Ministère du Procureur général English

Rapport après cinq ans de la personne nommée sur la réglementation de la profession de parajuriste en Ontario

conformément à l'article 63.1 de la Loi sur le Barreau

Préparé et respectueusement présenté par :

David J. Morris, MBA

Date

Ministère du Procureur général

ISBN 978-1-4606-0517-2 (PDF)

© Imprimeur de la Reine pour l'Ontario, 2012

Available in English

Résumé

Dans le souci d'établir un certain équilibre entre l'amélioration de l'accès du public à la justice et la protection des gens qui reçoivent des conseils juridiques de personnes qui ne sont pas des avocats, le 1er mai 2007, le Barreau du Haut-Canada a été désigné pour réglementer les personnes qui fournissent des services de parajuriste en Ontario au même titre que les avocats de la province.

Les modifications à la Loi sur le Barreau qui ont introduit la réglementation de la profession de parajuriste prévoyaient l'exigence que deux examens soient menés après le 5e anniversaire du règlement, un par le Barreau et l'autre par une personne nommée par le procureur général, qui ne soit ni avocate ni parajuriste. L'objectif de chaque examen était d'examiner la façon dont les parajuristes ont été réglementés pendant les cinq premières années de la mise en œuvre de la réglementation, ainsi que l'effet que cette réglementation a eu sur les parajuristes et sur les membres du public. Le Barreau du Haut-Canada a présenté son rapport d'examen au procureur général le 28 juin 2012. Le présent rapport contient les conclusions de l'examen mené par la personne nommée.

Les conclusions et recommandations exposées dans le présent rapport se fondent sur l'étude des documents et commentaires pertinents qui ont précédé et suivi l'introduction de la réglementation, dont les examens après deux ans et après cinq ans du Barreau. En outre, des consultations ont été menées auprès de parajuristes, d'avocats, d'organisations de juristes et de membres du public.

On peut considérer les cinq premières années de la mise en œuvre de la réglementation comme la période d'introduction de cette réglementation, c'est-à-dire la période d'ancrage des rouages des changements apportés. Selon une mesure objective, cette introduction a été un succès remarquable. Le milieu juridique de la province semble affirmer à l'unanimité que la réglementation a rehaussé la réputation et l'image de la profession de parajuriste, et que le Barreau était bien l'autorité de réglementation la plus indiquée. Les recherches mandatées par le Barreau indiquent que les parajuristes sont satisfaits du cadre réglementaire et de son introduction.

Les niveaux de satisfaction sont aussi généralement élevés parmi les membres du public, qui ont recouru à des services de parajuriste. Le Barreau reconnaît qu'en dépit d’un vaste travail de communications effectué par lui, la sensibilisation du public n’a pas suivi le rythme des changements sur le marché des services juridiques. En fait, dans des observations sollicitées dans le cadre de l'examen, un avocat chevronné a décrit sa difficulté à déterminer le champ de pratique autorisé des parajuristes.

Le secteur des parajuristes en un clin d'œil

À la mi-septembre 2012, on comptait 4 301 parajuristes actifs titulaires d'un permis dans la province, et 596 parajuristes titulaires d'un permis mais inactifs ou dont le permis avait expiré. Il est remarquable qu'un quart des permis délivrés l'aient été à compter du 1er janvier 2011. Cela signifie que le secteur se compose à parts presque égales de parajuristes de l'ancien système, titulaires d'un permis délivré sous le régime des dispositions introductives de la réglementation (p. ex., droits acquis), et de diplômés récents de programmes agréés de collèges communautaires. Ce dernier groupe prend de plus en plus d'importance.

La pratique des parajuristes porte principalement sur les domaines suivants : affaires devant la Cour des petites créances, affaires relevant de la Loi sur les infractions provinciales devant la Cour de justice de l'Ontario, affaires devant la Commission de la location immobilière, et affaires devant des tribunaux administratifs, comme la Commission de la sécurité professionnelle et de l'assurance contre les accidents du travail.

Près de 40 % des parajuristes qui ont répondu à un sondage mandaté par le Barreau exercent dans le secteur privé à titre autonome. Un quart des sondés exercent dans des cabinets d'avocats ou de parajuristes à titre d'employés, et 20 % se décrivent comme étant employés autrement.

Le nouveau rôle du Barreau

Le Barreau est l'organisme de réglementation de deux professions complémentaires et son obligation de faciliter l'accès à la justice pour les justiciables de l'Ontario ne découle pas simplement de son rôle de collège d'avocats de l'Ontario auto-réglementé, vieux de centaines d'années, elle la modifie en profondeur.

Il incombe désormais au Barreau de hisser la prestation des services juridiques au niveau le plus accessible et le plus approprié des professions qu'il réglemente. Il doit atteindre cet objectif sans compromettre les normes professionnelles ou la protection de l'intérêt public.

Les rouages de la réglementation de la profession de parajuriste étant solidement et admirablement bien établis, le Barreau a la possibilité de relever plus directement les défis inhérents à ses obligations prévues par la loi. C'est autour de cette observation que s'articulent mes conclusions et mes recommandations, dont une grande partie appuie des initiatives déjà en cours.

Résumé des recommandations principales

Table des matières

  1. 1. Nécessité du rapport
  2. 2. Méthodologie
  3. 3. Historique de la réglementation
  4. 4. Principales conclusions et observations
    1. Le secteur des parajuristes après cinq ans
    2. Le nouveau rôle du Barreau
    3. Exemptions aux exigences prévues par la réglementation
    4. Gouvernance du Barreau
    5. Formulation d'exclusion dans les lois
    6. Éducation et formation des parajuristes
    7. Conduite professionnelle
    8. Champ de pratique
  5. 5. Conclusion
  6. 6. Résumé des recommandations
  7. Annexe A – Mémoires reçus

1. Nécessité du rapport

Le 19 octobre 2006, la Loi de 2006 sur l'accès à la justice de la province de l'Ontario a obtenu la sanction royale. En partie, cette loi modifiait la Loi sur le Barreau de façon à élargir les responsabilités du Barreau du Haut-Canada (le « Barreau ») afin d'y inclure la réglementation de tous les services juridiques dans la province. Bien que la loi ne l'indique pas explicitement, les modifications apportées sont souvent considérées comme ayant introduit la réglementation de la profession de parajuriste.

Les modifications à la Loi sur le Barreau exigeaient du Barreau qu'il effectue deux examens de la mise en œuvre de la réglementation des parajuristes et présente un rapport après chaque examen. En vertu du paragraphe 63.0.1 (2), le premier examen a lieu après le deuxième anniversaire du jour où la Loi de 2006 sur l'accès à la justice reçoit la sanction royale. Aux termes de l'article 63.1, le deuxième examen doit avoir lieu après le cinquième anniversaire de l'entrée en vigueur des modifications le 1er mai 2007. Le rapport sur l'examen après cinq ans mené par le Barreau a été présenté au procureur général le 28 juin 2012.

L'article 63.1 exige qu'un examen additionnel après cinq ans soit mené par une personne nommée par le procureur général de l'Ontario qui ne soit ni un avocat ni un parajuriste. Les conclusions de l'examen mené par cette personne nommée sont présentées dans le présent rapport.

L'objectif de chacun des examens après cinq ans était d'examiner la façon dont les parajuristes en Ontario ont été réglementés en vertu de la Loi sur le Barreau pendant la période d'examen (1er mai 2007 – 30 avril 2012) ainsi que l'effet de cette réglementation sur les parajuristes et sur les membres du public.

L'étendue de l'examen qui fait l'objet du présent document a été décrite en détail dans le mandat qui accompagnait la nomination de l'auteur de l'examen par le procureur général, l'honorable John Gerretsen. Le mandat de la personne nommée est le suivant :

Articles applicables de la Loi sur le Barreau :

Rapports après cinq ans

Définition

63.1  (1) La définition qui suit s’applique au présent article.

«période d’examen» La période qui commence le jour de l’entrée en vigueur de toutes les modifications apportées à la présente loi par l’annexe C de la Loi de 2006 sur l’accès à la justice et qui se termine au cinquième anniversaire de ce jour. 2006, chap. 21, annexe C, art. 98

Examen et rapport du Barreau

(2) Le Barreau fait ce qui suit :

  1. il examine la façon dont les personnes qui fournissent des services juridiques en Ontario ont été réglementées aux termes de la présente loi pendant la période d’examen et l’effet que cette réglementation a eu sur ces personnes et sur les membres du public;
  2. il prépare un rapport sur l’examen en veillant à ce qu’une partie du rapport soit rédigée par le Comité permanent des parajuristes;
  3. il remet le rapport au procureur général de l’Ontario dans les trois mois qui suivent la fin de la période d’examen. 2006, chap. 21, annexe C, art. 98.

Nomination faite par le procureur général

(3) Le procureur général de l’Ontario nomme une personne, autre qu’une personne qui est autorisée à pratiquer le droit en Ontario ou qu’une personne qui est autorisée à fournir des services juridiques en Ontario, pour examiner la façon dont les personnes qui fournissent des services juridiques en Ontario ont été réglementées aux termes de la présente loi pendant la période d’examen et l’effet que cette réglementation a eu sur ces personnes et sur les membres du public. 2006, chap. 21, annexe C, art. 98.

Examen et rapport de la personne nommée

(4) La personne nommée en application du paragraphe (3) fait ce qui suit :

a) elle examine la façon dont les personnes qui fournissent des services juridiques en Ontario ont été réglementées aux termes de la présente loi pendant la période d’examen et l’effet que cette réglementation a eu sur ces personnes et sur les membres du public;

b) elle prépare un rapport sur l’examen et le remet au procureur général de l’Ontario dans les six mois qui suivent la fin de la période d’examen. 2006, chap. 21, annexe C, art. 98.

Application

(5) Le présent article n’exige pas qu’un examen soit effectué à l’égard des personnes pourvues d’un permis les autorisant à pratiquer le droit en Ontario en qualité d’avocat ou des personnes à qui les règlements administratifs permettent de pratiquer le droit sans permis en Ontario en qualité d’avocat. 2006, chap. 21, annexe C, art. 98.

2. Méthodologie

Des documents ont été consultés dans le cadre de l'examen, dont voici les principaux :

L'auteur du présent rapport a sollicité des entretiens et des observations venant de parajuristes, d'avocats et d'organisations juridiques. Des observations par courrier électronique ont également été sollicitées de membres du public par la parution d'un avis sur le site Web du ministère du Procureur général. L'annexe A contient une liste des personnes qui ont accordé un entretien et des mémoires qui ont été reçus et pris en considération aux fins de l'élaboration du présent rapport.

3. Historique de la réglementation

Dans le souci d'établir un certain équilibre entre l'amélioration de l'accès du public à la justice et la protection des membres du public qui reçoivent des services juridiques de personnes qui ne sont pas des avocats, des gouvernements successifs en Ontario se sont penchés, au moins depuis 1990, sur le besoin de réglementer les services de parajuristes dans la province. Parmi les questions à examiner figuraient le champ de pratique autorisé des parajuristes et l'intégration d'un cadre réglementaire.

En 1990, le groupe de travail Ianni a recommandé qu'une réglementation soit formulée qui relèverait de la compétence du ministère de la Consommation et du Commerce. Dix ans plus tard, le juge Peter de Carteret Cory a recommandé la création d'un organisme de réglementation indépendant, financé par les fonds publics.

En août 1999, le règlement de cette question est devenu urgent, juste avant les observations du juge Cory, lorsque la Cour d'appel de l'Ontario a fait remarquer dans la décision R. v. Romanowicz :

Il faut un permis pour vendre des chandails sur le trottoir et il faut respecter les lois du gouvernement, mais aucune forme de réglementation ne gouverne la représentation d’une personne dans une affaire criminelle compliquée pouvant entraîner un emprisonnement maximum de 18 mois. La représentation non réglementée par des mandataires qui n’ont pas besoin de formation ni de compétences particulières dans des poursuites criminelles complexes et difficiles où sont en jeu la liberté et le gagne-pain d’une personne invite à l’erreur judiciaire.

En juillet 2001, un groupe de travail a été formé dans le milieu juridique, qui se composait de représentants de l'Advocates’ Society, de la County and District Law Presidents’ Association, du Barreau du Haut-Canada, de la Metropolitan Toronto Lawyers Association et de l'Association du Barreau de l'Ontario, ainsi que de la Professional Paralegal Association of Ontario, représentant la Paralegal Society of Ontario, l'Institute of Agents at Court et Ontario Searchers of Record.

En avril 2002, le groupe de travail a fait circuler un document intitulé Document de consultation sur une proposition de cadre de réglementation qui exposait une entente sur les principes clés d'un cadre de réglementation proposé.

Dans une certaine mesure, on a laissé traîné le cadre de travail proposé jusqu'au début de 2004, lorsque le procureur général en fonction à l'époque, l'honorable Michael Bryant, a demandé au Barreau du Haut-Canada d'assumer la responsabilité d'élaborer une réglementation de la profession de parajuriste.

Le Barreau a mis sur pied un groupe de travail sous la direction du conseiller William Simpson. Se fondant sur le cadre de travail proposé par le groupe de travail précédent comme point de départ, et après un été passé à consulter le milieu juridique et le grand public, le nouveau groupe de travail a présenté un rapport contenant 22 recommandations. Ces recommandations décrivaient un cadre de réglementation ainsi qu'un champ de pratique. Le Rapport du Groupe de travail sur la réglementation des parajuristes a été adopté par le Barreau le 23 septembre 2004.

Après avoir examiné le rapport du groupe de travail, le gouvernement a présenté le projet de loi 14. Le projet de loi élargissait le rôle du Barreau afin d'y inclure la réglementation des parajuristes, soit en réalité la réglementation de tous les services juridiques dans la province. Le projet de loi a passé la troisième lecture et, le 19 octobre 2006, la Loi de 2006 sur l'accès à la justice, contenant des modifications à la Loi sur le Barreau, a reçu la sanction royale.

La Loi de 2006 sur l'accès à la justice octroyait au Barreau six mois pour mettre en place les fondations du cadre de réglementation des parajuristes. Le 1er mai 2007, le Barreau avait mis en place un mécanisme d'inscription, des formulaires de demande, des exigences relatives à l'assurance, et des règles de déontologie. Pendant la même période, le Barreau s'est attelé à la tâche d'élaborer une structure d'examen en vue de l'obtention d'un permis et un système de cotisations.

4. Principales conclusions et observations

Le secteur des parajuristes après cinq ans

On peut raisonnablement affirmer que les cinq premières années de la réglementation des parajuristes devraient être considérées comme la période d'introduction de la réglementation, la période d'établissement des rouages de la réglementation. On peut objectivement affirmer que cette introduction a été couronnée de succès. Cette réussite s'accompagne des accomplissements suivants :

Bastion du secteur juridique de l'Ontario pendant plus de deux siècles, en fait, avant même la création de l'« Ontario » en tant que province, le Barreau du Haut-Canada a assumé le rôle d'organisme de réglementation de la profession de parajuriste, et d'avocat, malgré les craintes de certains groupes que la réglementation d'une profession par une autre profession, en particulier une profession ayant des intérêts contradictoires, constitue un conflit d'intérêts.

Toutefois, le Barreau s'est dès le départ conformé au principe directeur exigeant que la réglementation des parajuristes reflète celle des avocats chaque fois que possible. Cette règle de conduite s'est traduite par une efficacité opérationnelle qui a mis fin aux critiques.

La question litigieuse du champ de pratique a été éludée - astucieusement je dois dire - dans le but d'introduire la réglementation en permettant que les limites du champ de pratique autorisé reflètent le champ de pratique déjà autorisé pour les « mandataires » par la loi et la jurisprudence.

À la mi-septembre 2012, on comptait 4 301 parajuristes actifs titulaires d'un permis dans la province, et 596 parajuristes inactifs ou anciens titulaires d'un permis. Il est remarquable qu'un quart des permis délivrés l'aient été depuis le 1er janvier 2011. Cela signifie que le secteur se compose à parts presque égales de parajuristes de l'ancien système, titulaires d'un permis sous le régime des dispositions introductives de la réglementation (p. ex., droits acquis), et de diplômés récents de programmes agréés de collèges communautaires. Ce dernier groupe prend de plus en plus d'importance.

La pratique des parajuristes porte principalement sur les domaines suivants : affaires devant la Cour des petites créances, affaires relevant de la Loi sur les infractions provinciales devant la Cour de justice de l'Ontario, affaires devant la Commission de la location immobilière, et affaires devant des tribunaux administratifs, comme la Commission de la sécurité professionnelle et de l'assurance contre les accidents du travail.

Près de 40 % des parajuristes qui ont répondu à un sondage mandaté par le Barreau exercent dans le secteur privé à titre autonome. Un quart des répondants exercent dans des cabinets d'avocats ou de parajuristes à titre d'employés, et 20 % des sondés se définissent comme autrement employés.

Les domaines de pratique les plus souvent cités par les répondants du sondage étaient les suivants :

À la question sur la nature de leur pratique, les répondants ont indiqué :

Les examens en vue de l'obtention du permis peuvent être passés trois fois par année. Outre de réussir à l'examen, les candidats doivent démontrer leur bonne moralité, une norme qui est la même pour les avocats et les parajuristes.

On ne peut pas refuser de délivrer un permis au motif de la bonne moralité à un candidat qui remplit les autres exigences, sans tenir d'audience. Près de 45 cas ont été inscrits pour une audience pendant le processus d'acquisition des droits et la période transitoire de la période d'introduction de la réglementation. Dans 22 cas, le permis a été refusé.

Les parajuristes titulaires d'un permis sont assujettis à des exigences de réglementation étroitement liées à celles qui s’appliquent aux avocats. Les principaux éléments comprennent le respect de règles de déontologie et des exigences concernant les comptes en fiducie, l’assurance et la formation professionnelle continue, la cotisation à un fonds d’indemnisation et l’assujettissement aux processus d’enquête et de discipline.

Les parajuristes sont également tenus de déposer un rapport annuel, contenant des données démographiques, ainsi que de l’information sur les domaines dans lesquels ils offrent des services juridiques, sur les comptes en fiducie et autres renseignements financiers, en plus de leurs activités de formation professionnelle continue.

Les parajuristes bénéficient aussi d’une vaste gamme de ressources fournies par le Barreau. Ils ont accès notamment à des programmes de formation professionnelle continue, à une ligne d’aide aux juristes et à des services de mentorat. Le Barreau a également mis sur pied un programme d’inspections professionnelles pour les parajuristes, dans le cadre desquelles les parajuristes reçoivent des conseils pour les aider à améliorer leurs pratiques.

Un examen rapide des cotisations exigées dans d'autres secteurs confirme la position du Barreau selon laquelle les cotisations annuelles que doivent payer les parajuristes se comparent favorablement à celles qui sont exigées dans d'autres professions réglementées. La structure des cotisations a entièrement financé le démarrage de la réglementation.

Les parajuristes sont intégrés à la structure de gouvernance du Barreau par le biais du Comité permanent des parajuristes, créé en vertu de la Loi sur le Barreau. Le Comité se compose de cinq parajuristes élus, de cinq avocats-conseillers élus et de trois conseillers non juristes.

L'étude de recherche mandatée par le Barreau, qui est présentée entièrement dans le rapport sur l'examen après cinq ans du Barreau, indique que les trois quarts des parajuristes sondés considèrent le Barreau comme étant l'organisme de réglementation qu'il fallait, et neuf pour cent seulement ne sont pas de cet avis. Je ne vois aucune bonne raison de douter de la véracité du contenu de rapport. Le reste des sondés ne sait pas quelle pourrait être l'autre solution.

Les observations présentées dans le cadre de notre examen, même celles qui ont soulevé des préoccupations relatives à certains aspects de la réglementation, soulignent que le Barreau est considéré par une grande majorité comme l'organisme de réglementation qu'il fallait au sein du secteur juridique.

Les recherches menées par le Barreau, confirmées par les mémoires présentés par des intervenants clés dans le cadre de notre examen et de l'examen après cinq ans du Barreau, démontrent un niveau de satisfaction élevé à l'égard des diverses dimensions de la réglementation parmi les parajuristes.

Les membres du public sondés, qui ont recouru à des services de parajuristes, signalent des niveaux de satisfaction également élevés à l'égard des services qu'ils ont reçus. Le Barreau reconnaît toutefois que la sensibilisation parmi les membres du public qui n'ont jamais recouru aux services de parajuristes n’a pas suivi le rythme des changements dans le marché des services juridiques. Des mémoires soumis dans le cadre de cet examen, dont celui d'un avocat chevronné qui décrit sa difficulté à cerner le champ de pratique autorisé des parajuristes, laissent entendre que le niveau de sensibilisation aux services des parajuristes demeure faible, même dans le milieu juridique.

Le nouveau rôle du Barreau

Les articles 4.1 et 4.2 de la Loi sur le Barreau stipulent ce qui suit :

Fonction du Barreau

4.1  L’une des fonctions du Barreau est de veiller à ce que :

  1. d’une part, toutes les personnes qui pratiquent le droit en Ontario ou fournissent des services juridiques en Ontario respectent les normes de formation, de compétence professionnelle et de déontologie qui sont appropriées dans le cas des services juridiques qu’elles fournissent
  2. d’autre part, les normes de formation, de compétence professionnelle et de déontologie relatives à la prestation d’un service juridique particulier dans un domaine particulier du droit s’appliquent également aux personnes qui pratiquent le droit en Ontario et à celles qui fournissent des services juridiques en Ontario. 2006, chap. 21, annexe C, art. 7.

Principes applicables au Barreau

4.2  Lorsqu’il exerce ses fonctions, obligations et pouvoirs en application de la présente loi, le Barreau tient compte des principes suivants :

  1. Le Barreau a l’obligation de maintenir et de faire avancer la cause de la justice et la primauté du droit.
  2. Le Barreau a l’obligation d’agir de façon à faciliter l’accès à la justice pour la population ontarienne.
  3. Le Barreau a l’obligation de protéger l’intérêt public.
  4. Le Barreau a l’obligation d’agir de façon opportune, ouverte et efficiente.
  5. Les normes de formation, de compétence professionnelle et de déontologie applicables aux titulaires de permis ainsi que les restrictions quant aux personnes qui peuvent fournir des services juridiques donnés devraient être fonction de l’importance des objectifs réglementaires visés. 2006, chap. 21, annexe C, art. 7.

En tant qu'organisme de réglementation de deux professions complémentaires, le Barreau est lié par l'obligation prévue au paragraphe 4.2 (2) de la Loi (« faciliter l’accès à la justice pour la population ontarienne »), qui ne se limite pas simplement à élargir le rôle du Barreau comme le collège d'avocats auto-réglementé, vieux de centaines d'années, de l'Ontario. Elle le modifie en profondeur.

Il incombe désormais au Barreau de hisser la prestation des services juridiques au niveau le plus accessible et le plus approprié des professions qu'il réglemente. Son défi sera d'atteindre cet objectif sans compromettre ses fonctions définies à l'article 4.1 ou son obligation de protéger l'intérêt public tel que défini au paragraphe 4.2 (3).

Maintenant que la structure de la réglementation de la profession de parajuriste est solidement, et admirablement bien, établie, le Barreau devrait peut-être tenter de régler directement les difficultés inhérentes à ses obligations prévues par la loi. Mes conclusions et recommandations, dont une grande partie va dans le sens des initiatives qui sont déjà en cours, s'articulent autour de cette observation.

Exemptions aux exigences prévues par la réglementation

Le paragraphe 1 (8) de la Loi sur le Barreau telle que modifiée exclut du champ de compétence du Barreau les particuliers qui agissent pour leur compte, d'autres professions réglementées dont les membres exercent des activités semblables à celles des parajuristes dans le cadre normal de leurs activités professionnelles, les employés d'une société qui préparent des documents pour leur employeur, ainsi que les représentants d'un syndicat qui agissent pour le compte des membres du syndicat. La loi accorde également au Barreau le pouvoir d'accorder d'autres exemptions dans le cadre de ses règlements administratifs. Il a octroyé quelques exemptions de ce genre aux articles 28 à 30 du règlement 4 pris en application de la Loi sur le Barreau.

Certaines exemptions semblent facilement justifiées par l'obligation de faciliter l'accès à la justice sans compromettre la protection de l'intérêt public. Les étudiants en droit qui fournissent des services dans le cadre d'un programme pro bono, sous la supervision directe d'un avocat, illustrent bien cette situation.

Toutefois, certaines de ces exemptions, comme celles qui sont accordées aux procureurs municipaux, semblent difficiles à justifier si ce n'est pour faire économiser de l'argent aux particuliers et à leurs employeurs. Ces exemptions favorisent un système de deux poids, deux mesures, qui compromet les fonctions et obligations conférées par la loi au Barreau.

Recommandation 1 : Le Barreau devrait poursuivre ses efforts en vue d'éliminer les exclusions à l'application de sa réglementation qui ne sont pas justifiées par l'obligation de faciliter l'accès à la justice ou d'assurer la protection de l'intérêt public.

Gouvernance du Barreau

Comme indiqué précédemment, les parajuristes sont intégrés à la structure de gouvernance du Barreau par le biais du Comité permanent des parajuristes, créé en vertu de la Loi sur le Barreau. Le Comité se compose de cinq parajuristes élus, de cinq avocats-conseillers élis et de trois conseillers non juristes.

Deux des cinq parajuristes membres du Comité peuvent être élus comme membres du Conseil. Le président du Comité, élu parmi les membres parajuristes, peut assister aux réunions du Conseil avec droit de parole, mais sans droit de vote, à moins qu'il ne soit également l'un des deux parajuristes conseillers élus.

Environ 44 000 avocats titulaires d'un permis élisent 40 membres du Conseil ayant le droit de vote, soit un ratio de 1 100:1. Environ 4 300 parajuristes élisent deux membres ayant le droit de vote, soit un ratio de 2 150:1. Cette sous-représentation des parajuristes est tout à fait reconnue, mais attribuable à la sous-estimation du nombre de parajuristes exerçant au moment de l'introduction de la réglementation.

Une représentation proportionnellement équitable n'est pas importante uniquement du point de vue de la gouvernance, elle est indispensable pour permettre au Barreau d'agir de façon impartiale dans ses efforts en vue de hisser la prestation des services juridiques au niveau le plus accessible et le plus approprié des professions qu'il réglemente, comme l'exige son obligation de faciliter l'accès à la justice.

Recommandation 2 : Il faudrait modifier la Loi sur le Barreau de façon à prévoir une représentation proportionnellement égale des avocats et des parajuristes dans la structure de gouvernance du Barreau.

Formulation d'exclusion dans les lois

Les mentions, dans certaines lois, des termes « avocat », « procureur » ou « membre du barreau » etc., qui existaient avant l'introduction de la réglementation des parajuristes, ont pour effet d'exclure les parajuristes, même lorsque cette exclusion risque, en réalité, de limiter l'accès du public à la justice ou la protection de l'intérêt public.

Les dispositions de la Loi sur le protocole du barreau relatives à l'ordre de préséance devant les tribunaux, par exemple, risquent de compromettre le droit des clients d'être entendus s'ils exercent le droit d'être représentés par un parajuriste.

La formulation d'exclusion dans la Loi de 1998 sur les services d’aide juridique empêche les parajuristes d'accepter directement des certificats d'aide juridique, même dans des affaires qui entrent dans le champ de pratique autorisé des parajuristes. Cette situation constitue un obstacle non prévu par la loi à l'exercice de la profession et au droit des clients de choisir leur représentant, qui pourrait très bien être considéré comme un refus de l'accès à la justice.

Autre situation problématique semblable à la formulation d'exclusion : les dispositions de la Loi sur les juges de paix qui stipulent que le Barreau doit recommander au procureur général une liste d'avocats parmi lesquels il nommera les membres du Comité consultatif sur la nomination des juges de paix et du Conseil d'évaluation des juges de paix.

Bien qu'un nombre beaucoup plus élevé de parajuristes que d'avocats représentent des clients devant les juges de paix, selon un mémoire soumis dans le cadre de notre examen, la Loi ne prévoit pas la recommandation ou la nomination de parajuristes à ces deux comités. Il y a lieu de mentionner que le Barreau s'est déclaré favorable à la nomination de parajuristes au Comité consultatif sur la nomination des juges de paix.

Dans son rapport après cinq ans, le Barreau a dressé la liste suivante des lois qui ont été modifiées ou qui sont pressenties pour des modifications :

Recommandation 3 : Il faudrait modifier la formulation dans les lois qui a pour effet d'exclure les parajuristes, lorsque cette exclusion ne peut pas être justifiée dans l'intérêt de faciliter l'accès à la justice ou de protéger l'intérêt public, de façon à inclure les parajuristes.

Éducation et formation des parajuristes

L'aspect le plus frappant de notre examen a été de constater les critiques universelles au sujet de la formation des parajuristes. Les critiques les plus véhémentes émanaient des parajuristes eux-mêmes.

Les critiques visaient en majorité les points suivants :

Les normes de formation actuelles prévoient qu'une personne possédant un diplôme d'études secondaires de l'Ontario peut s'inscrire à un programme de formation à la profession de parajuriste, de deux ans, dans un collège communautaire, qui prévoit un placement non rémunéré de trois semaines. La déontologie et la gestion de la pratique sont les cours principaux de la formation qui, après l'obtention du diplôme, permet aux candidats de passer un examen d'obtention du permis, consistant en 100 questions à choix multiples sur ces mêmes domaines.

Un parajuriste qui vient d'obtenir son permis a ensuite le droit de suspendre une pancarte annonçant « Services et conseils juridiques » avec dessous la mention « Titulaire d'un permis du Barreau du Haut-Canada ».

Le Code de déontologie des parajuristes interdit à une personne d'exercer dans un domaine dans lequel elle n'est pas compétente. Cependant, l'éducation, l'expérience professionnelle ou personnelle d'un parajuriste le prépare mal à cerner les domaines dans lesquels il n'est pas compétent.

Il est révélateur que 70 % des parajuristes qui ont répondu à un sondage mandaté par le Barreau dans le cadre de son examen après cinq ans aient indiqué qu'ils estimaient que leur programme collégial les avait bien préparés aux examens d'obtention du permis. Cependant la moitié seulement des répondants étaient convaincus que leur programme collégial les avait bien préparés à l'exercice de la profession de parajuriste, alors que 26 pour cent étaient convaincus qu'ils n'étaient pas suffisamment préparés à l'exercice de la profession. Comme on dit dans le milieu pédagogique, le programme se contente de préparer les élèves à l'examen.

Voici un extrait du rapport d'évaluation externe sur le programme de diplôme de formation à la profession de parajuriste de l'Institute of Technology and Advanced Learning du Collège Humber, qui, selon un mémoire soumis dans le cadre de notre examen, est l'un des programmes les plus réputés de la province. Le rapport a été rédigé par la juge Pamela Thompson de la Cour des petites créances et le parajuriste Gary Parker :

« Nul autre programme professionnel n'encourage des jeunes de vingt ans à fonder leur propre entreprise et à pratiquer à titre autonome une profession qui risque d'influer sur l'avenir financier d'un client (dans le cadre de procédures devant des tribunaux judiciaires et administratifs) ou son avenir social (dans le cadre de procédures devant des tribunaux pénaux et la Cour des infractions provinciales) ….[Nous] doutons sérieusement de la maturité des diplômés des programmes de formation à la profession de parajuriste offerts par les collèges et écoles privées. Nous sommes préoccupés par le manque de maîtrise de l'anglais de certains parajuristes qui doivent naviguer au sein d'un système où les capacités linguistiques à l'écrit et à l'oral sont si importantes. » [TRADUCTION]

En revanche, un avocat fraîchement diplômé aura généralement achevé un programme universitaire de premier cycle, trois ans de faculté de droit, au cours desquels il a peut-être eu l'occasion de suivre des stages pendant les mois d'été dans un cabinet d'avocats, et une période de stage de dix mois sous la supervision d'un avocat, au cours de laquelle il n'a pas le droit de prodiguer des conseils juridiques qu'un parajuriste a le droit de fournir après deux ans d'études dans un collège communautaire. Cette préparation se termine par des examens d'obtention du permis d'avocat approfondis, si ce n'est épuisants.

Recommandation 4 : Le Barreau devrait procéder à un examen approfondi de la formation des parajuristes et des examens qu'ils doivent subir, en commençant par une réévaluation des exigences de compétences qui conviennent à la prestation de services juridiques qu'un professionnel autonome qui vient d'obtenir son permis a le droit de fournir.

Recommandation 5 : Le Barreau devrait envisager de créer des sous-catégories de permis de parajuriste ou d'autres formes d'agrément auxquelles, après une formation spécialisée et intense, est attaché le droit d'exercer dans des domaines précis du droit (p. ex., Cour des petites créances).

Conduite professionnelle

Autre aspect frappant de notre examen : la critique quasi-unanime de la conduite professionnelle au sein du secteur des parajuristes, en particulier en ce qui concerne les pratiques publicitaires contraires à l'éthique. Sur ce point aussi les parajuristes sont les plus véhéments.

Les critiques portaient sur les points suivants :

L'introduction de la réglementation des parajuristes a été louée par le procureur général de l'Ontario de l'époque, Michael Bryant, comme la « naissance d'une nouvelle profession ». Comme le Barreau l'a souligné dans son rapport sur son examen après cinq ans :

« En dépit d’un vaste travail de communications effectué par le Barreau, la sensibilisation du public n’a pas suivi le rythme des changements sur le marché des services juridiques, particulièrement pour expliquer les services fournis par les avocats et les parajuristes ainsi que les différences entre ces services. »

Dans ce contexte, un système disciplinaire fondé sur les plaintes transfère incorrectement la responsabilité de la protection de l'intérêt public à un public mal équipé pour la tâche. Au-delà du risque pour le public, il est devenu impossible d'instaurer dans le secteur naissant une culture du professionnalisme qui favoriserait l'auto-contrôle.

Recommandation 6 : Le Barreau devrait mettre en place un programme de sensibilisation du public aux options de services juridiques mises à la disposition de la population ontarienne et aux protections destinées aux consommateurs.

Recommandation 7 : Le Barreau devrait allouer les ressources nécessaires pour faire appliquer l'adhérence des parajuristes aux normes de déontologie.

Recommandation 8 : Les parajuristes titulaires d'un permis du Barreau devraient être tenus d'inclure une description autorisée par le Barreau de leur catégorie (p. ex., « parajuriste ») ou sous-catégorie de permis dans tous leurs documents de marketing et communications.

Recommandation 9 : Les parajuristes devraient être tenus, lors de la première rencontre avec un client, d'obtenir et de verser au dossier l'attestation du client qu'il a été informé du champ de prestation des services et des conseils juridiques du parajuriste. (Remarque : le document de l'Ontario Real Estate Association intitulé « Working with a Realtor: The Agency Relationship » pourrait être un modèle utile à cet effet.)

Champ de pratique

Comme indiqué plus haut, la question litigieuse de l'étendue de la pratique a été éludée aux fins de l'introduction de la réglementation en laissant les limites du champ de pratique autorisé refléter les dispositions existantes relatives aux « agents » dans la loi et dans la jurisprudence.

En 2002, le gouvernement fédéral a modifié le Code criminel, notamment afin d'interdire aux mandataires de comparaître dans des affaires suivant la procédure « très sommaire » dans le cadre desquelles l'accusé est passible d'une peine maximale de 18 mois d'emprisonnement. En 2008, lorsque la peine maximale pour un cas de conduite avec facultés affaiblies est passée à 18 mois, les parajuristes ont perdu l'accès à une partie importante du marché des services juridiques.

Les parajuristes souhaitent bénéficier des débouchés que leur apporterait un champ de pratique plus étendu. Domaines d'intérêts les plus souvent mentionnés :

Bien que le Barreau ait l'obligation de faciliter l'accès à la justice, il a également l'obligation de protéger l'intérêt public. On ne peut pas donner suite à l'appel à un élargissement du champ de pratique des parajuristes face aux nombreuses critiques concernant l'état actuel de la formation des parajuristes, de leur programme de formation et du respect des normes de déontologie.

Il est également difficile d'accepter l'explication qui semble généralisée selon laquelle les lacunes dans les normes professionnelles et dans le respect des normes professionnelles sont en quelque sorte acceptables, lorsque les conséquences potentielles de l'incompétence se limitent à « seulement » six mois d'emprisonnement, au lieu de 18, ou à la saisie de « seulement » 25 000 $ au lieu de 25 001 $.

Recommandation 10 : Le Barreau devrait continuer à chercher activement des occasions de faciliter l'accès à la justice en élargissant le champ de pratique autorisé des parajuristes, mais en tenant compte des recommandations ci-dessus relatives à l'éducation et à la formation des parajuristes ainsi qu'à la conduite professionnelle.

Recommandation 11 : Conformément à la recommandation 5 ci-dessus, le Barreau devrait envisager la mise en œuvre de sous-catégories de permis de parajuriste ou d'autres formes d'agrément auxquelles, après une formation spécialisée intense, est rattaché le droit d'exercer dans des domaines précis du droit qui sortent actuellement du champ de pratique autorisé des parajuristes.

5. Conclusion

Cinq après l'introduction de la réglementation, alors qu'elle est solidement et admirablement bien établie, le moment est venu pour le Barreau d'examiner plus attentivement les objectifs qui ont justifié la mise en place de la réglementation.

Dans le cadre de l'objectif de faciliter l'accès à la justice et de protéger l'intérêt public, les remarques suivantes peuvent être formulées :

6. Résumé des recommandations

  1. Le Barreau devrait poursuivre ses efforts en vue d'éliminer les exclusions à l'application de sa réglementation qui ne sont pas justifiées par l'obligation de faciliter l'accès à la justice ou d'assurer la protection de l'intérêt public.
  2. Il faudrait modifier la Loi sur le Barreau de façon à prévoir une représentation proportionnellement égale des avocats et des parajuristes dans la structure de gouvernance du Barreau.
  3. Il faudrait modifier la formulation dans les lois qui a pour effet d'exclure les parajuristes, lorsque cette exclusion ne peut pas être justifiée dans l'intérêt de faciliter l'accès à la justice ou de protéger l'intérêt public, de façon à inclure les parajuristes.
  4. Le Barreau devrait procéder à un examen approfondi de la formation des parajuristes et des examens qu'ils doivent subir, en commençant par une réévaluation des exigences de compétences qui conviennent à la prestation de services juridiques qu'un professionnel autonome a le droit de fournir.
  5. Le Barreau devrait envisager de créer des sous-catégories de permis de parajuriste ou d'autres formes d'agrément auxquelles, après une formation spécialisée et intense, est attaché le droit d'exercer dans des domaines précis du droit (p. ex., Cour des petites créances).
  6. Le Barreau devrait mettre en place un programme de sensibilisation du public aux options de services juridiques mises à la disposition de la population ontarienne et aux protections destinées aux consommateurs.
  7. Le Barreau devrait allouer les ressources nécessaires pour faire appliquer l'adhérence des parajuristes aux normes de déontologie.
  8. Les parajuristes titulaires d'un permis du Barreau devraient être tenus d'inclure une description autorisée par le Barreau de leur catégorie (p. ex., « parajuriste ») ou sous-catégorie de permis dans tous leurs documents de marketing et communications.
  9. Les parajuristes devraient être tenus, lors de la première rencontre avec un client, d'obtenir et de verser au dossier l'attestation du client qu'il a été informé du champ de prestation des services et des conseils juridiques du parajuriste. (Remarque : le document de l'Ontario Real Estate Association intitulé « Working with a Realtor: The Agency Relationship » pourrait être un modèle utile à cet effet.)
  10. Le Barreau devrait continuer à chercher activement des occasions de faciliter l'accès à la justice en élargissant le champ de pratique autorisé des parajuristes, mais en tenant compte des recommandations ci-dessus relatives à l'éducation et à la formation des parajuristes ainsi qu'à la conduite professionnelle.
  11. Conformément à la recommandation 5 ci-dessus, le Barreau devrait envisager la mise en œuvre de sous-catégories de permis de parajuriste ou d'autres formes d'agrément auxquelles, après une formation spécialisée intense, est rattaché le droit d'exercer dans des domaines précis du droit qui sortent actuellement du champ de pratique autorisé des parajuristes.

Annexe A – Mémoires reçus

Groupes et organisations

Particuliers

* Ces groupes ont été consultés, mais n'ont pas remis d'observations écrites.