai 07 4 déc. 07 1360 1661 1849 301 489
2007 38 15 oct. 02 27 févr. 07 13 sept. 07 31 oct. 07 1596 1794 1842 198 246
2007 34 22 mars 02 19 août 04 20 juin 05 16 oct. 07 881 1186 2034 305 1153
2007 41 19 sept. 01 9 févr. 04 26 avril 07 21 nov. 07 873 2045 2254 1172 1381
2007 14 17 mars 03 5 nov. 04 1er juin 06 11 mai 07 599 1172 1516 573 917
2007 42 12 janv. 05 2 mai 07 28 sept. 07 27 nov. 07 840 989 1049 149 209
2008 9 13 août 04 25 avril 06 19 avril. 07 4 févr. 08 620 979 1270 359 650
2007 33 20 août 03 13 déc. 05 14 mai 07 15 oct. 07 846 1363 1517 517 671
2007 37 6 févr. 04 4 déc. 06 25 juill.07 30 oct. 07 1032 1265 1362 233 330
2008 13 18 mars 04 4 juill.07 7 janv. 08 25 févr. 08 1203 1390 1439 187 236
2006 15 14 janv. 03 8 déc. 04 9 janv. 06 25 mai 06 694 1091 1227 397 533
2006 7 27 mai 98 25 janv. 01 18 févr. 04 13 avril 06 974 2093 2878 1119 1904
2006 13 9 juill. 00 9 févr. 04 14 févr. 05 16 mai 06 1310 1681 2137 371 827
2006 32 27 juin 00 16 déc. 02 10 janv. 05 28 nov. 06 902 1658 2345 756 1443
2006 19 1er janv. 95 11 avril 00 19 sept. 05 24 juill. 06 1927 3914 4222 1987 2295
2007 5 6 juin 03 11 févr. 05 24 janv. 06 31 janv. 07 616 963 1335 347 719
2007 2 15 oct. 03 15 oct. 05 Audience écrite 11 janv. 07 731 Pas d’audience orale 1184 453
2007 12 4 sept. 02 28 nov. 03 1er juin 05 21 mars 07 450 1001 1659 551 1209
2006 33 9 août 02 20 avril 04 11 oct. 06 30 nov. 06 620 1524 1574 904 954
2007 8 23 juill. 03 16 juin 05 8 mars 06 2 mars 07 694 959 1318 265 624
2007 1 10 juin 02 15 déc. 05 8 nov. 06 8 janv. 07 1284 1612 1673 328 389
Moyennes : 938 1448 1715 518 777

ANNEXE C : Liste des participants à l’examen

Nom de l’organisme Assemblée publique Rencontre avec des intervenants Observations écrites
1. APLUS Institute O
2. Accessibility for Ontarians with Disabilities Act Alliance (AODA Alliance) O O
3. Advocacy Centre for the Elderly (ACE) O
4. Alliance pour l’égalité des personnes aveugles du Canada (AEBC) O O
5. African Canadian Legal Clinic (ACLC) O O
6. ARCH Handicap Law Centre O O O
7. Assemblée des Premières Nations O
8. Association for Reformed Political Action, Canada O O
9. Association for Reformed Political Action, région de Hamilton O O
10. Baba Budha Ji Sikh Society, Stoney Creek O
11. Association canadienne des avocats d’employeurs (ACAE) O
12. Travailleurs et travailleuses canadien(ne)s de l’automobile (TCA), Canada O
13. Société canadienne de l’ouïe (SCO) O O O
14. Association canadienne pour la santé mentale – Ontario O O
15. Association des sikhs du Canada O O
16. Centre pour les droits à l’égalité au logement O
17. Centre consultatif des relations juives et israéliennes O
18. Citizens with Disabilities Ontario (CWDO) O
19. Clinic Human Rights Working Group O O
20. Colour of Poverty O
21. Syndicat canadien de la fonction publique, Section nationale O O
22. Deerhaven Centre O
23. Federation of Asian Canadian Lawyers (FACL) O O
24. GurSikh Sangat Hamilton-Wentworth O
25. Hagi Community Services for Independence O
26. HIV & Aids Legal Clinic Ontario (HALCO) O
27. Hamilton Community Legal Clinic O
28. Hamilton Punjabi and Sports Culture Club O
29. Centre d’assistance juridique en matière de droits de la personne (COAJDP) O O O
30. Idea Systems Inc. O
31. Income Security Advocacy Centre (ISAC) O O O
32. Industrial Accident Victims Group of Ontario (IAVGO) O O
33. Justicia for Migrant Workers O
34. Kinna-Aweya Legal Clinic O
35. Lake Country Community Legal Clinic O
36. Lakehead Social Planning Council O
37. Learning Disabilities of Ontario O
38. Metro Toronto Chinese and Southeast Asian Legal Clinic (MTCSALC) O O
39. Ministère de l’Éducation O
40. Native People of Thunder Bay Development Corp. O
41. Services juridiques collectifs, London O O
42. Nation Nishnawbe-aski O
43. Northwestern Ontario Women’s Shelter O
44. Association du Barreau de l’Ontario (ABO) O
45. Conseil multiconfessionnel ontarien O
46. Ontario Labour Arbitrators Association (OLAA) O
47. Ontario Municipal Human Resources Association (OMHRA) O
48. Commission ontarienne des droits de la personne (CODP) O O O
49. Ontario Native Women’s Association (ONWA) O
50. Ontario Shores Centre for Mental Health Sciences O
51. Poverty Free Thunder Bay O
52. Queer Ontario O
53. La Clinique juridique communautaire de Sudbury O
54. Thunder Bay Indian Friendship Centre O
55. Thunder Bay Catholic District School Board O
56. Thunder Bay & District Injured Workers’ Support Group O O
57. Thunder Bay Urban Aboriginal Advisory Committee O O
58. Thunder Bay Urban Aboriginal Strategy O O
59. Toronto District School Board (TDSB) O
60. Toronto Transit Commission (TTC) O
61. Métallurgistes unis d’Amérique, district 6 O O
62. Alliance urbaine sur les relations interraciales O O
Nom de la personne Assemblée publique Rencontre avec des intervenants Observations écrites
1. Agarwal, Ranjan O
2. Albertyn, Christopher O
3. Anand, Raj O
4. Baker, David O O
5. Balloi, Antonia O
6. Bark, Louise O O
7. Bernhardt, Kim O
8. Bhabha, Faisal O
9. Black, Earl O
10. Boucher, Renée O
11. Boyce, Michelle O O
12. Chaboner, Daniel O
13. Cohen, Josh O
14. Cook, Mark O
15. Conway, Richard O
16. Cornish, Mary O
17. Crowe, Cindy O
18. D’Eath, Doreen O
19. Dimitrie, David O O
20. Dimovski, Jim O
21. Ernst, Fred O
22. Fisher, Barry O
23. Forde, Jeff O O
24. Goodman, Jeff O
25. Grant, Yola O
26. Haichuck, Coreen O
27. Hashmani, Taufiq O
28. Hatala, Andrea O
29. Ho, Wendy O
30. Hyman, O’Brien O
31. Jogendra, Regis O O
32. Johnson, Kenneth Carl O O
33. Kaplan, Barry O
34. Kelly, Mary O
35. Kirby, Ryan O
36. LeClair, Penny O O
37. Lipsey, Adrienne O
38. MacDonald, Bruce O
39. MacDonald, Lorin O
40. Makuch, Natalia O
41. Makuto, Moffat O
42. McNevin, David O O
43. Mishkiri, Said O
44. Mantis, Steve O
45. Morton, Sarah O
46. Murphy, Bob O
47. Murray, Patricia O
48. Olizondo, Elizabeth O
49. Ordel, Lorne O
50. Paquin, Lorraine O O
51. Pidgeon, Judith O
52. Pollock, Chantal O O
53. Persaud, Ghainsaroop O O
54. Robertson, Chris O
55. Rusak, Paula O
56. Ryder, Bruce O
57. Traversy, Norman O
58. Tunney, Robert O
59. Sanson, Geri O
60. Saxon, Linda O O
61. Sexsmith, Bob O
62. Silver, Ian O
63. Shamshudin, Aliya O
64. Shannon, Dave O
65. Snider, Greg O
66. Stolarsky, Dorothy O
67. Weigl, Ben O O
68. Weiss, Jessica O
69. Whyte, Alan O
70. Wolkin, Stephanie O
71. Yamagishi, Kendall O
72. Zeng, Lisa O

ANNEXE D : Organigramme du Tribunal

Organigramme

ANNEXE E : Statistiques sur le Tribunal

L’exercice du Tribunal des droits de la personne de l’Ontario (TDPO) va du 1er avril au 31 mars.

Nouvelles requêtes

Les nouvelles requêtes sont des requêtes déposées directement auprès du TDPO en vertu des articles 34 ou 35 du Code. Le tableau ci-dessous indique les statistiques relatives aux nouvelles requêtes déposées entre le 30 juin 2008 et le 31 mars 2012.[j]

2008– 2009 (de juin 2008 au 31 mars 2009) 2009-2010 2010-2011 2011-2012
Nouvelles requêtes 1 738 3 551 3 167 2 740
Dossiers réactivés 0 52 58 40
Dossiers clos 18 1 937 2 717 3 364
Dossiers « actifs » pendants à la fin du mois [k] 1 720 3 378 3 886 3 302
 
Séances de médiation tenues 350 1 200 1 425 1 635
Cas réglés 245 (70 %) 804 (67 %) (60 %)[l] 1 013 (62 %)
 
Décisions définitives 43 75 104 95
 Discrimination établie 29 (39 %) 41 (39 %) 40 (42 %)
 Discrimination non établie 46 (61 %) 63 (61 %) 55 (58 %)
Rejets préliminaires[m] 301 562 786
Reports 147 233 229
Retraits[n] 212 38 -
Autres questions de procédure 931 570 1,026
Réexamens 7 66 103 140
Violation d’une décision de règlement 8 7 12
Nombre total de décisions 1 740 1 617 2 288
 
Ventilation géographique (selon le code postal)
Région de l’Est (K) 405 (11,4 %) 342 (11 %) 11 %
Région du Centre (L) 1 357 (38,2 %) 1 145 (36 %) 37 %
Toronto (M) 860 (24,2 %) 854 (27 %) 27 %
Région de l’Ouest (N) 618 (17,4 %) 519 (16 %) 17 %
Région du Nord (P) 214 (6,0 %) 187 (6 %) 6 %
Autre 97 (2,7) 120 (4 %) 2 %
 
Domaine social[o]
Emploi 2 664 (75,0 %) 2 437 (77 %) 76 %
Services, biens et installations 714 (20,1 %) 650 (21 %) 22 %
Logement 201 (5,7 %) 178 (6 %) 5 %
Contrats 64 (1,8 %) 57 (2 %) 0,7 %
Adhésion à une association professionnelle 41 (1,2 %) 46 (1 %) 1 %
Aucun domaine social 75 (2,1 %) 39 (1 %) 1 %
 
Motif de discrimination[p]
Handicap 1 853 (52,2 %) 1679 (53 %) 54 %
Représailles 896 (25,2 %) 772 (24 %) 26 %
Sexe, y compris l’identité sexuelle et la grossesse 836 (23,5 %) 752 (24 %) 25 %
Race 699 (19,7 %) 684 (22 %) 20 %
Couleur 494 (13,9 %) 512 (16 %) 13 %
Âge 488 (13,7 %) 490 (15 %) 13 %
Origine ethnique 485 (13,7 %) 499 (15 %) 17 %
Lieu d’origine 438 (12,3 %) 417 (13 %) 13 %
État familial 345 (9,7 %) 320 (10 %) 8 %
Ascendance 336 (9,5 %) 336 (11 %) 10 %
Sollicitations ou avances sexuelles 330 (9,3 %) 178 (6 %) 5 %
Croyance 222 (6,3 %) 202 (6 %) 7 %
État matrimonial 210 (5,95) 180 (6 %) 9 %
Orientation sexuelle 141 (4,0 %) 132 (4 %) 4 %
Association 140 (3,9 %) 152 (5 %) 3 %
Citoyenneté 128 (3,6 %) 145 (5 %) 4 %
Existence d’un casier judiciaire 126 (3,5 %) 91 (3 %) 3 %
État d’assisté social 50 (1,4 %) 40 (1 %) 1 %
Aucun motif 106 (3,0 %) 69 (2 %) 3 %

Sommaire des statistiques sur le TDPO :

Depuis le 30 juin 2008, toutes les requêtes pour discrimination en vertu du Code sont déposées directement auprès du TDPO en vertu des articles 34 ou 35 du Code. On constate une augmentation du nombre de nouvelles requêtes que reçoit le Tribunal depuis l’entrée en vigueur du système d’accès direct, le 30 juin 2008.

La majorité des nouvelles requêtes provenaient du Centre de l’Ontario, suivi par Toronto, l’Ouest de l’Ontario et l’Est de l’Ontario. Les motifs de discrimination les plus souvent cités ont été le handicap, les représailles, le sexe et la race. L’emploi, les services, biens et installations et le logement ont été les domaines sociaux les plus souvent cités. La majorité des requérants se représentaient eux-mêmes au moment du dépôt de la requête. Les tableaux suivants fournissent un sommaire plus détaillé des statistiques sur le TDPO concernant les nouvelles requêtes.

Exercice 2008-2009 (du 30 juin 2008 au 31 mars 2009) :

Exercice 2009-2010 (du 1er avril 2009 au 31 mars 2010) :

Exercice 2010-2011 (du 1er avril 2010 au 31 mars 2011) :

Exercice 2011-2012 (du 1er avril 2011 au 31 mars 2012) :

Autres statistiques

Requêtes en vertu des dispositions transitoires

Les requêtes en vertu des dispositions transitoires sont celles qui ont été déposées auprès du TDPO du 30 juin 2008 au 30 juin 2009 en fonction de plaintes qui avaient d’abord été déposées à la Commission des droits de la personne de l’Ontario sous l’ancien régime (art. 53 du Code). Le tableau suivant indique les statistiques sur le TDPO concernant les requêtes en vertu des dispositions transitoires du 30 juin 2008 au 31 mars 2012.

2008 – 2009 (dix mois, de juin 2008 à mars 2009) 2009-2010 2010-2011 2011-2012
Requêtes en vertu des dispositions transitoires conformément au paragr. 53(3) 947
Requêtes en vertu des dispositions transitoires conformément au paragr. 53(5) 204 775
Total des requêtes en vertu des dispositions transitoires 1 151 775
Dossiers fermés 278 919 448 198
Dossiers actifs restants 873 731[q] 283 85
 
Séances de médiation tenues 365 690 98
Cas réglés 152 (41 %) 361 (52 %) 40 (41 %)
Audiences 74 388 320
Décisions définitives 36 316 256
Réexamens 6

Sommaire des statistiques sur le TDPO :

Les requêtes en vertu des dispositions transitoires conformément au paragraphe 53(3) du Code sont celles au sujet desquelles la Commission n’a pas rendu de décision définitive et où le requérant a choisi d’abandonner la plainte devant la CODP et d’en déposer une en vertu des dispositions transitoires auprès du Tribunal. La requête pouvait être déposée en tout temps entre le 30 juin 2008 et le 31 décembre 2008.

Les requêtes en vertu des dispositions transitoires conformément au paragraphe 53(5) sont celles où le requérant a déposé une plainte auprès de la Commission avant le 30 juin 2008, laquelle plainte n’a été ni réglée, ni retirée, ni traitée sur le fond avant le 31 décembre 2008. Le requérant pouvait déposer une requête auprès du Tribunal entre le 1er janvier 2009 et le 30 juin 2009.

Exercice 2008-2009 (du 30 juin 2008 au 31 mars 2009) :

Exercice 2009-2010 (du 1er avril 2009 au 31 mars 2010) :

Exercice 2010-2011 (du 1er avril 2010 au 31 mars 2011) :

Exercice 2011-2012 (du 1er avril 2011 au 31 décembre 2011) :

Sur les 85 dossiers toujours actifs à la fin de l’exercice 2011-2012 :

Plaintes renvoyées par la Commission

Sous l’ancien régime, la Commission décidait quelles plaintes étaient renvoyées au TDPO en vue d’une audience. Cette pratique s’est poursuivie jusqu’en décembre 2008, moment où la Commission a renvoyé son dernier groupe de plaintes. Le tableau suivant présente les statistiques sur le TDPO concernant les requêtes renvoyées par la Commission.

2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012
Requêtes renvoyées par la Commission 271 301
Dossiers fermés par le TDPO 154 140 228
Dossiers non réglés 536 697 469 428 396
Nombre réel de dossiers actifs[r] 56 37 16
 
Séances de médiation tenues 146 139
Cas réglés 134 70
Audiences 50 67 34
Dossiers fermés par décision 19 13 13
 Discrimination établie 11
 Discrimination non établie 2
 
Domaine social
Emploi 126 (46,5 %) 106 (35,21 %)
Services, biens et installations 138 (50,9 %) 189 (62,79 %)
Logement 5 (1,9 %) 5 (1,66 %)
Contrats 1 (0,4) 0
Autre 1 1 (0,33 %)
 
Motif de discrimination[s]
Handicap 160 163
Représailles 30 36
Sexe 41 31
Race 33 38
Couleur 29 29
Âge 11 10
Origine ethnique 10 16
Lieu d’origine 18 15
État familial 10 8
Ascendance 7 6
Croyance 11 77
État matrimonial 3 7
Orientation sexuelle 10 4
Citoyenneté 1 1

Sommaire des statistiques sur le TDPO :

Exercice 2007-2008 (du 1er avril 2007 au 31 mars 2008) :

Exercice 2008-2009 (du 1er avril 2008 au 31 mars 2009) :

Exercice 2009-2010 (du 1er avril 2009 au 31 mars 2010) :

Exercice 2010-2011 (du 1er avril 2010 au 31 mars 2011) :

Exercice 2011-2012 (du 1er avril 2011 au 31 mars 2012) :

ANNEXE F : Statistiques sur le Centre

L’exercice du Centre d’assistance juridique en matière de droits de la personne (CAJDP) va du 1er avril au 31 mars.

Le Centre exploite une ligne téléphonique publique qui permet aux appelants de choisir parmi une gamme d’options, comme l’écoute de messages automatisés sur le Code et les services du Centre ou la mise en contact avec un conseiller en droits de la personne. Le Centre offre ses services en anglais et en français. Le personnel du Centre peut également fournir un service direct dans plus de dix langues, en plus d’offrir des services dans 140 langues en faisant appel à des interprètes.

Jusqu’ici, les conseillers en droits de la personne du Centre n’ont pas réussi à répondre à la demande de leurs services. Les appelants doivent donc attendre un certain temps avant de pouvoir parler à un conseiller, et certains appels restent sans réponse.

Le Centre a calculé le pourcentage de demandes de renseignements par téléphone traitées comme suit :

Volume d’appels et pourcentage d’appels traités

Exercice Appels reçus Appels traités Appels non traités Taux de réponse
2011-2012 36 238 20 226 16 012 66 %
2010-2011 41 736 23 673 18 063 57 %
2009-2010 38 579 21 871 16 708 57 %
2008-2009 26 934 13 121 13 813 49 %

À l’exercice 2011-2012, le Centre a affecté plus de personnel pour répondre aux demandes de renseignements par téléphone et installé un nouveau système téléphonique en novembre 2011. Ces deux facteurs ont amélioré le taux de réponse du Centre au quatrième trimestre.

Le taux de réponse pour l’exercice 2011-2012 peut être divisé en deux parties : l’ANCIEN système téléphonique (44 %) et le NOUVEAU système téléphonique (79 %).

4e trimestre Appels reçus Appels traités Appels non traités Taux de réponse
Du 1er janv. au 31 mars 2012 11 655 9 317 2 338 79 %

Statistiques sur les demandes de renseignements par téléphone au Centre

Demandes de renseignements par téléphone pendant l’exercice Temps d’attente au téléphone Nombre de demandes de renseignements liées aux droits de la personne et % de l’ensemble des demandes de renseignements par téléphone Nombre de demandes de renseignements où des conseils juridiques sommaires ont été fournis Nombre de demandes de renseignements généraux sur le Code Nombre de demandes de renseignements non liées aux droits de la personne et % de l’ensemble des demandes de renseignements par téléphone
2011-2012 25 276* 8 min+ ** 18 420 (73 %) 12 562 n. d. 6 856 (27 %)
2010-2011 25 793 12-17 min 18 793 (73 %) 16 378 7 000 7 000 (27 %)
2009-2010 24 905 n. d. 19 905 (80 %) 10 700 8 200 5 000 (20 %)
2008-2009 (neuf mois) 15 140 n. d. n. d. n. d. n. d.

*Sur 18 968 personnes.

** De janvier à mars 2012, dernier trimestre de 2011-2012, après l’installation du nouveau système téléphonique du Centre, le temps d’attente a été de 6 min 19 s pour le service en anglais et de 9 min 52 s pour le service en français.

Demandes de renseignements par téléphone selon le domaine social

Contrats Emploi Services, biens et installations Logement Adhésion à une association Aucun domaine social
2011-2012 0,2 % 78,8 % 14,4 % 6,3 % 0,3 % 0 %
2010-2011 0 % 75 % 11 % 5 % 0 % 9 %
2009-2010 0 % 84 % 12 % 4 % 0 % 0 %
2008-2009 (neuf mois) 0 % 84 % 12 % 4 % 0 % 0 %

Demandes de renseignements par téléphone selon le motif

Chaque motif est cité en pourcentage de tous les motifs de discrimination dans toutes les demandes de renseignements.

Handicap Sexe, harcèlement sexuel, genre. identité sexuelle, grossesse et motifs connexes Orientation sexuelle Race et autres motifs connexes État familial et matrimonial Âge État d’assisté social Croyance et religion Existence d’un casier judiciaire Représailles Association Aucun motif
2011-2012 46 % 16 % 1 % 20 % 5 % 5 % 1 % 3 % 1 % 1 % 1 % n. d.
2010-2011 44 % 14 % 2 % 15 % 5 % 5 % 0 % 3 % 0 % 1 % n. d. 10 %
2009-2010 28 % 21 % 10 % ** 30 %*** 4 % 3 % 0,5 % n. d. 0 % 2,5 % n. d. n. d.
2008-2009 (neuf mois) 48 % 22 %* n. d. 16 % 7 % 5 % n. d. 1 % 1 % n. d. n. d. n. d.

* Les statistiques de 2008-2009 comprennent la discrimination fondée sur l’orientation sexuelle dans cette catégorie.

** Les statistiques de 2009-2010 comprennent l’identité sexuelle dans cette catégorie.

*** Les statistiques de 2009-2010 comprennent la croyance liée à la race dans la catégorie discrimination fondée sur la race.

Statistiques concernant les clients représentés par le Centre devant le Tribunal

Nombre de clients qui ont reçu du soutien juridique à l’égard des requêtes du Tribunal Nombre de clients qui ont reçu des services de représentation à la médiation ou à l’audience Taux de règlement à la médiation Nombre de dossiers réglés à toutes les étapes
2011-2012 2 399* 497** 85 % 378
2010-2011 1 830* 554 80 % 350
2009-2010 995 500 n. d. 258
2008-2009 (neuf mois) 1 500 375 n. d. 150***

* Décrit par le Centre comme la prestation de « services d’avocat approfondis ».

** Sur les 497 dossiers dans le cadre desquels le Centre a fourni une représentation, 278 concernaient la médiation au Tribunal, alors que 219 portaient sur les audiences au Tribunal.

*** Ce chiffre de 2008-09 se rapporte à l’ensemble des dossiers qui ont été réglés sans qu’une requête soit déposée.

Statistiques concernant 2011-2012 seulement

L’exercice 2011-2012 est le premier exercice complet depuis la mise en œuvre du nouveau système de gestion des cas du Centre. Le Centre a pu recueillir les statistiques supplémentaires suivantes :

SERVICES ET SOUTIEN JURIDIQUES

SERVICES DE REPRÉSENTATION EN JUSTICE

  1. Étape de la requête
    • Nombre de requêtes déposées par le Centre à titre d’avocat commis au dossier : 100
  2. Étape de la médiation
    • Nombre de requêtes où le Centre a été chargé de fournir une représentation en bonne et due forme à la médiation du Tribunal : 278
    • Nombre de séances de médiation tenues : 230
    • Taux de règlement à la médiation : 85 %[u]
  3. Étape de l’audience
    • Nombre de requêtes où le Centre a été chargé de fournir une représentation en bonne et due forme à l’audience : 219
    • Nombre de dossiers d’audience réglés avant, pendant ou après l’audience : 101
    • Nombre d’audiences sur le fond : 91[v]
  4. Règlements par étape
    • Nombre de requêtes réglées à toutes les étapes : 378
    • Avant la requête 56 15 %
      Pendant la requête 7 2 %
      Avant la médiation 15 4 %
      Pendant la médiation 196 52 %
      Avant l’audience 69 18 %
      Pendant l’audience 32 8 %
      Après l’audience 1 0 %
      Exécution 2 1 %
      378 100 %
  5. Mandats de représentation en justice par motif de discrimination
    1. Chaque motif en pourcentage de l’ensemble des motifs dans tous les mandats de représentation en justice
      Âge 4,3 %
      Ascendance 4,7 %
      Association 1,2 %
      Citoyenneté 0,7 %
      Couleur 6,5 %
      Croyance (religion) 2,5 %
      Handicap réel ou perçu 34,2 %
      Origine ethnique 5,6 %
      État familial 2,6 %
      État matrimonial 0,9 %
      Lieu d’origine 5,3 %
      Race 8,7 %
      État d’assisté social 0,3 %
      Représailles ou menace de représailles 4,4 %
      Harcèlement sexuel, grossesse et identité sexuelle 14,2 %
      Orientation sexuelle 0,6 %
      Sollicitations sexuelles, avances sexuelles ou représailles 3,3 %
      100 %
    2. Pourcentage de mandats de représentation en justice qui ont cité chaque motif[w]
      Âge 59 8,1 %
      Ascendance 64 8,7 %
      Association 16 2,2 %
      Citoyenneté 10 1,4 %
      Couleur 90 12,3 %
      Croyance (religion) 35 4,8 %
      Handicap réel ou perçu 470 64,2 %
      Origine ethnique 77 10,5 %
      État familial 36 4,9 %
      État matrimonial 13 1,8 %
      Aucun motif 14 1,9 %
      Lieu d’origine 73 10,0 %
      Race 120 16,4 %
      État d’assisté social 4 0,5 %
      Représailles ou menace de représailles 60 8,2 %
      Sexe – Harcèlement sexuel, grossesse et identité sexuelle 195 26,6 %
      Orientation sexuelle 8 1,1 %
      Sollicitations sexuelles, avances sexuelles ou représailles 45 6,1 %
      1 389 190 %

[1] Le droit administratif traite des nombreuses façons dont les décisions, les lois et les mesures adoptées par le gouvernement influencent la vie des citoyens et des organisations, en particulier par l’intermédiaire d’organismes gouvernementaux, de tribunaux, de conseils et de commissions.

[2] Droits des gais, lesbiennes, bisexuels et transgenres.

[3] Racial Discrimination Act, 1944, S.O. 1944, c. 51; Fair Employment Practices Act, 1951, S.O. 1951, c. 24; Fair Accommodation Practices Act, 1954, S.O. 1954, c. 28. Pour lire un excellent sommaire de l’élaboration des lois contre la discrimination au Canada, et plus particulièrement en Ontario, voir la décision charnière Cameron v. Nel-Gor Castle Nursing Home and Nelson (1984), 5 CHRR D/2170 (Bureau de l’arbitrage des griefs) du professeur Peter Cumming (maintenant l’honorable juge Cumming de la Cour de justice de l’Ontario).

[4] La Nouvelle-Écosse en 1963, l’Alberta en 1966, le Nouveau-Brunswick en 1967, l’Île-du-Prince-Édouard en 1968, Terre-Neuve en 1969, la Colombie-Britannique en 1969, le Manitoba en 1970, la Saskatchewan en 1978, le Québec en 1975, et le gouvernement fédéral en 1977.

[5] Dans le présent rapport, j’utilise le terme « discrimination » plutôt que « discrimination et harcèlement », puisque le harcèlement est une forme de discrimination.

[6] Code des droits de la personne, L.R.O. 1990, chap. 19, par. 47(2). Dans Insurance Corp. of British Columbia c. Heerspink, [1982] 2 R.C.S. de 145 à 158, la Cour suprême du Canada a souligné la nature spéciale des lois sur les droits de la personne, qui représentent un droit public fondamental.

[7] Les statistiques complètes figurent à l’annexe E du rapport.

[8] En rédigeant cette section, je me suis concentré sur la période de 2003 à 2005; toutefois, beaucoup de mes observations auraient pu s’appliquer aux périodes précédentes, puisque le système d’application des droits de la personne sous-jacent est demeuré essentiellement le même de 1962 à juin 2008.

[9] Jusqu’en 2003, le tribunal qui statuait sur les plaintes relatives aux droits de la personne en Ontario s’appelait le Bureau de l’arbitrage des griefs (en vertu du Code des droits de la personne). Le Bureau était alors un tribunal spécial qui n’était pas indépendant comme il l’est maintenant.

[10] En tout 77 plaintes concernant un « régime alimentaire spécial » ont été déposées contre le ministère des Services sociaux et communautaires de l’Ontario en 2007-2008. Cette moyenne tombe à environ 6 % lorsqu’on tient compte du nombre de causes plutôt que de celui des plaintes.

[11] Mary Cornish, Fay Faraday et Jo-Anne Pickel, Enforcing Human Rights in Ontario (Aurora, Ontario, Canada Law Book, 2009).

[12] Lovett et Westmacott, Human Rights Review, Executive Summary.

[13] Rapport Cornish, 1992.

[14] Voir l’annexe A, Indicateurs de rendement de la Commission.

[15] Commission ontarienne des droits de la personne, Le renforcement du système ontarien de protection des droits de la personne : Ce que nous avons entendu (octobre 2005), p. 42.

[16] Payne c. Commission ontarienne des droits de la personne, 2000 CanLII 5731 (Ont.CA).

[17] Voir l’annexe C, Liste des participants à l’examen.

[18] Site Web du Tribunal : www.hrto.ca.

[19] Site Web de Tribunaux de justice sociale : www.sjto.gov.on.ca.

[20] Voir l’annexe D, Organigramme du Tribunal.

[21] Les médiations d’une demi-journée sont devenues la norme au Tribunal en juillet 2010.

[22] Les types de statistiques recueillies par le Tribunal ont varié d’une année à l’autre. Le Tribunal s’est principalement servi des sources de données statistiques suivantes : rapport annuel 2008-2009 du TDPO, rapport annuel 2009-2010 du TDPO, rapport annuel 2010-11 des Tribunaux de justice sociale Ontario, statistiques sur le TDPO accessibles sur son site Web, réponses du TDPO aux questions soumises par l’Accessibility for Ontarians with Disabilities Act Alliance et réponses du TDPO aux questions soulevées par l’examen.

[23] En 2011-12, le Tribunal a réglé 3 364 dossiers et en a ouvert 2 740. Cette tendance s’est poursuivie pendant le premier trimestre de 2012-13.

[24] Pendant les cinq années qui ont précédé 2008, l’arriéré de dossiers actifs de la Commission s’est accru chaque année (voir l’annexe A).

[25] En fonction de la période de cinq ans de 2003-2004 à 2007-2008.

[26] L’âge moyen d’un dossier au moment où la Commission a rendu une décision en vertu de l’article 36 du Code précédent était de 26,8 mois, en fonction des trois années de 2005-2006 à 2007-2008.

[27] L’ACAE citait également le paragraphe 27.1 du Human Rights Code de la Saskatchewan, qui donne au commissaire en chef des droits de la personne de la province le pouvoir de rejeter des plaintes en invoquant plusieurs motifs. Contrairement à la Colombie-Britannique, la Saskatchewan n’a pas de système des droits de la personne d’accès direct. La Saskatchewan continue de confier à sa Commission un pouvoir discrétionnaire d’intermédiaire; mais, à la suite de modifications apportées au Code en 2011, les plaintes justifiant une audience sont renvoyées à la Cour du Banc de la Reine de la Saskatchewan, plutôt qu’à un tribunal administratif des droits de la personne.

[28] Le rejet anticipé d’une requête, en tout ou en partie, est abordé aux paragraphes 34(1) et (2), 34(11) et 45.1 du Code et dans les règles 1.7(b), 1.7(v.1), 13.1 et 19A du Tribunal.

[29] Ordre des infirmières et infirmiers de l’Ontario c. Trozzi, 2011 ONSC 4614; Colombie-Britannique (Workers’ Compensation Board) c. Figliola, 2011 CSC 52.

[30] Paterno v. Salvation Army, 2011 TDPO 2298 et Gomez v. Sobeys Milton Support Centre, 2011 TDPO 2297.

[31] Voir par exemple Jokstad v. Royal College of Dental Surgeons of Ontario, 2012 TDPO 143; Melendez v. City of Toronto, 2012 TDPO 403; Shi v. Holcim (Canada), 2012 TDPO 416; Violo v. Maple Leaf Sports & Entertainment Ltd., 2012 TDPO 641.

[32] VandenBroek v. Villa Otthon, 2012 TDPO 1011 (CanLII).

[33] S.D. v. Grand River Hospital, 2010 TDPO 1653 (CanLII).

[34] Voir, par exemple, Farris v. Saubach Ontario Inc., 2011 TDPO 979 et S.H. v. M[…] Painting, 2009 TDPO 595.

[35] Voir Heerspink, supra note 6.

[36] Guide du requérant pour la présentation d’une requête au TDPO, Tribunal des droits de la personne de l’Ontario, p. 13, en ligne : <http://hrto.ca/hrto/sites/default/files/NouvellesRequetes/GuideDuRequerant.pdf>.

[37] Guide de l’intimé, Tribunal des droits de la personne de l’Ontario, en ligne : Tribunal des droits de la personne de l’Ontario <http://www.hrto.ca/hrto/sites/default/files/NouvellesRequetes/GuideDeLIntime.pdf>; Renseignements sur la procédure de règlement des requêtes pour violation des droits de la personne déposées devant le Tribunal, Tribunal des droits de la personne de l’Ontario, p. 10, en ligne : Tribunal des droits de la personne de l’Ontario

<http://www.hrto.ca/hrto/sites/default/files/NouvellesRequetes/GuideDePreparationEnVueDuneAudience.pdf>.

[38] Les autres tribunaux sont la Commission de la location immobilière, le Tribunal de l’aide sociale, la Commission de révision des services à l’enfance et à la famille, la Commission de révision des placements sous garde, le Tribunal de l’enfance en difficulté de l’Ontario (anglais) et le Tribunal de l’enfance en difficulté de l’Ontario (français).

[39] Le premier regroupement est les Tribunaux de l’environnement et de l’aménagement du territoire Ontario (TriO), formé de cinq tribunaux et commissions en Ontario, qui tranche des affaires liées à l’aménagement du territoire, à l’environnement et à la protection du patrimoine, à l’évaluation foncière et à d’autres dossiers.

[40] Rapport annuel 2010-2011 des Tribunaux de justice sociale Ontario, p. 2.

[41] Kevin Whitaker, Rapport final du facilitateur du regroupement des organismes de réglementation du secteur des affaires municipales, de l’environnement et de l’aménagement du territoire (août 2007). Au moment de la publication de son rapport, M. Whitaker présidait la Commission des relations de travail de l’Ontario. En mai 2010, il a été nommé juge à la Cour supérieure de justice de l’Ontario.

[42] Les séances de médiation et les audiences du Tribunal ont lieu à Windsor, Sarnia, London, St. Catherines, Toronto, Kingston, Ottawa, Sudbury, North Bay, Timmins et Thunder Bay.

[43] Site Web du Centre : www.hrlsc.on.ca.

[44] Par « conseils » on entend le fait, pour le Centre, de conseiller un client sur une question de droit, alors que « services de représentation » s’entend non seulement des conseils prodigués par le Centre, mais aussi du fait d’informer le Tribunal et les autres parties que le Centre est le représentant juridique du client et qu’il est, à ce titre, autorisé, à agir au nom du client dans le cadre des négociations et des actions en justice.

[45] Voir le site Web du Centre (www.hrlsc.on.ca) pour lire une description complète des critères d’admissibilité.

[46] Voir la section « Représentation des parties devant le Tribunal » à la partie III consacrée au Tribunal.

[47] Voir le début du présent chapitre pour lire les articles pertinents de la version actuelle du Code sur le Centre. Les dispositions autorisent clairement le Centre à déterminer la combinaison de services de soutien et de représentation qu’il devrait offrir et la façon dont il devrait fournir ses services à l’échelle de la province.

[48] Même les Ontariens et Ontariennes admissibles à une représentation juridique financée par l’État en vertu des règles d’Aide juridique Ontario, par exemple pour des procédures en droit de la famille ou des procédures criminelles, doivent d’abord satisfaire à des critères stricts, notamment celui des moyens financiers, et la représentation est limitée par le certificat d’aide juridique.

[49] Sous le régime précédent, les requérants ne bénéficiaient d’aucun service de représentation financé par l’État. C’est un mythe de penser que la Commission représentait les requérants en vertu du Code précédent. La confusion tient au fait que, dans la petite minorité de cas où la Commission a renvoyé la requête au Tribunal – et seulement après ce moment – la Commission a dépêché l’un de ses avocats pour défendre l’intérêt public (et non le requérant) au Tribunal. Comme la position de la Commission et celle du requérant étaient sensiblement les mêmes, le requérant n’avait généralement pas besoin de se faire représenter de façon distincte par un avocat, une technicienne juridique ou un mandataire.

[50] Le 26 avril 2006, Assemblée législative de l’Ontario, première lecture du projet de loi 107.

[51] Le 10 août 2006, Comité permanent de la justice, Thunder Bay.

[52] Rapport Cornish, p. 56.

[53] Rapport La Forest, recommandations 80 à 85.

[54] Sous réserve uniquement du droit du requérant de présenter une demande de réexamen à la Commission et, si cette demande est rejetée, de demander une ordonnance de la cour sous la forme d’un examen judiciaire, en vertu duquel la Commission devrait infirmer ou confirmer sa décision. Les chances de succès étaient minces.

[55] Agarwal, Ranjan, article publié dans le cadre de l’Annual Update on Human Rights: Keeping on Top of Key Developments de l’Association du Barreau de l’Ontario, Toronto, 10 juin 2011 [non publié], pp. 10-11, citant Toronto Dominion Bank v. Hylton, 2010 ONCA 752, Audmax Inc. v. Ontario Human Rights Tribunal, 2011 ONSC 315, Balbontin v. Joyce Fruit Market Ltd., 2012 TDPO 727, Stickle v. Grafton Fraser, 2011 TDPO 493 et Marques v. Hurley Corporation, 2011 TDPO 1566

[56] Voir la section « Représentation des parties devant le Tribunal » à la partie III du rapport portant sur le Tribunal.

[57] Même si l’on ne dispose pas de statistiques complètes sur la proportion de parties non représentées en Ontario, une étude menée en 2005 révèle que 43,2 % des requérants à la Cour provinciale de l’Ontario (Division de la famille) en 2003 se sont représentés eux-mêmes, et que, de 1998 à 2003, en moyenne 46 % des parties devant cette même cour se sont représentées elles-mêmes. Voir le document de travail du University of Toronto Faculty of Law Middle Income Access to Civil Justice Initiative Steering Committee (2011), pp. 15-16, en ligne : <http://www.law.utoronto.ca/documents/conferences2/AccessToJustice_LiteratureReview.pdf> [Middle Income Background Paper].

[58] Document de travail, cf. note 2 ci-haut, pp. 9, 10, 16 et 17.

[59] Voir par exemple : Professeur Lorne Sossin, À l’écoute de l’Ontario, Rapport du Projet sur les besoins juridiques civils de l’Ontario (Comité directeur du Projet sur les besoins juridiques civils de l’Ontario, Toronto, 2010), pp. 5, 24, 27, 28, en ligne, Barreau du Haut-Canada :

<http://www.lsuc.on.ca/fr/media/may3110_pblo_oclnreport_french_final.pdf>.

[60] Je pense aux six autres tribunaux membres du regroupement des tribunaux de justice sociale de l’Ontario, dont la Commission de la location immobilière. Je pense aussi au Tribunal d’appel en matière de permis ou aux appels de décisions sur les normes d’emploi devant la Commission des relations de travail de l’Ontario.

[61] Middle Income Background Paper, cf. note 2 plus haut, pp. 19-20.

[62] Le Centre indique qu’en 2011-2012, sur les 91 audiences sur le fond dont a été saisi le Tribunal, près d’un tiers ont été converties en audiences de médiation-arbitrage dès le début ou au cours de l’audience.

[63] Selon les chiffres de 2011-2012.

[64] Les demandes de renseignements comprennent les demandes de particuliers, les visites au Centre et les recommandations d’autres organismes et cliniques d’aide juridique.

[65] Le Tribunal fournit des renseignements généraux sur ses procédures, qui ne constituent pas des conseils juridiques.

[66] J’ai examiné une vaste gamme de statistiques dans le but de déterminer la façon dont le Centre fonctionnait en vertu du nouveau Code. La liste complète des statistiques figure à l’annexe F. L’exercice 2011-2012 est le premier exercice complet depuis la mise en œuvre du nouveau système de gestion des cas du Centre. Le Centre a pu recueillir certaines statistiques supplémentaires, également présentées à l’annexe F.

[67] Les appels en français comptent pour 1,4 % des demandes de renseignements entrantes aux lignes téléphoniques de réception des plaintes du Centre.

[68] D’après les requêtes déposées auprès du Tribunal pendant l’exercice 2010-2011.

[69] Voir la section « Réparations d’intérêt public » à la partie III portant sur le Tribunal.

[70] Site Web de la Commission : www.ohrc.on.ca.

[71] La Commission a fourni une description complète de ses activités et initiatives de 2008 à 2012 dans ses observations écrites dans le cadre de l’examen. Voir également les rapports annuels de la Commission, accessibles en ligne sur le site Web de l’organisme, à www.ohrc.on.ca.

[72] Loi Toby de 2012 sur le droit à l’absence de discrimination et de harcèlement fondés sur l’identité sexuelle ou l’expression de l’identité sexuelle, 2012, S.O. 2012 C.7.

[73] Seberras v. Workplace Safety and Insurance Board, 2012 TDPO 115.

[74] Tranchemontagne c. Ontario (Directeur du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées), [2006] 1 R.C.S. 513, 2006 CSC 14.

[75] Phipps v. Toronto Police Services Board, 2009 TDPO 1604; Maynard c. Toronto Police Services, 2012 TDPO 1220.

[76] Rapport Cornish, p. 34 et p. 75.

[77] Rapport La Forest, p. 66.

[78] Plus tôt dans le rapport, j’ai estimé à 65 % la proportion de requérants qui assumaient leur propre représentation devant le Tribunal.

[79] L’article 38 du Code exige que le Tribunal, à la demande de la Commission, divulgue à celle-ci les copies des requêtes et des réponses qui sont déposées auprès de lui. Le paragraphe 45.4 permet au Tribunal de renvoyer à la Commission toutes les questions découlant d’une instance dont il est saisi.

[80] Le projet de charte est accessible sur le site Web de la Commission à l’adresse suivante : http://www.ohrc.on.ca/fr/centre_des_nouvelles/publication-du-rapport-sur-la-première-année-de-la-charte-de-projet-collective-en-matière-de-droits.

[81] Pour de plus amples détails, voir Commission du droit de l’Ontario, Travailleurs vulnérables et travail précaire – Rapport préliminaire – Août 2012, accessible en ligne à www.lco-cdo.org.

[82] Le rapport annuel du Tribunal de 2010-2011 est inclus dans le rapport annuel des Tribunaux de justice sociale.

[83] Présentation du Thunder Bay Urban Aboriginal Advisory Committee et de la Thunder Bay Urban Aboriginal Strategy.

[84] Bien que l’article 17 de la Loi sur l’exercice des compétences légales, L.R.O. 1990, chap. S.22 permette aux tribunaux administratifs d’ordonner l’adjudication des dépens lorsqu’une partie s’est montrée déraisonnable, frivole ou vexatoire ou qu’elle a agi de mauvaise foi, le Tribunal n’a pas adopté de règles de procédure concernant l’adjudication des dépens comme le prévoyait l’alinéa 17(2)(b) de la Loi sur l’exercice des compétences légales.

[85] Colombie-Britannique (Ministre des Forêts) c. Bande indienne Okanagan, [2003] 3 R.C.S. 371.

[86] Colombie-Britannique (Ministre des Forêts) c. Bande indienne Okanagan, [2003] 3 R.C.S. 371.

[87] Agarwal, Ranjan. « The Costs of Human Rights Complaints: Should Litigants Be Indemnified for their Legal Costs In Human Rights Proceedings? », dans Annual Update on Human Rights: Keeping on Top of Key Developments, Association du Barreau de l’Ontario, juin 2011.

[88] R. v. Brown, 2009 ONCA 633

[89] Supra, note 4, p. 3.

[90] Voir par exemple Human Rights Code, RSBC 1996, chap. 210, paragr. 37(4); Code des droits de la personne, C.P.L.M. chap. H175, art. 45; Saskatchewan Human Rights Code, SS 1979, chap. S-24.1, par. 29.8.

[91] Voir par exemple Alberta Human Rights Act, RSA 2000, chap. A-25.5, par. 32(2); Human Rights Act, RSNS 1989, chap. 214, par. 34(8).

[92] Lignes directrices d’interprétation sur les dépens, Commission de la location immobilière : http://www.ltb.gov.on.ca/fr/Law/STEL02_111885FR.html.

[93] Les arbitres du CCT ont affirmé dans le passé que l’une des fonctions des dépens était de garantir que l’indemnisation n’était pas réduite parce que l’employé était obligé de payer des frais juridiques. [Wilson c. Première nation Mowachaht/Muchlat, [2000] C.L.A.D. no 147, par. 21]. Voir aussi cet argument en faveur d’indemnisations asymétriques dans les régimes de droits de la personne : Froc, Kerri A. « Mowat c. Canada – L’incidence des frais juridiques sur l’accès à la justice et la culture des droits de la personne au Canada », Info-Égalité, le bulletin du Comité permanent sur l’équité de l’ABC (juin 2011); Internet : Association du Barreau canadien <http://www.cba.org/cba/newsletters-sections/pdf/2011-06_equality_mowat.pdf> (en anglais seulement, résumé en français : http://www.cba.org/abc/nouvelles-sections/2011/2011-06_equality.aspx#article1).

[94] Selon la Charte, le logement n’est pas un droit fondamental. Il l’est dans d’autres pays.

[95] Décision PL050290 de la CAMO, 30 janvier 2009.

[96] Loi sur les tribunaux judiciaires, L.R.O. 1990, chap. C.43, art. 29.

[97] Voir la section sur la nature de la représentation devant le Tribunal, à la partie III du présent rapport portant sur le Tribunal.

[98] Code des droits de la personne, L.R.O. 1990, chap. H.19, par. 46.1

[99] Ibid. al. 46.1(2)

[100] Voir par exemple : Dobreff v. Davenport, 2009 ONCA 8, confirmée [2008] OJ No. 6001 (C.S.J.), demande d’autorisation de pourvoi à la C.C. rejetée, [2009] C.S.C.R. no 96; Leclair v. Ottawa (City) Police Services Board, 2012 ONSC 1729; Mackie c. Toronto (City), 2010 ONSC 3801, par. 58.

[101] King c. Peel (Regional Municipality), 2012 ONSC 1730 (par. 46.1 non invoqué); Leclair v. Ottawa (City) Police Services Board, 2012 ONSC 1729; Guhbawin Co-Operative Housing Incorporated v. Poulton, 2011 ONSC 7169 (par. 46.1 non invoqué); St. John’s Evangelical Lutheran Church of Toronto v. Steers, 2011 ONSC 6308; Peel Condominium Corporation No. 542 v. Gorgiev, 2011 ONSC 7211 (par. 46.1 non invoqué); Russell v. York (Regional Municipality) Police Services Board, 2011 ONSC 4619; London Property Management Association v. City of London, 2011 ONSC 4710 (par. 46.1 non invoqué); Anderson v. Tasco Distributors, 2011 ONSC 269; Kalen v. Brantford (City), 2011 ONSC 1891 (par. 46.1 non invoqué); Jaffer v. York University, 2010 ONCA 654, demande d’autorisation de pourvoi à la CSC. rejetée, [2010] C.S.C.R. no 402; Cerqueira v. Ontario, 2010 ONSC 3954; Mackie v. Toronto (City), 2010 ONSC 3801; Aba-Alkhail v. University of Ottawa, 2010 ONSC 2385; Stokes c. St. Clair College of Applied Arts and Technology, 2010 ONSC 2133; Parapatics c. 509433 Ontario Ltd. (c.o.b. Perth Precision Machining and Manufacturing), [2010] OJ No. 861 (Cour petites créances); Halton Condominium Corporation No. 59 c. Howard, [2009] OJ No. 3566 (C.S.J.); Dwyer c. Advanis Inc., [2009] OJ No. 1956 (C.S.J.); Andrachuk v. Bell Globe Media Publishing Inc. (c.o.b. Globe and Mail), [2009] OJ No. 461 (C.S.J.); Dobreff v. Davenport, 2009 ONCA 8, confirmée [2008] OJ No. 6001 (C.S.J.), demande d’autorisation de pourvoi à la C.S.C. rejetée, [2009] C.S.C.R. no 96.

[102] King; Parapatics; Dwyer.

[103] Voir par exemple Cherolyn R. Knapp, « Update on Human Rights Remedies 2010-11 », dans Annual Update on Human Rights: Keeping on Top of Key Developments (Association du Barreau de l’Ontario, Formation juridique permanente, 10 juin 2011); Cherolyn R. Knapp, « Update on Human Rights Tribunal Remedies and Human Rights Activity in Ontario’s Civil Courts 2011-12 », dans Annual Update on Human Rights: Keeping on Top of Key Developments (Association du Barreau de l’Ontario, Formation juridique permanente, 8 juin 2012); Janice B. Payne, Beth Symes et Steven P. Williams, « Terminations & Discrimination: A Panel Discussion », 10th Annual Employment Law Summit (Barreau du Haut-Canada, Formation juridique permanente, 29 octobre 2009).

[104] Commission de la réforme des services publics de l’Ontario. « Des services publics pour la population ontarienne : cap sur la viabilité et l’excellence », Don Drummond, président, (« rapport Drummond »), Résumé.

[105] La population de l’Ontario était estimée à 12 851 821 en 2011, et le budget des trois organismes du système des droits de la personne de 2011-2012 se chiffrait à 20 133 200 $.

[106] R. Brian Howe et David Johnson (2000). Restraining Equality: Human Rights Commissions in Canada, University of Toronto Press, Toronto, pp. 157-8.

[107] Politique sur les droits de la personne contradictoires (avril 2012) et Parce qu’on importe! Rapport sur les résultats de la consultation sur les droits de la personne, la santé mentale et les dépendances (septembre 2012).

[108] British Columbia Law Institute, Workplace dispute Resolution Project, rapport au Ministry of Labour et au Ministry of the Attorney General, 31 octobre 2010.

[109] Les sondages menés par le Centre sur la satisfaction de la clientèle confirment que la vaste majorité des clients du Centre considèrent ses services bons ou très bons.

[110] En 2011-2012, le Centre a fourni des conseils sommaires à 12 562 personnes et des conseils juridiques approfondis à 2 399 nouveaux clients, tandis que le Tribunal était saisi de 3 302 dossiers actifs.

[111] La Politique de prévention de la discrimination et du harcèlement au travail de l’Ontario en est un exemple.

[112] Le Tribunal a statué qu’une enquête interne d’un employeur sur les droits de la personne ne tranchait pas la question et n’offrait aucune réparation à l’employé, de sorte qu’elle ne peut être considérée comme une « autre instance » ayant traité de façon appropriée le fond de la requête : Cedeno v. Martens, 2012 TDPO 383.

[113] Loi de 2009 modifiant la Loi sur la santé et la sécurité au travail (violence et harcèlement au travail), L.O. 2009 chap. 23.

[j] Les types de statistiques recueillis par le Tribunal VARIENT d’un exercice à l’autre. Les espaces libres indiquent que nous ne disposons d’aucune information pour cette année. Le Tribunal s’est principalement servi des sources de données statistiques suivantes : rapport annuel 2008-2009 du TDPO, rapport annuel 2009-2010 du TDPO, rapport annuel 2010-11 des Tribunaux de justice sociale Ontario, statistiques sur le TDPO accessibles sur son site Web, réponses du TDPO aux questions soumises par l’Accessibility for Ontarians with Disabilities Act Alliance et réponses du TDPO aux questions soulevées par l’examen. Il y a de légers écarts dans les statistiques sur le Tribunal compilées à partir des sources en raison des statistiques compilées manuellement et par le truchement d’un système de gestion des cas. De plus, les statistiques ne suivent pas séparément les dossiers réactivés qui sont ramenés dans le système après avoir été reportés.

[k] Les dossiers actifs incluent toutes les requêtes reçues depuis le 30 juin 2008 qui n’ont pas été réglées. Ils comprennent également les dossiers actuellement ouverts qui ont été reportés, dont 429 à la fin de l’exercice 2011-2012.

[l] Chiffres fondés sur le dernier trimestre de 2010 seulement. Le Tribunal indique que, depuis l’exercice 2010-2011, « règlement » a un sens plus strict. Les règlements obtenus en médiation-arbitrage ne sont pas comptés.

[m] Cela comprend les dossiers rejetés dans le cadre de la procédure d’audience sommaire du Tribunal à la suite du constat que la requête n’avait « aucune chance raisonnable de succès ».

[n] Le Tribunal ne prépare plus de décision pour chaque retrait, et la plupart des retraits sont maintenant confirmés par lettre.

[o] La plupart des requêtes ne concernent qu’un domaine social, mais certaines en touchent plus d’un, c’est pourquoi le total dépasse légèrement le nombre de requêtes reçues.

[p] Comme beaucoup de requêtes concernent une discrimination fondée sur plus d’un motif, les totaux indiqués dans le tableau dépassent sensiblement le nombre de requêtes reçues.

[q] Il s’agit d’un écart assez faible. Le TDPO a signalé 731 dossiers ouverts, mais le nombre de requêtes déposées moins les dossiers fermés donne 729 dossiers ouverts. Le TDPO explique cet écart du fait des différentes méthodes qui ont été utilisées pour la cueillette de données. Voir la note ci-dessus.

[r] Plusieurs dossiers connexes peuvent constituer un seul dossier.

[s] Comme beaucoup de requêtes concernent une discrimination fondée sur plus d’un motif, les totaux indiqués dans le tableau dépassent sensiblement le nombre de requêtes reçues.

[t] Dans 75 % de ces cas, le service a été offert par l’un des avocats du Centre. Dans le reste des cas, le service a été fourni par une équipe d’agents des services juridiques qui s’occupe des dossiers urgents, habituellement lorsqu’une requête approche de la fin du délai de prescription ou d’une autre date limite imposée par le Tribunal, ainsi que des initiatives de règlement anticipé.

[u] Dans son plan d’activité, le Centre s’était fixé pour objectif un taux de règlement à la médiation de 70 % pour 2011-2012. Cet objectif a été dépassé de 15 %.

[v] Sur les 91 audiences, près d’un tiers se sont transformées en audiences de médiation-arbitrage au début de l’audience ou pendant celle-ci.

[w] En tout 1 389 motifs ont été cités dans tous les mandats de représentation en justice. Les pourcentages totalisent plus de 100 % parce que certains mandats citaient plus d’un motif.