Chapitre 6 - Domaines Particuliers

6.3 - Affaires en Matière de Location Immobillère

Introduction

Comme nous l'avons déclaré dans notre Premier rapport , les questions en matière de location immobilière constituent un domaine spécialisé qui est régi par la Loi sur la location immobilière. Conformément à cette loi, les demandes contestées doivent être réglées par un juge.

Nous avons indiqué dans notre Premier rapport que les demandes en matière de location immobilière mobilisent une part importante des ressources de la Cour de justice de l'Ontario (Division générale) comme en témoigne l'augmentation importante du nombre de demandes déposées depuis 1989-1990 , et par le fait que les locataires défendent de plus en plus leurs positions, comme ils ont le droit de le faire. Nous avions également noté que les propriétaires et les locataires trouvent que la procédure civile est trop longue et difficile à comprendre. Cette situation a entravé l'accès aux tribunaux en vue de régler ces litiges et a créé un déséquilibre dans le système actuel.

Compte tenu de ces observations, l'équipe de révision a recommandé qu'une nouvelle tribune, le choix logique étant un tribunal administratif, soit choisi pour régler les différends en matière de location immobilière. Lors de la rédaction du Premier rapport, cette approche a soulevé des difficultés de nature constitutionnelle qui n'ont pas permis sa mise en oeuvre en Ontario. Cette question constitutionnelle, toutefois, était en instance devant la Cour suprême du Canada; par conséquent, le groupe de travail avait recommandé que "Si la Cour suprême du Canada juge qu'il est permis sur le plan constitutionnel de régler les questions en matière de location immobilière dans un cadre administratif, nous recommandons que cette option soit réétudiée [...]".

En février 1996, la Cour suprême du Canada rendait sa décision dans l'affaire Re Residential Tenancies Act (N.S.). La barrière constitutionnelle précédente pour résoudre les litiges en matière de location immobilière devant un tribunal administratif semble avoir été supprimée à présent.

Discussion d'une option de tribunal administratif pour l'Ontario

Compte tenu de la récente décision rendue par la Cour suprême du Canada, l'équipe de révision fait la recommandation suivante :

RECOMMANDATION

Nous recommandons l'établissement d'un tribunal administratif pour régler les différends en matière de location immobilière en Ontario.

Avantages d'un tribunal administratif

En faisant cette recommandation, nous aimerions réexaminer les avantages relatifs à la création d'un tribunal administratif pour statuer sur les différends en matière de location immobilière, question que nous avions abordée en bref dans notre Premier rapport. Nous saisissons l'occasion pour remercier le groupe chargé de l'étude des questions fondamentales du travail qu'il a accompli dans ce domaine. Nous avons examiné avec intérêt les commentaires et suggestions faits par le professeur Martha Jackman dans son mémoire de recherche en ce qui concerne le transfert recommandé des causes de location immobilière à un organisme administratif.

a. Accessibilité accrue : le besoin d'une procédure moins formelle

L'accessibilité au système judiciaire est l'un des critères contre lequel le système de justice civile moderne doit être jugé. Il est essentiel, par conséquent, que le système de justice civile fournisse aux justiciables l'accès à un tribunal où ils pourront régler leurs litiges en matière de location immobilière, de façon rapide et économique.

Selon l'Étude Macfarlane, les propriétaires et les locataires trouvent la procédure statutaire actuelle très légaliste et extrêmement complexe et lente. Toutefois, les locataires, en particulier, trouvent que le système de justice civile est inaccessible : seul 1 % des demandes sont déposées par des locataires. De plus, ceux-ci se plaignent des formalités intimidantes et du caractère incompréhensible de la procédure judiciaire.

Un avantage important d'un tribunal administratif est que, dans les limites imposées par la Loi sur l'exercice des compétences légales , un tel tribunal peut adopter des procédures simples et informelles qui sont adaptées pour tenir compte des caractéristiques uniques des différends en matière de location immobilière. Nous croyons que la structure de l'appareil judiciaire traditionnel s'est révélée trop rigide et encombrante alors que de tels litiges pourraient être mieux instruits dans le cadre d'une procédure plus informelle et sommaire devant un tribunal où les parties pourraient se sentir moins gênées à présenter leurs causes.

b. Réaffectation à une tribune plus appropriée

Comme nous l'avons déclaré plus tôt, les requêtes en matière de location immobilière exercent une forte pression sur un appareil judiciaire déjà surchargé. 95% de ces causes concernent des demandes relativement simples d'arriérés de loyers. Dans notre Premier rapport, nous avions insisté sur l'importance d'"ajuster la tribune au problème". Nous avions déclaré que le tribunal devrait correspondre à la nature et la complexité du litige et que les différends moins importants et moins compliqués n'avaient pas besoin de la gamme complète de droits procéduraux qui dominent la cour supérieure.

La grande majorité des demandes en matière de location immobilière ne sont pas de nature juridique complexe et, à notre avis, ne doivent pas être nécessairement entendues par un juge de la Division générale. En effet, nous croyons que ces demandes pourraient être instruites de manière aussi efficace et plus rapide par le biais d'une procédure administrative spécialisée et moins formelle.

c. Règlement anticipé des litiges

La création d'un tribunal administratif fournit l'occasion de résoudre les litiges en matière de location immobilière rapidement, hors du cadre de la procédure judiciaire traditionnelle. La souplesse fonctionnelle d'une procédure administrative lui permet d'avoir la structure nécessaire pour régler ces litiges de la manière la plus rapide.

Ainsi, pour suivre l'exemple de la Nouvelle-Écosse, on pourrait inclure la médiation dans la procédure administrative comme un élément important. En recommandant l'introduction d'un mécanisme de médiation dans les litiges en matière de location immobilière, l'Étude Macfarlane a trouvé que plus de 85 % des propriétaires et locataires interrogés avaient conclu que la médiation aurait pu résoudre leur affaire aussi efficacement que les tribunaux. Comme Mme Macfarlane le fait remarquer, la médiation encourage l'amélioration et le maintien d'une relation continue, ce que les parties ont souvent dans une affaire en matière de location immobilière, et permet un règlement rapide du litige de manière consensuelle et réaliste.

Caractéristiques d'une procédure administrative efficace

Dans notre Premier rapport, nous déclarions que pour que les citoyens aient confiance dans l'intégrité du système de justice civile, ils doivent :

  • avoir à leur disposition un système de justice civile rapide et abordable;
  • être en mesure de comprendre le système de justice;
  • avoir des renseignements élémentaires et simples pour les aider lorsqu'ils sont en contact avec le système.

De plus, nous avions recommandé un système de justice civile où les causes sont activement gérées et où des mécanismes appropriés de règlement extrajudiciaire des différends sont activement appliqués. Dans un chapitre précédent dans le présent rapport (voir chapitre 5.2), nous recommandions la mise en place d'une médiation obligatoire anticipée à l'égard des différends civils.

À notre avis, ces recommandations s'appliquent aussi à un processus administratif efficace pour le règlement des litiges en matière de location immobilière et il faudrait en tenir compte dans la conception d'un tel système.

De plus, en élaborant une procédure administrative efficace, il est important de tenir compte des préoccupations qui ont été exprimées quant au transfert de la responsabilité de règlement des litiges en matière de location immobilière à un tel tribunal. Il a été noté par exemple que si l'on ne se prémunissait pas contre les risques de la procédure administrative, celle-ci peut devenir excessivement formelle et complexe jusqu'à reproduire inutilement les formalités de la procédure judiciaire.

Par ailleurs, certains s'inquiètent que si la procédure administrative n'est pas dotée d'un effectif adéquat, les problèmes de retards et d'arriérés deviendront endémiques et réduiront considérablement l'efficacité d'un tel tribunal.

D'autres se soucient que si des mesures de protection ne sont pas mises en place pour garantir l'indépendance, l'impartialité et la très haute qualité des preneurs de décisions, le public aura l'impression que le tribunal administratif dispense une "justice de deuxième classe", ce qui fera perdre au système toute crédibilité.

Nous partageons ces inquiétudes et reconnaissons leur importance dans l'élaboration d'une procédure administrative efficace.

RECOMMANDATION

Bien que l'équipe de révision ne soit pas en position de recommander la nature ni la forme exactes d'une procédure administrative, nous recommandons que celle-ci devrait inclure les éléments suivants :

  • il devrait y avoir une procédure unique devant un tribunal indépendant ayant une compétence de première instance exclusive;
  • il devrait y avoir un droit d'appel devant un seul juge de la Cour divisionnaire sur des questions de fait et de droit, sans suspension automatique durant l'appel;
  • le tribunal devrait gérer activement les causes, au lieu de rendre simplement des décisions, le but étant de veiller à la résolution la plus rapide et la plus efficace du litige; à cet égard, un processus de médiation anticipée devrait constituer un élément important;
  • le tribunal devrait améliorer l'accès du public en veillant à ce que ses procédures soient simples, faciles à comprendre et qu'elles répondent aux particularités de ce genre de différends; de plus, l'information sur ses procédures doit être claire et largement communiquée;
  • le tribunal devrait être doté d'un effectif adéquat; les arbitres devraient être largement représentatifs du public ontarien, ils doivent avoir une formation pertinente, une expérience prouvée et une connaissance des questions propres à ce secteur; de plus, le personnel administratif à tous les niveaux doit être qualifié et formé;
  • le tribunal doit être subventionné de manière adéquate dès le début pour garantir sa crédibilité et son intégrité et pour se prémunir contre les conséquences dévastatrices de fonctionner dans un environnement caractérisé par les arriérés.

Situation actuelle en Ontario

L'équipe de révision reconnaît qu'étant donné la décision récente de la Cour suprême du Canada, le gouvernement de l'Ontario examine activement l'option de créer un tribunal provincial pour instruire les causes en matière de location immobilière. Le ministère des Affaires municipales et du Logement a récemment publié un document de travail invitant les commentaires sur la mise en place d'un système approprié pour le règlement des différends. Ce document indique que le gouvernement "propose la création d'un nouveau système de règlement des différends, qui est indépendant des tribunaux, pour statuer sur les causes en matière de contrôle des loyers et autres questions relatives à la location immobilière". La nature exacte du modèle sera finalisée après une période de consultation. Voici certaines des questions que le document de travail propose d'examiner : la relation entre le système de règlement des différends et le gouvernement; la nomination des arbitres; le processus de règlement des différends, notamment le recours à la médiation; les droits d'appel.

Pour les raisons déjà susmentionnées dans ce chapitre, nous appuyons l'orientation du gouvernement à cet égard et proposons pour son examen nos recommandations mentionnées ci-dessus.