Chapitre 6 - Domaines Particuliers

6.4 - Exécution

Introduction

Dans notre Premier rapport, nous disions que les recommandations se rapportant aux mesures d'exécution seraient renvoyées à notre rapport final et nous invitions les personnes intéressées à donner leur avis sur ces questions - notamment sur les aspects suivants :

  • le bien-fondé des mécanismes actuels d'exécution; en particulier l'utilisation de mandats de dépôt par la Cour des petites créances;
  • le niveau des services fournis par les tribunaux et la qualité du service au public;
  • les exigences en matière de signification et, en particulier, les solutions de rechange à la signification à personne;
  • la mesure dans laquelle ces services relèvent des tribunaux.

Bien-fondé des mécanismes actuels d'exécution - Mandats de dépôt

La Cour des petites créances est le seul tribunal civil où un recours aussi radical qu'un mandat de dépôt puisse être obtenu facilement. Les procédures actuelles applicables aux mandats de dépôt donnent l'impression que le mandat est décerné pour non-paiement de la somme accordée par jugement, par opposition à l'outrage au tribunal qui est prononcé lorsqu'il y a défaut de comparution du débiteur à son interrogatoire après jugement, auquel il est procédé pour défaut de paiement de sa dette.

Pour dissiper cette impression, le sous-comité de la Cour des petites créances du Comité des règles a proposé de modifier les Règles de la Cour des petites créances. D'abord, le sous-comité a recommandé que le mandat ne puisse être décerné qu'après la deuxième audience à laquelle le débiteur omet de comparaître, ou ne puisse être décerné que lorsque le débiteur n'a pas été coopératif dans son interrogatoire après jugement. De la sorte, la solution du mandat d'incarcération sera utilisée dans un nombre minimum de circonstances. À l'heure actuelle, un mandat de dépôt peut être décerné après la première audience - l'interrogatoire du débiteur après jugement - même s'il n'est en général exécuté qu'après une deuxième audience - l'audience d'incarcération. Le sous-comité proposait aussi que la deuxième audience soit rebaptisée "audience d'outrage" et non plus "audience d'incarcération", pour bien montrer que le débiteur est déclaré coupable d'outrage au tribunal parce qu'il ne s'est pas présenté à son interrogatoire.

Deuxièmement, selon les modifications proposées des règles, le tribunal ne pourrait rendre une ordonnance d'incarcération qu'au moment de l'audience relative à l'outrage. À l'heure actuelle, le tribunal peut rendre une telle ordonnance lorsque le débiteur ne s'est pas présenté à son interrogatoire après jugement, et le greffier peut alors décerner un mandat. Comme nous l'avons dit, on en est venu à penser que le mandat vise le non-paiement de la somme accordée par jugement, et non l'outrage découlant de la non-comparution du débiteur à son interrogatoire après jugement.

Troisièmement, selon les modifications proposées, l'avis de l'audience relative à l'outrage doit être signifié en main propre. À l'heure actuelle, la signification par la poste est autorisée, bien que l'étape suivante de la procédure soit l'exécution du mandat.

Ces modifications permettront de dissiper l'impression évoquée, mais il est improbable qu'elles l'éliminent. Tant que l'emprisonnement demeurera une sanction possible de l'outrage au tribunal et tant que l'outrage au tribunal sera rattaché à un jugement d'exécution de paiement, il est probable que l'impression subsistera. Par ailleurs, ces modifications ne règlent pas la question plus vaste consistant à se demander si l'emprisonnement pour outrage au tribunal est acceptable dans un tel contexte.

Nous ne croyons pas qu'il le soit. À notre avis, une telle sanction équivaut à un emprisonnement pour dette. L'équipe de révision recommande que des solutions moins radicales, par exemple l'imposition d'une amende civile, soient envisagées dans les cas de condamnation pour outrage au tribunal.

RECOMMANDATION

Nous recommandons que soit réexaminé, dans le dessein d'en faire une sanction plus légère, l'emprisonnement en tant que sanction de l'outrage au tribunal devant la Cour des petites créances, lorsque l'outrage en question se rapporte au non-paiement d'une somme accordée par jugement.

Les exigences en matière de signification et les solutions de rechange à la signification à personne

Le 1er avril 1996, le ministère du Procureur général mettait fin à la signification en main propre de documents par les employés du ministère. Simultanément, les règles de la Cour des petites créances étaient modifiées d'une manière qui éliminait l'obligation de faire signifier les demandes en main propre par un huissier et qui autorisait la signification par la poste ordinaire.

Malgré ces changements, des règles diverses, voire contradictoires, demeurent en ce qui concerne la signification des actes de procédure. La justification de la règle particulière relative à la signification n'est pas toujours évidente - par exemple, on peut se demander pourquoi dans certains cas la signification doit se faire par envoi recommandé plutôt que par poste ordinaire. Par ailleurs, les règles ne disent rien des méthodes plus modernes de signification, par exemple les messageries ou le courrier électronique. Dans certains cas, ces méthodes de signification seraient aussi efficaces pour donner avis à une partie adverse, et réduiraient les coûts pour les plaideurs et le système judiciaire. En conséquence, nous faisons la recommandation suivante.

RECOMMANDATION

Nous recommandons que le ministère du Procureur général entreprenne un examen complet de toutes les règles de signification, dans le dessein d'uniformiser les formalités de signification et de tirer le meilleur parti possible de méthodes modernes, efficaces et économiques pour la signification des actes de procédure.

L'exécution des jugements condamnant au paiement d'une dette

a. Méthode

Le système de justice civile prévoit la méthode par laquelle un plaideur peut faire exécuter le jugement rendu en sa faveur et obtenir le paiement des sommes qui lui sont dues. Le système de justice civile n'inspirera confiance que si cette méthode est apte à produire le résultat auquel a droit le créancier qui a obtenu jugement, ce résultat étant le paiement de sa dette de manière simple et efficace. À l'heure actuelle, la confiance dans le système de justice civile est menacée. La méthode est compliquée et fastidieuse, et les résultats, souvent à cause de la méthode, ne sont pas satisfaisants.

Les problèmes que pose le système d'exécution sont de caractère fondamental. Si l'on examine le cadre législatif et les méthodes effectivement suivies dans les tribunaux, on constate ce qui suit :

  • une absence d'uniformité parmi les tribunaux en ce qui a trait aux mesures possibles d'exécution;
  • des textes législatifs souvent ambigus, inutilement complexes (notamment à cause du nombre de lois applicables) et archaïques.

L'absence d'uniformité se manifeste au niveau de l'utilisateur du système, et cela de plusieurs façons. En premier lieu, la méthode que le créancier bénéficiaire d'un jugement doit utiliser pour faire exécuter le jugement d'exécution de paiement varie selon le tribunal qui a rendu le jugement. Deuxièmement, le coût du résultat obtenu varie parmi les différentes sections de la Cour de justice de l'Ontario (Division générale). Enfin, le niveau de service fourni aux créanciers aux divers paliers judiciaires varie notablement.

L'exemple suivant illustre cette disparité. Deux créanciers en faveur de qui un jugement a été rendu veulent faire exécuter leurs jugements au moyen d'une ordonnance de saisie-arrêt; l'un a obtenu un jugement de la Cour des petites créances, l'autre de la Division générale. Le bénéficiaire du jugement de la Cour des petites créances recevra du greffe de la Cour les formulaires requis; le personnel du tribunal lui donnera les renseignements nécessaires pour qu'il puisse remplir les formulaires; on lui remettra gratuitement des fascicules qui lui expliqueront la procédure et les solutions possibles; enfin, le personnel du tribunal pourra l'aider en lui décrivant les modes d'exécution à sa disposition. Le créancier pourra en général franchir les étapes sans l'aide d'un avocat. Le créancier titulaire d'un jugement de la Division générale ne reçoit, quant à lui, aucun des divers formulaires qu'il doit remplir; aucune aide ne lui est donnée quant à savoir quels formulaires il doit remplir ou quels renseignements il doit mentionner dans les formulaires; et on ne lui donne aucune indication sur les autres recours à sa disposition. Le créancier qui a obtenu un jugement de la Division générale recourt le plus souvent aux services d'un avocat. Lorsque vient le temps de préparer, de produire et de signifier les actes de procédure, le créancier qui a obtenu un jugement de la Cour des petites créances paie un droit de 35 $ pour la délivrance et la production de l'avis de saisie-arrêt, et la somme de 3,60 $ pour la signification de cet avis par la poste. En revanche, le créancier qui a obtenu un jugement de la Division générale paie la somme de 89 $ pour la délivrance et la production de l'avis, et c'est à lui qu'il incombe de signifier l'avis au débiteur.

Il est difficile à l'équipe de révision de comprendre ce qui peut justifier ces contradictions. Peut-être la différence entre les mécanismes trouve?t-elle sa raison d'être dans l'historique, le mandat et la clientèle propres à chaque tribunal. Ainsi, la Cour des petites créances est censée être une instance où les justiciables eux-mêmes peuvent, sans l'aide d'avocats, régler (et exécuter) leurs différends, pour les sommes inférieures à 6 000 $, et cela de manière économique, simple et facile. C'est pourquoi les procédures de la Cour des petites créances ont été conçues en fonction de la clientèle de ce tribunal. La Division générale, quant à elle, est de compétence générale : c'est devant elle que doivent être résolus tous les différends. Peut-être que les procédures doivent être différentes; cela ne veut pas dire, toutefois, que la procédure de la Division générale ne doit pas être aussi facile que possible. Cette question est importante et doit être examinée.

b. Textes législatifs

Au début des années 1980, la Commission de réforme du droit de l'Ontario, dans son Rapport sur le paiement des sommes accordées par jugement et sur les matières connexes, décrivait le droit actuel des débiteurs et créanciers comme un droit "fragmenté, ambigu, incomplet et archaïque" . La Commission s'exprimait ainsi :

[TRADUCTION]
Le droit, qui s'est développé de manière généralement improvisée et non systématique, a souvent laissé les débiteurs, les créanciers, leurs conseillers et les responsables de l'exécution dans une certaine confusion en ce qui a trait à l'administration du système d'exécution considéré globalement et en ce qui concerne l'existence et l'efficacité des droits conférés par la loi.

La meilleure description de l'état actuel du droit est sans doute celle que faisait l'Institut de réforme du droit de l'Alberta dans son rapport de 1991 :

[TRADUCTION]
L'une des principales critiques du système actuel est qu'il constitue un embrouillamini de règles et de procédures d'origine tantôt législative, tantôt jurisprudentielle. Au fur et à mesure du développement du droit dans ce domaine, on n'a pas accordé une priorité élevée à l'ordonnancement logique des dispositions. Le système est loin d'être facile d'utilisation. L'un de nos objectifs a été de recommander un système d'exécution qui présente à la fois cohérence, logique et uniformité interne.
Le système devrait être établi par un seul texte législatif, organisé logiquement et décrivant les mécanismes d'exécution de telle manière qu'ils puissent être compris par les intéressés eux-mêmes et pas seulement par leurs avocats.

Il s'agit là d'une affirmation qui vaut tout autant pour l'état actuel du droit en Ontario. À notre avis, le système d'exécution en vigueur en Ontario devrait lui aussi être fondé sur un seul texte législatif régissant tous les mécanismes d'exécution, un texte législatif "organisé logiquement et décrivant les mécanismes d'exécution de telle manière qu'ils puissent être compris par les intéressés eux-mêmes".

c. Autres propositions de réforme

La complexité de ce domaine du droit, et l'étendue des réformes jugées nécessaires, sont illustrées par l'ampleur du rapport de la Commission de réforme du droit de l'Ontario (CRDO), qui renferme quelque 450 recommandations. D'autres provinces, notamment l'Alberta (où des réformes sont entrées en vigueur en janvier 1996), le Nouveau-Brunswick et Terre-Neuve ont recommandé des réformes fondées en partie sur les conclusions et recommandations du rapport de la CRDO.

Dans ces trois provinces, les réformes recommandées consistent non seulement en des réformes législatives et réglementaires, mais également opérationnelles. Ces trois provinces ont été guidées dans leurs propositions de réforme par les principes suivants :

  • que les mesures d'exécution soient engagées à l'initiative du créancier lui-même;
  • que le système soit conçu de manière à minimiser l'intervention du tribunal, lequel exercera un rôle de surveillance;
  • que l'exécution soit au premier chef une procédure administrative conduite par l'entremise d'un bureau d'exécution selon les directives reçues du créancier.

Ces principes devraient être pris en considération dans toute réforme du système d'exécution entreprise dans la province de l'Ontario.

En ce qui concerne la réforme législative et réglementaire, les trois provinces ont recommandé l'adoption d'une loi unique qui s'appellerait "Loi sur l'exécution des jugements". Cette loi constituerait un code complet de toutes les procédures d'exécution antérieures ou postérieures à un jugement et remplacerait les nombreux textes législatifs aujourd'hui applicables. La nouvelle loi de l'Alberta, appelée Civil Enforcement Act , a été promulguée en janvier 1996. Les provinces du Nouveau-Brunswick et de Terre-Neuve songent toutes les deux à adopter une législation globale sur l'exécution des jugements. Comme on l'a noté plus haut, le rapport de la CRDO proposait aussi un "système coordonné d'exécution, qui regrouperait pratiquement toutes les mesures d'exécution sous un seul nouveau régime légal".

Chacune des trois provinces favorise également une réforme de la structure et de l'organisation de son système d'exécution afin d'améliorer la qualité du service. Par exemple, le Nouveau-Brunswick et Terre-Neuve ont tous deux proposé un nouvel organisme d'exécution, sous une forme restructurée, qui se chargerait de la coordination et de l'application générale d'un nouveau système d'exécution. Les deux régimes proposés s'appuieraient sur un nouveau bureau d'exécution, qui serait informatisé et dont la compétence s'étendrait à l'ensemble de la province. Après qu'un avis de jugement aura été enregistré au bureau d'exécution, tous les biens meubles du débiteur seront grevés; le créancier titulaire du jugement n'aura plus à produire un bref dans chaque district judiciaire où le débiteur a des biens meubles. Le rapport de la CRDO recommande aussi la mise en place d'un bureau intégré d'exécution, sous la surveillance du shérif et qui serait chargé d'à peu près toutes les mesures d'exécution se rapportant à l'ensemble des jugements rendus par l'ensemble des tribunaux de l'Ontario (c'est nous qui soulignons).

En vertu de la nouvelle loi de l'Alberta dite Civil Enforcement Act, le bureau du shérif ne tient plus lieu de bureau d'enregistrement des brefs. Le bureau d'enregistrement des biens meubles, qui est également le bureau d'enregistrement des créanciers garantis, est plutôt utilisé comme bureau central d'enregistrement des mesures d'exécution, pour tout le territoire de la province, et pour tous les mécanismes d'exécution. Lorsqu'un créancier non garanti qui a obtenu un jugement enregistre un bref au bureau d'enregistrement, cet enregistrement est valable dans toute la province. Pour grever les biens immeubles du débiteur, le bref doit également être enregistré au bureau d'enregistrement des droits immobiliers.

L'Alberta est cependant allée plus loin dans ses réformes organisationnelles et structurelles. Avec l'entrée en vigueur de la loi dite Civil Enforcement Act, a été institué un modèle d'organisme d'exécution pour les saisies effectuées par le bureau du shérif. Avant la promulgation de la loi albertaine, les saisies étaient effectuées par les huissiers, dont le rôle à ce chapitre résultait d'une entente avec le bureau du shérif. Le bureau du shérif ne signifie d'ailleurs plus les actes de procédure émanant du gouvernement, et la signification des actes de procédure demeure non réglementée.

En vertu de la loi dite Civil Enforcement Act, les créanciers ne peuvent plus obtenir du tribunal une ordonnance les autorisant à procéder à une saisie privée. Seuls les organismes d'exécution civile qui satisfont aux conditions approuvées par le gouvernement en matière d'assurance, de cautionnement et de formation sont autorisés à effectuer des saisies, aux termes d'ententes conclues avec le bureau du shérif. Les huissiers employés par ces organismes doivent également répondre à plusieurs conditions, notamment des conditions de formation. Le bureau du shérif a pour tâche d'examiner la conduite des organismes d'exécution civile pour s'assurer que l'intégrité du système de justice n'est pas menacée.

Il convient de noter que, outre les saisies, les organismes d'exécution civile de l'Alberta ont aussi le pouvoir de reprendre la possession de biens aux termes d'un bail. Il nous apparaît que les ordonnances d'expulsion seraient sans doute plus adéquatement exécutées par des officiers de justice, mais l'on devrait peut-être examiner le mérite du système de l'Alberta, qui met en équilibre des organismes d'exécution et un certain niveau de contrôle réglementaire.

Cette "sous-traitance" des activités de saisie repose sur plusieurs justifications. On affirme que le modèle de l'Alberta améliorera la productivité du système et servira mieux le public en permettant des services à valeur ajoutée et en éliminant les dédoublements. Par ailleurs, on pense que le modèle albertain réduira les coûts pour l'administration, étant donné que les accords de partage des recettes conclus avec les organismes d'exécution civile devraient générer des fonds suffisants pour absorber les coûts directs de la réglementation des activités de saisie. Finalement, le modèle albertain offrira des débouchés supplémentaires au secteur privé.

d. Privatisation des services d'exécution

Dans notre Premier rapport, nous faisions valoir que le gouvernement devrait s'abstenir de fournir des services pouvant être obtenus facilement ailleurs. En conséquence, le groupe de travail croit que les services d'exécution pourraient être fournis selon d'autres modes acceptables. La justification ci-dessus à l'appui du modèle albertain confirme ce point de vue.

Il importe cependant que tout nouveau modèle de prestation des services d'exécution comprenne un organe directeur et définisse clairement les responsabilités. Cela est nécessaire pour que les utilisateurs sachent qui est l'autorité compétente en ce qui concerne le mécanisme d'exécution. Comme les activités de saisie peuvent conduire à des circonstances qui menacent la paix publique, le système doit prévenir les éventuels abus. En conséquence, nous sommes d'avis que, si les services d'exécution sont privatisés, il doit exister un contrôle réglementaire suffisant pour garantir l'intégrité du système de justice.

Le modèle albertain semble dissiper les préoccupations évoquées plus haut en offrant les avantages d'une réduction des coûts pour l'État en même temps qu'un niveau adéquat de réglementation. Les activités relatives aux saisies (et aux expulsions) sont sous-traitées à des organismes d'exécution, aux termes de contrats passés avec les autorités publiques, mais les autorités publiques conservent un rôle de surveillance en sélectionnant les organismes pour s'assurer qu'ils répondent aux conditions essentielles d'assurance, de cautionnement et de formation et en procédant à un examen constant de leurs activités.

e. Recommandations

Les incohérences, distorsions et ambiguïtés du système actuel se répercutent sur tous ceux qui ont affaire au système. De bonnes procédures d'exécution sont importantes non seulement pour les utilisateurs du système de justice civile, mais encore pour l'ensemble de la société. S'ils ne sont pas résolus, les problèmes qui rongent le système actuel d'exécution viendront un jour à bout de la confiance du public dans le système de justice civile. Il ne faut pas que cela se produise. C'est pour cette raison que nous croyons qu'il est temps de revoir la question des mesures d'exécution et de donner suite aux recommandations présentées dans le rapport de la CRDO.

RECOMMANDATION

Nous recommandons que le ministère du Procureur général examine le rapport de la Commission de réforme du droit de l'Ontario intitulé Rapport sur le paiement des sommes accordées par jugement et sur les matières connexes, pour ensuite recommander la mise en oeuvre, dans un délai de 6 à 9 mois, des mesures de réforme considérées comme justifiées.

Dans le cadre de son examen, le ministère devrait prendre en considération les réformes entreprises en Alberta, au Nouveau-Brunswick et à Terre-Neuve, et devrait peut-être songer à :

  • proposer un nouveau texte législatif visant à établir un système d'exécution qui soit réorganisé, global et coordonné, et cela pour l'exécution des jugements condamnant au paiement de sommes d'argent, système qui regrouperait pratiquement toutes les mesures d'exécution dans un seul nouveau régime officiel;
  • établir un nouveau bureau central d'exécution, sous la surveillance et le contrôle d'un officier de justice;
  • proposer des dispositions législatives et réglementaires uniformes, ainsi que des pratiques opérationnelles uniformes, lesquelles régiraient l'exécution des jugements d'exécution de paiement rendus par l'ensemble des tribunaux; et
  • concevoir un système qui désigne clairement l'organisme responsable de son fonctionnement et qui englobe suffisamment de sauvegardes et de contrôles réglementaires pour prévenir les abus.

Dans son examen, le ministère devrait s'inspirer des principes suivants énoncés par l'Institut de réforme du droit de l'Alberta :

  1. Admissibilité universelle : Tous les biens du débiteur devraient pouvoir faire l'objet de mesures d'exécution, sauf les biens expressément soustraits à ces mesures;
  2. Justes exemptions : Les biens expressément soustraits aux mesures d'exécution devraient être suffisants pour que les débiteurs et leurs personnes à charge puissent satisfaire aux nécessités de la vie;
  3. Initiative du créancier : Le mécanisme d'exécution devrait être à l'initiative du créancier, et non dépendre de l'initiative d'un représentant de l'État;
  4. Cohérence et uniformité : Le mécanisme d'exécution devrait être régi par une seule loi, qui décrira le système d'exécution et ses divers mécanismes d'une manière conséquente, cohérente et logique;
  5. Surveillance des tribunaux : La surveillance des tribunaux devrait être réduite à l'essentiel, mais les parties devraient pouvoir s'adresser facilement aux tribunaux lorsque le besoin s'en fera sentir;
  6. Emprisonnement pour dette : L'emprisonnement ne devrait pas être un mode d'exécution des jugements condamnant au paiement de sommes d'argent, ni ne devrait paraître tel.

Le ministère devrait consulter les spécialistes de ce domaine, notamment les groupes de défense des consommateurs, les agences de recouvrement, la magistrature, le barreau, le personnel responsable de l'administration des tribunaux et le secteur privé.